N. 25 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 5 luglio 1990
N. 25 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 5 luglio 1990 (della regione Emilia-Romagna) Sanita' pubblica - Assistenza sanitaria ed ospedaliera - Espletamento delle attivita' di prelievo di fegato da cadavere e di trapianto a scopo terapeutico - Attribuzione al centro interregionale del nord Italia transplant delle competenze in materia gia' riservate al centro regionale di riferimento (individuato nel policlinico S. Orsola ed in particolare nel laboratorio del servizio di immunoematologia e trasfusione) - Asserita violazione dei principi costituzionali relativi al riparto delle competenze tra organi dello Stato e tra Stato e regioni. (Decreto del Ministro della sanita' 3 aprile 1990, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 96 del 26 aprile 1990). (Cost., art. 117 e 118, in relazione alla legge 2 dicembre 1975, n. 644).(GU n.29 del 18-7-1990 )
Ricorso della regione Emilia-Romagna, in persona del presidente della giunta regionale pro-tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale 20 giugno 1990, n. 2951, rappresentata e difesa, come da mandato a margine, dall'avv. Giandomenico Falcon di Padova, con domicilio eletto presso l'avv. Luigi Manzi di Roma, via Confalonieri, 5, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, per la dichiarazione che non spetta allo Stato, ai sensi degli artt. 118, primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, e della legislazione ordinaria di attuazione (ed in particolare dell'art. 13 della legge 2 dicembre 1975, n. 644), il potere di determinare coattivamente con decreto ministeriale il numero e l'ubicazione dei Centri interregionali di riferimento per l'individuazione dei soggetti idonei a ricevere il trapianto di organi, e di affidare direttamente ad essi le relative funzioni, con riferimento al decreto del Ministro della sanita' del 3 aprile 1990 "Coordinamento delle attivita' di prelievo e trapianto di fegato in Italia", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 96 del 26 aprile 1990, nonche' di conseguenza, per l'annullamento del predetto decreto del Ministro della sanita' del 3 aprile 1990, per violazione degli stessi articoli della Costituzione, e della legislazione ordinaria di attuazione, in quanto esso esercita compiti spettanti alle regioni ai sensi della Costituzione e della legislazione attuativa, con cio' illegittimamente invadendo le prerogative costituzionali della regione. F A T T O La legge 2 dicembre 1975, n. 644, contenente la Disciplina dei prelievi di parti di cadavere a scopo di trapianto terapeutico, ripartisce le competenze nella materia tra lo Stato e le regioni, assegnando al primo - in vista dell'interesse nazionale all'uniformita' delle valutazioni tecniche, anche a tutela dell'eguale sicurezza dei cittadini - il compito di autorizzare gli ospedali e altri istituti di cura in cui possono essere eseguiti i prelievi (art. 3, secondo comma) e quelli in cui possono essere eseguiti i trapianti (art. 10, primo comma), e di "determinare gli standards genetici, biologici e tecnici necessari per stabilire la compatibilita' fra soggetti donanti e soggetti riceventi il trapianto" attraverso un apposito Centro nazionale costituito presso l'Istituto superiore di sanita' (previsto dall'art. 14, e peraltro mai concretamente istituito, secondo quanto risulta). Alle regioni rimane naturalmente affidato il compito di organizzare i servizi, e ad esse viene in particolare dalla stessa legge 2 dicembre 1975, n. 644, affidato il compito di promuovere la costituzione dei centri, regionali o interregionali, di riferimento per l'individuazione dei soggetti idonei a ricevere il trapianto di organi: centri che sono costiuiti sulla base di convenzioni tra le strutture sanitarie autorizzate. La ripartizione di compiti tra Stato e regioni cosi' disposta corrisponde nella sostanza al disegno degli articoli 117 e 118 della Costituzione: che certo ammette competenze derogatorie dello Stato specificamente stabilite in ordine a singoli e determinati aspetti, quando lo richiedano particolari esigenze di carattere unitario, quali quelle collegate alle esigenze di uniformita' tecnica, ma che vuole per il resto attribuite alle regioni, nella loro generalita', le funzioni amministrative nella materia dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera. Il disegno cosi' posto e' stato poi confermato dalla legge di riforma sanitaria n. 833/1978, la quale ha mantenuto la riserva di competenza statale "limitatamente alle funzioni di cui alla legge 2 dicembre 1975, n. 644". Nei fatti, la regione Emilia-Romagna ha esercitato la competenza ad essa attribuita, ed ha provveduto, con deliberazione consiliare 14 febbraio 1990, n. 3039, a costituire il Centro regionale di riferimento per i trapianti, individuandone la sede nel policlinico S. Orsola (struttura sanitaria autorizzata dal Ministero della sanita' per il trapianto di fegato), assegnando i relativi compiti (per quanto concerne i trapianti di fegato) al Laboratorio del servizio di immunoematologia e trasfusione. Tale struttura ha dunque il compito di coordinare le attivita' del prelievo e trapianto di fegato svolte nel territorio regionale, e di garantire il collegamento scientifico ed operativo con gli altri centri di riferimento operanti nel territorio nazionale. In questa situazione normativa e fattuale e' sopraggiunto il decreto ministeriale del 3 aprile 1990, qui impugnato, il quale senza nessun fondamento normativo, e senza alcun contatto con le regioni interessate - stabilisce che "i compiti di coordinamento delle attivita' di prelievo e trapianto di fegato nei centri del nord e del centro Italia autorizzati all'espletamento di tale attivita' sono demandati al centro interregionale di riferimento del nord Italia Transplant", mentre "i compiti di coordinamento delle attivita' di prelievo e trapianto di fegato nei centri del Lazio, delle regioni meridionali ed insulari autorizzati all'espletamento di tale attivita' sono demandati al servizio trapianti d'organo della seconda patologia chirurgica della prima Universita' degli studi di Roma e all'istituto di tipizzazione tissutale e problemi della dialisi - clinica chirurgica - della seconda Universita' degli studi di Roma congiuntamente ed in modo tra loro coordinato". Ma tale decreto risulta completamente illegittimo, ed invasivo delle attribuzioni regionali (ed in particolare della ricorrente regione Emilia-Romagna) per le seguenti ragioni; D I R I T T O Come esposto in narrativa, le funzioni amministrative in materia di promozione e costituzione dei centri di riferimento regionali o interregionali, quale struttura di coordinamento per l'individuazione dei soggetti idonei a ricevere il trapianto di organi, spetta alle regioni. Tale attribuzione e' parte della piu' generale competenza delle regioni in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera, stabilita dall'art. 117, primo comma, e 118, primo comma, della Costituzione. Essa e' confermata dalla legislazione ordinaria, ed in particolare dalla legge 2 dicembre 1975, n. 644, il cui art. 13, secondo comma, la prevede espressamente. Per lo svolgimento delle funzioni di carattere unitario - cioe' per la determinazione degli "standards genetici, biologici e tecnici necessari per stabilire la compatibilita' fra soggetti donanti e soggetti riceventi il trapianto" - l'art. 14 prevede, come detto, un apposito centro nazionale presso l'Istituto superiore do sanita'. Dunque, e' evidente che la legge si e' preoccupata di individuare con precisione le funzioni che nella delicata materia e' chiamato a svolgere lo Stato, sia attraverso il centro nazionale ora ricordato, sia attraverso le autorizzazioni al prelievo ed al trapianto, a verifica dell'idoneita' tecnica. Ma e' altrettanto evidente - e pienamente riconosciuto dall'art. 13 della legge - che dove non siano stabilite specifiche competenze statali i compiti relativi all'organizzazione ed erogazione del servizio spettano alle regioni, secondo la regola costituzionale. Si aggiunga che il d.P.R. 16 giugno 1977, n. 409, contenente il regolamento di esecuzione della predetta legge, pienamente - anche se ultroneamente - conferma le competenze regionali, stabilendo che "il centro regionale e interregionale di riferimento e' costituito con provvedimento della regione o delle regioni interessate sulla base della convenzione tra gli enti indicati all'art. 13 della legge" (art. 11, primo comma). In questo quadro normativo, non esiste nessun potere ministeriale in materia di promozione o costituzione dei centri di riferimento: ne' il potere di determinare il numero massimo dei centri regionali o interregionali, come fa il decreto impugnato, oltretutto stabilendo arbitrariamente e senza giustificazione alcuna il numero di due; ne' il potere di provvedere alla determinazione della sede e del bacino di utenza; ne' infine il potere di "demandare" autoritativamente ai centri cosi' individuati i "compiti di coordinamento dell'attivita' di prelievo e trapianto di fegato". Cosi' facendo, il Ministero della sanita' si e' semplicemente sostituito alle regioni nell'esercizio di una loro attribuzione costituzionale riconosciuta dalla legge e, per quanto riguarda la regione Emilia-Romagna, concretamente esercitata, attraverso la costituzione di un centro di riferimento pienamente conforme ai requisiti di legge, e del tutto arbitrariamente misconosciuto dal decreto impugnato. Cio' il Ministero ha fatto da un lato nella totale assenza di un fondamento normativo - ed infatti persino nel preambolo del decreto impugnato non risulta citata una sola norma a sostegno - d'altro lato senza nessun previo contatto o collaborazione con le regioni interessate, ma sovrapponendosi in modo arbitrario e scoordinato alla loro azione: con conseguente violazione - oltretutto - del principio di buon andamento dell'amministrazione stabilito dall'art. 97, primo comma, della Costituzione. In questo quadro, risultano quasi di minor conto altre pur macroscopiche illegittimita', come l'aver individuato i centri di riferimento a prescindere non solo dalla competenza, ma anche dalle regole procedurali e sostanziali previste dalla legge n. 644/1979 e dal regolamento attuativo: ed in particolare in assenza della convenzione prevista dall'art. 13 della predetta legge, imprescindibile quando le strutture interessate siano diverse. Sicche' non solo la regione Emilia-Romagna e' stata spogliata della sua competenza, ma la stessa struttura sanitaria e' stata illegittimamente privata dei suoi diritti di partecipazione e di manifestazione della propria volonta'.
Per tali ragioni e motivi, la ricorrente regione Emilia-Romagna, come sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima Corte costituzionale, dichiarare che non spetta allo Stato, ai sensi degli artt. 118, primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, e della legislazione di attuazione (ed in particolare dell'art. 13 della legge 2 dicembre 1975, n. 644), il potere di determinare coattivamente con decreto ministeriale il numero e l'ubicazione dei centri interregionali di riferimento per l'individuazione dei soggetti idonei a ricevere il trapianto di organi, e di affidare direttamente ad essi le relative funzioni, con riferimento al decreto del Ministro della sanita' del 3 aprile 1990 "Coordinamento delle attivita' di prelievo e trapianto di fegato in Italia", nonche' di conseguenza annullare il predetto decreto del Ministro della sanita' del 3 aprile 1990, per violazione degli stessi articoli della Costituzione, e della legislazione ordinaria di attuazione, in quanto esso esercita funzioni e compiti spettanti alle regioni ai sensi della Costituzione e della legislazione attuativa, con cio' illegittimamente invadendo le prerogative costituzionali della regione, ed in concreto misconoscendone l'avvenuto esercizio con la costituzione del centro di riferimento presso il policlinico S. Orsola di Bologna. Padova-Roma, addi' 20 giugno 1990 Avv. prof. Giandomenico FALCON 90C0868