N. 446 SENTENZA 26 settembre - 12 ottobre 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giurisdizione penale - Militare U.S.A. appartenente alla N.A.T.O. - Rinunzia a jurisdicere da parte dello Stato italiano - Sottrazione arbitraria del procedimento al giudice naturale precostituito per legge - Questione gia' decisa come non fondata (sentenza n. 96/1973) - Non fondatezza - Inammissibilita'. (Legge 30 novembre 1955, n. 1335, art. 2, nella parte attuativa dell'art. VII, paragrafo 3, lett. c), della convenzione di Londra del 19 giugno 1951; d.P.R. 2 dicembre 1956, n. 1666, art. 1). (Cost., artt. 25, primo comma, 101, 102, 104, primo comma, e 112)(GU n.41 del 17-10-1990 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge
30 novembre 1955, n. 1335 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione
tra gli Stati partecipanti al Trattato Nord Atlantico sullo Statuto
delle loro Forze armate, firmata a Londra il 19 giugno 1951), e
dell'art. 2 (rectius: art. 1) del regolamento approvato con d.P.R. 2
dicembre 1956, n. 1666 (Approvazione del regolamento relativo
all'applicazione dell'art. VII della Convenzione fra gli Stati
aderenti al Trattato del Nord Atlantico sullo "status" delle loro
Forze armate, firmata a Londra il 19 giugno 1951), promosso con
ordinanza emessa il 30 dicembre 1989 dal Giudice istruttore presso il
Tribunale di Roma nel procedimento penale a carico di Lee Nance
Reginald, iscritta al n. 205 del registro ordinanze 1990 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima serie
speciale, dell'anno 1990;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 26 giugno il Giudice
costituzionale Mauro Ferri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Giudice istruttore presso il Tribunale di Roma, con
ordinanza del 30 dicembre 1989, ha giudicato rilevante, e non
manifestamente infondata in riferimento agli artt. 25, 101, 102, 104
e 112 della Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2 della legge 30 novembre 1955 n. 1335, e dell'art. 2
(rectius: art. 1) del regolamento approvato con d.P.R. 2 dicembre
1956 n. 1666, nella parte in cui conferiscono al Ministro di Grazia e
Giustizia la facolta' di rinuncia alla giurisdizione nei confronti di
militari appartenenti a Corpi Armati della NATO di stanza in Italia.
2. - Nel corso di un procedimento penale nei confronti del
militare della NATO Lee Nance Reginald, ritenuto responsabile dei
reati di detenzione di eroina, resistenza a pubblico ufficiale, uso
abusivo di uniforme e rifiuto di indicazioni sulla propria identita'
personale, il Giudice istruttore provvedeva ad interrogare l'imputato
e ad informare il Dipartimento della marina militare degli Stati
Uniti, che manifestava la volonta' di perseguire esso stesso il
militare; detto Dipartimento domandava inoltre, in base all'art. VII
della Convenzione di Londra istitutiva del Patto Atlantico (reso
esecutivo in Italia con legge 30 novembre n. 1335 ed applicato
mediante il regolamento di cui al d.P.R. 2 dicembre 1956 n. 1666), al
Ministro di Grazia e Giustizia di rinunciare alla giurisdizione:
quest'ultimo, in data 16 giugno 1989, concedeva il suo assenso.
3. - Dopo aver rammentato che la questione e' stata gia'
affrontata dalla Corte con sent. n. 96 del 1973, il giudice a quo
ritiene che gli argomenti allora portati per pervenire ad una
dichiarazione di infondatezza non possano definirsi soddisfacenti, se
esaminati alla luce del divenire dei rapporti internazionali.
Secondo una secolare e consolidata tradizione, afferma l'ordinanza
di rimessione, le norme internazionali vanno distinte in due
principali categorie: le consuetudini e le norme pattizie; le
consuetudini prevalgono su queste ultime, data la particolare
struttura dell'ordinamento internazionale nell'attuale fase storica.
L'art. 10 della Costituzione stabilisce l'automatico adeguamento
dell'ordinamento italiano alle norme internazionali generalmente
riconosciute: e' evidente che tale articolo intende riferirsi
esclusivamente alle consuetudini, che pertanto non necessitano del
c.d. ordine di esecuzione per operare in Italia: non altrettanto puo'
dirsi riguardo alle norme pattizie, che sottostanno al regime
ordinario.
Tutto cio' premesso - prosegue il giudice remittente - appare
problematico affermare l'esistenza, a tutt' oggi, di una consuetudine
che sancisca la giurisdizione esclusiva di uno Stato sui propri Corpi
Armati di stanza all'estero. Tale principio, che pure ha avuto
applicazione fino al secondo conflitto mondiale, risulta nell'ultimo
quarantennio praticamente ignorato dalle Convenzioni che hanno
istituzionalizzato la presenza di Corpi di truppa stranieri negli
Stati aderenti a singoli accordi difensivi. Al contrario, nella
prassi internazionale piu' recente si assiste alla formazione di una
consuetudine diretta ad affermare, in modo sempre piu' radicato, il
principio del "locus regit actum", con rigorose limitazioni delle
ipotesi eccezionali.
Se quindi la norma immessa nell'ordinamento con l'art. 2 della
legge 30 novembre 1955 n. 1335 ha natura pattizia, al pari del
regolamento emanato con d.P.R. 2 dicembre 1956 n. 1666, entrambe non
possono trovare tutela costituzionale nell'art. 10 della
Costituzione, e nemmeno nell'art. 11 della Costituzione, in quanto
quest'ultimo fa esclusivo riferimento alle c.d. organizzazioni
generali, mentre la NATO e' pur sempre un'organizzazione a carattere
particolare.
Anche in ordine all'art. 25 della Costituzione ed al principio del
"giudice naturale precostituito per legge", ad avviso del giudice
remittente, non appaiono condivisibili le argomentazioni svolte nella
citata sentenza n. 96 del 1973.
Cio' in quanto la norma impugnata non attuerebbe il trasferimento
del processo da una giurisdizione ad un'altra, ma soltanto una
rinuncia all'azione penale, con eventuale riinizio della stessa. Vi
sarebbe quindi un'incidenza solo in senso negativo sulla competenza
dell'organo giurisdizionale procedente e designato in via generale,
senza che vi sia individuazione dell'organo che dovra' giudicare.
Inoltre la sottrazione al giudice naturale avverrebbe in modo
estremamente arbitrario, per la facolta', data al Ministro di Grazia
e Giustizia, di scegliere l'organo piu' idoneo a "jurisdicere". Tale
disciplina violerebbe quindi altri articoli della Costituzione: gli
artt. 101 e 104, primo comma, in quanto il procedimento viene
sottratto al giudice naturale con un atto del potere esecutivo, senza
che l'organo giurisdizionale possa sindacare il merito del
provvedimento, e inoltre l'art. 112, che introduce nell'ordinamento
il principio dell'obbligatorieta' dell'azione penale.
4. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato; ad
avviso dell'Avvocatura non sussiste alcuna violazione del principio
del giudice naturale precostituito per legge in quanto il precetto
costituzionale invocato presiede alla disciplina delle competenze dei
giudici all'interno dell'ordinamento e non anche al coordinamento fra
le giurisdizioni di diversi Stati.
Ad analoghe conclusioni d'infondatezza l'Avvocatura perviene in
ordine alle adombrate violazioni degli artt. 101, 102, 104, primo
comma, della Costituzione.
Il meccanismo attuativo dell'art. VII della Convenzione di Londra,
afferma l'Avvocatura, si sostanzia in una rinuncia alla
giurisdizione, ma tale situazione non integra di per se' alcuna
violazione delle indicate norme, ne', di quella dettata dall'art. 25
cpv. della Costituzione, le quali, prescrivendo il principio di
stretta legalita', statuendo l'autonomia ed indipendenza dell'ordine
giudiziario e la soggezione dei giudici soltanto alla legge, e
riservando ai magistrati la funzione giurisdizionale, inibiscono
interventi di organi del potere esecutivo che siano destinati a
integrare o a sovrapporsi al precetto di legge, ovvero trasferiscano
dal giudice al potere politico o amministrativo decisioni pertinenti
all'esercizio della giurisdizione.
Il potere di rinunciare alla giurisdizione esula completamente
dall'area di operativita' delle predette disposizioni e non puo'
quindi essere censurata la scelta legislativa di rimettere tale
potere al Ministro di Grazia e Giustizia, quale organo cui e'
funzionalmente affidata la rappresentanza dello Stato nei rapporti
internazionali in materia di giustizia (e per le ineliminabili
valutazioni di opportunita' che l'esercizio di tale potere richiede).
L'atto con cui il Ministro della Giustizia si avvale di tale
facolta' incide sul regime di procedibilita' del fatto-reato e, piu'
precisamente, determina l'insorgere di un ostacolo a perseguire lo
stesso; ostacolo che si configura nel nostro ordinamento come causa
di improcedibilita' (o improseguibilita') dell'azione penale. La
relativa richiesta di declaratoria di non doversi procedere da parte
del pubblico ministero costituisce, per il nostro sistema, esercizio
dell'azione penale, con la conseguenza che dovrebbero ritenersi del
tutto infondate le perplessita' concernenti la pretesa violazione del
principio dell'obbligatorieta' dell'azione penale.
L'Avvocatura in conclusione rileva che i termini della questione
non sono sostanzialmente diversi, oggi, da quelli gia' esaminati
nella sentenza n. 96 del 1973 della Corte.
Considerato in diritto
1. - Il Giudice istruttore presso il Tribunale di Roma dubita
della legittimita' costituzionale, in riferimento agli artt. 25, 101,
102, 104 e 112 della Costituzione, dell'art. 2 della legge 30
novembre 1955 n. 1335, nella parte in cui da' esecuzione all'art. VII
della Convenzione di Londra del 1951 tra gli Stati aderenti al
Trattato Nord Atlantico, e dell'art. 2 del regolamento approvato con
d.P.R. 2 dicembre 1956 n. 1666, nella parte in cui "attribuisce al
Ministro di Grazia e Giustizia la facolta' di rinuncia alla priorita'
nell'esercizio della giurisdizione nei confronti di militari
appartenenti a corpi armati N.A.T.O. di stanza in Italia".
Giova rammentare che l'articolo VII della citata Convenzione,
disciplinando la materia dei possibili conflitti di giurisdizione tra
autorita' dello Stato di origine e di soggiorno, delimita i casi di
giurisdizione esclusiva e di giurisdizione concorrente, specificando,
in quest'ultima ipotesi, le fattispecie rimesse alla priorita'
giurisdizionale dell'uno o dell'altro Stato.
In relazione a tale diritto primario di giurisdizione, appartenga
esso allo Stato di soggiorno o di origine, e' prevista (al paragrafo
3, lettera c) la facolta' di rinuncia che puo' essere esercitata
dallo Stato che e' titolare della priorita', o di sua iniziativa o su
espressa richiesta da parte dell'autorita' dell'altro Stato.
Con d.P.R. 2 dicembre 1956 n. 1666 e' stata approvata la
disciplina applicativa del citato articolo VII ed e' stato attribuito
al Ministro di Grazia e Giustizia, inteso il Ministro degli Esteri,
il potere di esercitare la detta facolta' di rinuncia.
2. - Per un evidente errore materiale il giudice a quo ha indicato
tale ultima disposizione nell'art. 2 del d.P.R. n. 1666 del 1956, che
disciplina invece l'ipotesi in cui il Ministro guardasigilli chieda
alle competenti autorita' dello Stato di origine del militare di
stanza in Italia, di rinunciare alla propria giurisdizione in favore
dello Stato italiano, anziche' nell'art. 1 del medesimo d.P.R. che,
regolando l'ipotesi inversa, attribuisce, come gia' detto, al
Ministro la facolta' di accogliere le istanze di rinuncia presentate
dalle autorita' dello Stato di origine.
Nondimeno il provvedimento di rimessione e' inequivoco nel
delineare correttamente la fattispecie oggetto della questione (nella
quale si discute appunto della rinunciabilita' da parte dello Stato
italiano al diritto di priorita' nell'esercizio della giurisdizione),
nell'esporre il contenuto normativo della disposizione impugnata e
nel motivare la rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale ai fini della decisione finale; tanto basta per
ritenere la questione inequivocabilmente riferita alla disposizione
di cui all'art. 1 del citato d.P.R. n. 1666 del 1956 e, pertanto,
l'indicazione della ordinanza puo' essere corretta dalla Corte (cfr.
sentt. nn. 47 del 1962, 138 del 1986, 115 del 1990).
3. - La prima questione sottoposta all'esame della Corte riguarda
la compatibilita' con l'art. 25, primo comma, della Costituzione,
della norma di cui all'art. VII, par. 3, lett. c della Convenzione
(resa esecutiva dall'art. 2 della citata legge n. 1335 del 1955), che
prevede specificamente, in caso di concorso di giurisdizione tra lo
Stato di soggiorno e quello di origine, la facolta' di rinuncia dello
Stato cui e' riconosciuto il diritto prioritario, dietro richiesta
dell'altro Stato.
La questione e' gia' stata esaminata da questa Corte, e dichiarata
non fondata con la sent. n. 96 del 1973; ma il giudice a quo, dopo
aver diffusamente argomentato sulla non applicabilita' della tutela
di cui all'art. 10, primo comma, della Costituzione alla norma
impugnata, ritiene ora di riproporla sotto un differente profilo.
In particolare, secondo il giudice remittente, la disciplina in
esame non attuerebbe il trasferimento del processo da una
giurisdizione all'altra ma soltanto una rinuncia all'azione penale
con "riinizio eventuale" della stessa; vi sarebbe quindi un'incidenza
solo in senso negativo sulla competenza dell'organo giurisdizionale
procedente, e designato in via generale, senza che vi sia
individuazione dell'organo che dovra' giudicare.
Da qui la denunciata lesione del principio del giudice naturale
precostituito per legge.
4. - La questione non e' fondata.
Occorre rilevare che l'invocato principio costituzionale e' posto
essenzialmente a garanzia della assoluta imparzialita' degli organi
giudiziari ed esige che la loro competenza venga sottratta ad ogni
possibile arbitrio attraverso la precostituzione per legge del
giudice in base a criteri generali fissati in anticipo e non in vista
di singole controversie gia' insorte (cfr. sentt. nn. 77 del 1977 e
127 del 1979).
Detto principio, presiedendo quindi alla disciplina delle
competenze dei giudici all'interno dell'ordinamento, e' del tutto
estraneo ad una fattispecie, quale quella in esame, che si propone
invece di regolare il coordinamento tra le giurisdizioni di diversi
Stati e dalla cui applicazione dipende non gia' quale giudice debba
procedere, ma se vi debba essere un processo nello Stato italiano.
Ne' puo' ipotizzarsi che il potere di rinunciare alla
giurisdizione, in se' considerato, o, per altro verso, di stabilire
che determinate condizioni concorrano perche' l'azione penale possa
essere promossa o proseguita, sia vietato da alcun principio
costituzionale o precluso al legislatore ordinario. Al contrario la
Costituzione afferma agli artt. 10, 11 e 26 (ad es. circa le deroghe
alla giurisdizione derivanti dall'immunita' diplomatica, alle
limitazioni di sovranita' in condizioni di parita' con altri Stati,
all'estradizione del cittadino: cfr. sentt. nn. 48 del 1979 e 14 del
1964) significativi esempi della disponibilita' dell'ordinamento alla
cooperazione tra Stati sia in materia penale sia in ogni altro campo.
5. - Le ulteriori censure prospettate nel provvedimento di
rimessione sono tutte rivolte avverso la norma contenuta nell'art. 1
del d.P.R. n. 1666 del 1956: sostiene infatti il giudice a quo che la
sottrazione del procedimento avverrebbe "in modo estremamente
arbitrario, in quanto e' conferita al Ministro di Grazia e Giustizia
la facolta' di scegliere l'organo piu' idoneo a jurisdicere".
Si verificherebbe quindi un'intromissione del potere esecutivo nel
procedimento per mezzo di un atto non sindacabile da parte
dell'organo giurisdizionale, in violazione degli artt. 101 e 104,
primo comma, della Costituzione, nonche' del principio
dell'obbligatorieta' dell'azione penale sancito dall'art. 112 della
Costituzione (la violazione dell'art. 102, indicata nel solo
dispositivo dell'ordinanza, non e' argomentata nella motivazione).
6. - La questione e' inammissibile, in quanto sollevata nei
confronti di norma avente natura regolamentare.
Tutti i suddetti rilievi sono infatti rivolti nei confronti non
gia' dell'istituto della rinuncia alla giurisdizione (introdotto
nell'ordinamento dall'ordine di esecuzione della Convenzione, e nei
cui confronti e' stato prospettato specificamente il solo contrasto
con l'art. 25 della Costituzione, prima esaminato) ma verso le
disposizioni regolamentari che disciplinano il procedimento relativo
all'applicazione dell'articolo VII della Convenzione di Londra.
E' del tutto evidente come sia solo il regolamento in questione ad
individuare l'organo competente a formare e manifestare l'intento di
rinunciare, ed e' sempre e soltanto il regolamento che prevede
l'obbligo del giudice penale italiano di emettere una sentenza di non
luogo a procedere per intervenuta rinuncia.
Cio' comporta che il riscontro della legittimita' di dette norme
regolamentari non spetta a questa Corte ma e' riservato, alla stregua
di quanto e' stabilito per ogni atto amministrativo, al giudice
chiamato ad applicarle.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale,
in riferimento all'art. 25, primo comma, della Costituzione,
dell'art. 2 della legge 30 novembre 1955 n. 1335 (Ratifica ed
esecuzione della Convenzione tra gli Stati partecipanti al Trattato
Nord Atlantico sullo Statuto delle loro Forze armate, firmata a
Londra il 19 giugno 1951), nella parte in cui da' esecuzione all'art.
VII, paragrafo 3, lett. c della detta Convenzione;
Dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 101, 102, 104, primo comma,
e 112 della Costituzione, dell'art. 1 del d.P.R. 2 dicembre 1956 n.
1666 (Approvazione del regolamento relativo all'applicazione
dell'art. VII della Convenzione fra gli Stati aderenti al Trattato
del Nord Atlantico sullo "status" delle loro Forze armate, firmata a
Londra il 19 giugno 1951); sollevate entrambe dal Giudice istruttore
presso il Tribunale di Roma con l'ordinanza in epigrafe indicata.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 settembre 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in Cancelleria il 12 ottobre 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C1213