N. 468 SENTENZA 9 - 22 ottobre 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Magistrati- Responsabilita' civile- Fatti anteriori al 16 aprile 1988 e proposti successivamente al 7 aprile 1988- Ammissibilita' delle domande- Verifica della non manifesta infondatezza della domanda con rito camerale - Mancata previsione Conseguente esclusione dell'applicazione degli ordinari reclami ed impugnazioni - Illegittimita' costituzionale. (Legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 19, secondo comma). Magistrati - Responsabilita' civile - Giudice funzionalmente competente a giudicare delle domande di risarcimento - Fatti commessi da soggetti in concorso con magistrati e intimamente connessi con le condotte dei magistrati - Inclusione nella competenza - Mancata previsione - Difetto di rilevanza Inammissibilita'. (Legge 13 aprile 1988, n. 117, art. 4). (Cost., artt. 24, 25 e 101). Magistrati - Responsabilita' civile - Necessaria permanenza dell'autorizzazione del Ministro di grazia e giustizia Condizione di proponibilita' delle domande relative a fatti anteriori alla caducazione referendaria - Impossibilita' di verifica della legittimita' costituzionale di norme abrogate Inammissibilita'. (C.P.C., artt. 55 e 74). (Cost., artt. 3, 25, primo comma, 97, 101 e 104).(GU n.43 del 31-10-1990 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 4 e 19 della
legge 13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati
nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilita' civile
dei magistrati), e degli artt. 55 e 74 del codice di procedura
civile, promossi con ordinanze emesse l'8 novembre 1989 dal tribunale
di Napoli, il 24 novembre e il 18 dicembre 1989, il 10 gennaio, il 19
aprile e il 4 maggio 1990 dal Tribunale di Roma, iscritte
rispettivamente ai nn. 72, 230, 231, 438, 454 e 498 del registro
ordinanze 1990 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale nn. 9, 15, 28, e
31, prima serie speciale, dell'anno 1990.
Visti gli atti di costituzione di Polichetti Renato, Leoni Pier
Paolo, Scopelliti Francesca erede di Tortora Enzo, Dente Gattola
Orazio, Vitalone Wilfredo, Clo' Alberto, Ambrosio Albino e Nebbia
Marisa, nonche' gli atti di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 settembre 1990 il Giudice
relatore Francesco Paolo Casavola;
Uditi gli avvocati Giuseppe Zupo per Polichetti Renato, Enrico
Guidi per Leoni Pier Paolo, Claudio Chiola per Scopelliti Francesca,
Giovanni Giacobbe per Dente Gattola Orazio, Francesco S. Pettinari e
Wilfredo Vitalone per Vitalone Wilfredo, Renata Bergonzoni per Clo'
Alfredo, Ambrosio Albino e Nebbia Marisa e l'Avvocato dello Stato
Giorgio Zagari per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Nel corso di un giudizio in cui l'attore, con atto
notificato il 15 giugno 1988, aveva convenuto in giudizio un
magistrato con funzioni di Pretore del lavoro presso la Pretura di
Roma, la Repubblica italiana in persona del Presidente del Consiglio
dei ministri, nonche' quest'ultimo ed il Ministro di grazia e
giustizia nella qualita' di firmatario della legge n. 117 del 1988,
chiedendo il risarcimento dei danni che asseriva di aver subito
all'esito di una controversia di lavoro - conclusasi con una
conciliazione (che riteneva essere a lui pregiudizievole a causa
delle asserite violazioni, da parte del Pretore, della legge
processuale) - il Tribunale di Roma, con ordinanza emessa il 24
novembre 1989, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 19 della legge 13 aprile 1988, n. 117.
Il giudice a quo prospetta violazione degli artt. 3, 28 e da 101 a
113 della Costituzione, censurando la norma la' dove essa,
nell'escludere l'applicabilita' della legge ai fatti illeciti posti
in essere dal magistrato anteriormente alla sua entrata in vigore,
non prevede che i giudizi introdotti in relazione a tali fatti siano
sottoposti a condizioni di proponibilita'.
Rileva il Tribunale come la fattispecie sia disciplinata, sul
piano sostanziale, dall'abrogato art. 55 del codice di procedura
civile, ma ritiene altresi' che la correlativa norma di cui all'art.
56 - che prevedeva l'autorizzazione del Ministro di grazia e
giustizia per poter proporre la domanda - non sia piu' applicabile in
quanto "essenzialmente processuale".
Pertanto la denunciata normativa risulterebbe viziata la' dove
omette di conferire efficacia ultrattiva al citato art. 56 con la
conseguenza che le domande risarcitorie per fatti anteriori alla
legge, per le quali non e' neppure applicabile il preventivo giudizio
di ammissibilita' di cui all'art. 5 della legge medesima,
resterebbero prive di quel "filtro", viceversa ritenuto
indispensabile dalla stessa Corte costituzionale.
1.2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha richiesto la
declaratoria d'infondatezza per erroneita' del presupposto da cui
muove il giudice a quo.
L'Avvocatura esclude infatti che la norma denunziata abbia inteso
far venir meno le disposizioni preposte a costituire una remora ad
azioni temerarie e pretestuose e prospetta, in via alternativa,
l'applicabilita' alle fattispecie de quibus del giudizio preliminare
previsto dall'art. 5 legge n. 117 del 1988 (pur rappresentando la
difficolta' di estendere tale meccanismo, previsto per un giudizio in
cui lo Stato e' l'unico legittimato passivo), ovvero ipotizza
un'ultrattivita' dell'art. 56 del codice di procedura civile, piu' in
coerenza con la logica di quel sistema.
1.3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si e' costituita la
parte privata Polichetti Renato insistendo per la declaratoria
d'illegittimita' della norma denunziata.
Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, la parte ha
prospettato la possibilita' che nel processo a quo siano applicabili
le disposizioni procedurali di cui alla legge n. 117 del 1988, in
quanto la limitazione dell'irretroattivita' della nuova normativa
riguarderebbe esclusivamente l'aspetto sostanziale.
2.1. - Nel corso di un procedimento per il risarcimento danni
proposto nei confronti di alcuni magistrati, componenti delle Sezioni
Unite della Corte di cassazione (con atti notificati il 16 aprile ed
il 28 giugno 1988) per l'asserita difformita' di giudizio in
questioni identiche che avrebbe cagionato pregiudizio all'attore, il
Tribunale di Roma, con ordinanza emessa il 18 dicembre 1989, ha
sollevato questione analoga a quella illustrata sub 1, richiamando
anche il parametro costituito dall'art. 97 della Costituzione.
Il giudice a quo, richiamandosi alla ratio della norma impugnata,
osserva come, nella specie, dovrebbe farsi necessariamente
applicazione dell'art. 56 del codice di procedura civile, in quanto
saldamente legato agli artt. 55 e 74 del codice di procedura civile
in un contesto normativo unitario, la' dove l'art. 19 precluderebbe
tale soluzione in quanto dettato nel presupposto che la legge n. 117
del 1988 sarebbe stata approvata entro i centoventi giorni di
posticipazione dell'effetto abrogativo del referendum disposto - sino
al 7 aprile 1988 - dal d.P.R. 9 dicembre 1987, n. 497.
Viceversa la nuova normativa era entrata in vigore il 16 aprile
1988 ed appunto in tale lasso di tempo erano stati notificati gli
atti di citazione (ad eccezione del convenuto Cassata). Ne
conseguirebbe che per tutti i magistrati, nei cui confronti fossero
stati introdotti procedimenti quale quello in esame, dovrebbe
ammettersi un incontrollato giudizio di responsabilita', mentre per
tutti gli altri opererebbero invece il meccanismo dell'autorizzazione
ovvero il giudizio di ammissibilita'. La rilevanza della questione -
analogamente a quanto sub 1 - risulta, a parere del Tribunale,
dall'omessa richiesta di autorizzazione da parte dell'attore.
2.2. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si e' costituita la
parte attrice chiedendo la declaratoria di manifesta infondatezza
della questione sull'assunto dell'applicabilita', nel lasso di tempo
considerato, dell'art. 23 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, come
conseguenza della valenza immediatamente precettiva dell'art. 28
della Costituzione.
Si assume in particolare nella memoria che una pronuncia di
fondatezza della questione determinerebbe "una ingiustificata ed
ingiustificabile posizione di privilegio in favore dei magistrati" e
che un "filtro" all'azione sarebbe comunque costituito dallo stesso
giudizio in corso davanti al Tribunale di Roma.
3.1. - Nel corso di un giudizio in cui l'attore aveva richiesto il
risarcimento dei danni asseritamente cagionatigli da due magistrati
rispettivamente in servizio presso il Tribunale e la Procura della
Repubblica di Roma, convenendo i medesimi, unitamente al Presidente
del Consiglio, al Ministro di grazia e giustizia ed alla Repubblica
italiana, il Tribunale di Roma, con ordinanza emessa il 10 gennaio
1990, ha sollevato la medesima questione di cui alle precedenti
ordinanze con riguardo agli stessi parametri (escluso l'art. 97 della
Costituzione), sinteticamente svolgendo considerazioni analoghe a
quelle sviluppate nei suddetti provvedimenti di rimessione.
3.2. - E' intervenuta l'Avvocatura dello Stato, in rappresentanza
del Presidente del Consiglio dei ministri, richiamando le conclusioni
e gli argomenti di cui all'atto d'intervento relativo all'ordinanza
n. 230 del 1990, prodotto in copia.
4.1. - Nel corso di un giudizio in cui Tortora Enzo aveva
richiesto a due sostituti procuratori della Repubblica, al giudice
istruttore ed ai componenti il collegio del Tribunale penale, nonche'
all'amministrazione dello Stato, i danni cagionatigli dall'ingiusta
detenzione, il Tribunale di Roma, con ordinanza emessa il 19 aprile
1990, ha sollevato, in relazione agli artt. 3, primo comma, 25, primo
comma, 97, primo comma, 101, primo comma, e 104, primo comma, della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli artt. 55
e 74 del codice di procedura civile.
Dette norme vengono censurate sulla premessa dell'inapplicabilita'
dell'art. 56 del codice di procedura civile, in quanto disposizione
processuale, nella parte in cui non prevedono anche per il periodo
successivo all'abrogazione referendaria, la necessita'
dell'autorizzazione ministeriale di cui al citato art. 56 - e della
conseguente designazione del giudice competente - quale condizione di
proponibilita' della domanda - volta ad ottenere la dichiarazione di
responsabilita' del magistrato - proposta successivamente al
verificarsi dell'effetto abrogativo, ma in relazione a fatti
risalenti ad epoca anteriore.
Osserva il giudice a quo come gli artt. 55, 56 e 74 del codice di
procedura civile, costituissero un sistema organico, volto a
filtrare, attraverso la preventiva autorizzazione del Ministro di
grazia e giustizia, l'abuso dell'azione di responsabilita', esigenza
riconosciuta come imprescindibile anche dal legislatore del 1988 con
la previsione di un giudizio di ammissibilita', onde la mancanza di
un qualsivoglia meccanismo di controllo nel lasso di tempo corrente
tra abrogazione e nuova disciplina parrebbe "il frutto di una
incompleta raffigurazione della esigenza di dettare norme
intertemporali, piuttosto che il risultato di positivo esercizio di
sciente discrezionalita'".
Tuttavia, prosegue l'ordinanza, soltanto questa Corte potrebbe
avallare un'interpretazione che affermasse la permanente
applicabilita' dell'art. 56: soltanto l'autorevolezza di una
decisione interpretativa di rigetto in tal senso potrebbe infatti
evitare un potenziale conflitto tra poteri dello Stato (ipotizzabile
la' dove il giudice ritenesse la domanda improponibile per difetto di
autorizzazione ed il Ministro ritenesse per converso non esservi
luogo ad alcuna attivita' autorizzatoria).
D'altra parte sostenere che fattispecie sostanzialmente
inquadrabili ex art. 55 del codice di procedura civile debbano essere
processualmente disciplinate dall'art. 5 della legge n. 117 del 1988
darebbe luogo ad un "monstrum giuridico, con problemi ermeneutici
davvero irrisolvibili".
La censura va prospettata, a parere del remittente, per la
disparita' di trattamento conseguente al diverso momento cronologico
della vocatio in ius, sotto il profilo della possibilita' per
l'attore di sottrarre il processo al giudice che sarebbe stato
designato ex art. 56 del codice di procedura civile, per l'effetto
d'inutile ed indeterminabile proliferazione di domande risarcitorie,
ed infine per la potenziale attitudine ad incidere negativamente
sull'indipendenza del giudice.
4.2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso
per la declaratoria d'infondatezza della questione, qualificata come
sostanzialmente identica a quelle sollevate negli altri giudizi.
4.3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si e' costituito Dente
Gattola Orazio il quale ha anzitutto sostenuto l'inammissibilita' di
un'azione proposta contro i singoli componenti di un collegio in
relazione ad una manifestazione di volonta', qual e' la decisione,
essenzialmente unitaria e non scindibile in una pluralita' di atti
individuali, a meno di concretare una forma di responsabilita'
oggettiva. La parte convenuta, atteso il vincolo del segreto, non
sarebbe comunque in grado di apprestare un'adeguata difesa, onde si
prospetterebbe un contrasto con l'art. 24 della Costituzione, secondo
un profilo che, si sostiene, non sarebbe incompatibile con quanto
affermato da questa Corte con sentenza n. 18 del 1989.
4.4. - Si e' altresi' costituita Scopelliti Francesca chiedendo la
declaratoria d'inammissibilita', ovvero d'infondatezza della
questione, che riguarderebbe la stessa norma abrogativa referendaria,
avendo il giudice a quo nella sostanza richiesto "un'ulteriore
ultrattivita'" del regime di cui all'art. 56 del codice di procedura
civile.
Sempre con riguardo alla dedotta inammissibilita', si obietta che
la stessa competenza del Tribunale di Roma verrebbe posta in dubbio
la' dove si ritenesse applicabile l'art. 56 citato, in quanto
diverrebbe nuovamente operante il meccanismo di designazione del
giudice da parte della Suprema Corte. Parimenti irrilevante
risulterebbe la denunzia dell'art. 19 della legge n. 117 del 1988,
inapplicabile nel giudizio a quo.
Riaffermata la natura processuale dell'art. 56 del codice di
procedura civile ed escluso che una disparita' di trattamento possa
mai scaturire dalla successione delle leggi nel tempo, la difesa
della parte privata contesta che la scelta legislativa circa il
filtro di ammissibilita' rappresenti una risposta alla volonta'
referendaria e che possa essere assunta a parametro (si osserva
altresi' come nessuna condizione sia richiesta per promuovere
l'azione penale nei confronti del magistrato e come, in definitiva,
il meccanismo di cui all'art. 56 del codice di procedura civile,
prevedesse l'intervento di un organo politico, quale il Ministro).
Quanto al richiamo agli artt. 25 e 97 della Costituzione, si
sostiene in memoria che nell'art. 56 del codice di procedura civile
vi era la negazione stessa del principio del giudice naturale e che
il buon andamento dell'amministrazione non potrebbe mai passare
attraverso una limitazione della domanda di giustizia, ne' sarebbe in
alcun modo conferente l'argomento riguardante la presunta
proliferazione di domande risarcitorie.
Nel concludere sottolineando la necessita' che i princip/'
d'imparzialita' ed indipendenza vengano bilanciati con altri valori
costituzionali, la parte prospetta, in subordine, l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 56 del codice di procedura civile, ove
ritenuto applicabile, sia alla stregua della giurisprudenza di questa
Corte che ha sanzionato le condizioni di procedibilita' affidate alla
discrezionalita' della stessa Amministrazione interessata al
giudizio, sia in rapporto all'art. 25 della Costituzione, per la
mancanza di criteri predeterminati che guidino la scelta del giudice
competente da parte della Corte di cassazione.
Nell'imminenza dell'udienza la parte ha poi depositato ulteriore
memoria insistendo sulla natura processuale dell'art. 56 del codice
di procedura civile, che priverebbe di fondamento la tesi della
sopravvivenza di tale norma, ed escludendo per converso ogni
possibile applicabilita' della normativa di cui alla legge n. 117 del
1988. La difesa di Scopelliti Francesca ribadisce altresi' le proprie
considerazioni negative circa la possibilita' di intervenire con una
sentenza additiva per colmare un vuoto processuale che, anche in
mancanza di "filtro", si asserisce essere compatibile con i princip/'
costituzionali.
5.1. - Nel corso di un giudizio promosso da Vitalone Wilfredo nei
confronti di alcuni magistrati del Tribunale di Modena che,
nell'esercizio delle loro funzioni requirenti e giudicanti, gli
avrebbero cagionato pregiudizio in un procedimento conclusosi nel
1983, il Tribunale di Roma ha sollevato la medesima questione di cui
sub 4.1, concernente gli artt. 55 e 74 del codice di procedura
civile, in riferimento ai medesimi parametri (ad esclusione dell'art.
25 della Costituzione), svolgendo sinteticamente motivazioni del
tutto analoghe.
5.2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato che ha concluso
per la declaratoria d'infondatezza richiamando le considerazioni
svolte nel giudizio di cui all'ordinanza n. 230 del 1990 e producendo
copia del relativo atto d'intervento.
5.3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituiti i
magistrati Ambrosio Albino, Clo' Alfredo, Nebbia Marisa, tutti
chiedendo l'accoglimento della prospettata denuncia d'illegittimita'.
Si e' altresi' costituito l'attore Vitalone Wilfredo escludendo
che la domanda proposta dovesse essere assoggettata a qualsivoglia
"filtro" attesa la asserita rilevanza penale della condotta ascritta
ai convenuti ovvero, in subordine, in considerazione
dell'inquadrabilita' dell'azione stessa tra quelle che regolano la
responsabilita' dei pubblici funzionari.
6.1. - Il Tribunale di Napoli, nel corso di un giudizio per
risarcimento del danno analogo ai precedenti e relativo sempre a
fatti anteriori alla legge n. 117 del 1988, ha sollevato, con
ordinanza emessa l'8 novembre 1989, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4 della legge predetta in relazione agli
artt. 24, 25 e 101 della Costituzione, nella parte in cui non prevede
che al giudice competente a giudicare sulle domande proposte contro
lo Stato per fatti commessi da magistrati, vengano devolute anche le
domande relative a fatti commessi da altri soggetti in concorso con i
magistrati o comunque connessi alle condotte dei magistrati stessi.
A parere del giudice a quo le disposizioni processuali della legge
n. 117 del 1988 devono trovare applicazione anche se le azioni
proposte si riferiscono a fatti commessi anteriormente alla sua
entrata in vigore (e cio' sarebbe confermato, oltre che dai lavori
preparatori, anche dal tenore dell'inciso contenuto nell'art. 19:
"nei casi previsti dagli articoli 2 e 3").
Richiamati alcuni momenti salienti del processo penale dal quale
l'attore assume essere stato danneggiato, il Tribunale osserva che la
domanda proposta avverso la pubblica Amministrazione di appartenenza
dei magistrati, non risultando introdotta nella Corte d'appello
viciniore ex art. 4 della legge n. 117 del 1988, dovrebbe essere
dichiarata inammissibile. Ma poiche' la norma citata non prevede che
analoghe domande per fatti intimamente connessi posti in essere da
altri soggetti - ovvero da questi ultimi in concorso con magistrati -
siano attratte dalla competenza funzionale suddetta, il Tribunale
osserva che un giudice della medesima Corte d'appello puo' finire per
pronunciarsi sui comportamenti di un collega del distretto, in
violazione del principio del giudice naturale e del diritto alla
difesa.
Rileva infine il giudice a quo come nell'omessa previsione oggetto
della denunzia sia anche ravvisabile una lesione del principio
dell'indipendenza del giudice, sotteso ai meccanismi di spostamento
di competenza nei procedimenti riguardanti i magistrati. In
conclusione si sottolinea come un'eventuale separazione dei giudizi
comprometterebbe l'economia processuale comportando altresi' il
rischio di giudicati contrastanti.
6.2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, eccependo
anzitutto l'inammissibilita' della questione in quanto sarebbe da
escludere l'applicabilita' delle disposizioni processuali di cui alla
piu' volte citata legge n. 117 del 1988 per fatti non regolati dalla
normativa sostanziale della stessa, in quanto antecedenti la sua
entrata in vigore. La stessa struttura del giudizio e la esclusiva
legittimazione passiva dello Stato non consentirebbero infatti di
scindere la disciplina processuale ex artt. 4 e 5 della legge citata
dal complesso unitario cui appartiene.
Conclude l'Avvocatura osservando, nel merito, come, nell'ipotesi
di cause inscindibili, operi comunque la vis adtractiva dello
speciale foro per le domande connesse, analogamente a quanto accade
nel caso del foro erariale.
Considerato in diritto
1. - Le ordinanze dei Tribunali di Roma e di Napoli propongono
questioni di contenuto analogo ovvero sostanzialmente identico, onde
possono essere riunite, contestualmente trattate e decise con unico
provvedimento.
2. - Il Tribunale di Napoli, con ordinanza dell'8 novembre 1989
(R.O. n. 72/1990), in relazione agli artt. 24, 25 e 101 della
Costituzione, solleva questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4 della legge 13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei
danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e
responsabilita' civile dei magistrati), nella parte in cui "non
prevede che il giudice ivi indicato, funzionalmente competente a
giudicare delle domande di risarcimento contro lo Stato per fatti dei
magistrati, sia funzionalmente competente anche in relazione alle
domande relative a fatti commessi da altri soggetti in concorso con
magistrati, ovvero relative a fatti posti in essere da altri
soggetti, ma intimamente connessi con le condotte dei magistrati".
Il giudizio a quo concerne fatti anteriori all'entrata in vigore
della legge citata.
2.1. - La questione e' inammissibile.
Come si dira' piu' diffusamente in seguito, la legge 13 aprile
1988, n. 117, in forza della irretroattivita' sancita dal suo art.
19, secondo comma, non si applica per fatti accaduti anteriormente
alla data della sua entrata in vigore (16 aprile 1988) in alcuna sua
parte, ne' sostanziale ne' processuale, trattandosi di un insieme
organico e non scindibile, fondato su una ratio radicalmente
innovativa del regime precedente, nel senso che, per il risarcimento
dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie,
risponde ora lo Stato e in via di rivalsa il magistrato.
L'estraneita' della legge n. 117 del 1988 rispetto al fatto e al
rito del giudizio a quo rende del tutto irrilevante ai fini della
decisione di merito la questione sollevata.
3. - Il Tribunale di Roma, con ordinanza del 19 aprile 1990 (R.O.
n. 454/1990), in relazione agli artt. 3, primo comma, 25, primo
comma, 97, primo comma, 101, primo comma, 104, primo comma, della
Costituzione, e con altra ordinanza del 4 maggio 1990 (R.O. n.
498/1990), in relazione agli artt. 3, 97, 101 e 104 della
Costituzione, solleva questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 55 e 74 del codice di procedura civile nella parte in cui non
prevedono, dopo l'abrogazione referendaria, la permanente necessita'
dell'autorizzazione del Ministro di grazia e giustizia, ex art. 56,
primo comma, del codice di procedura civile, quale condizione di
proponibilita' della domanda nel giudizio di responsabilita' civile
del magistrato per fatti commessi anteriormente alla caducazione
referendaria, nonche' la designazione del giudice competente da parte
della Corte di Cassazione, ex art. 56, secondo comma, del codice di
procedura civile.
3.1. - La questione e' inammissibile.
Non possono essere sottoposte a verifica di legittimita'
costituzionale norme abrogate se non quando si tratti di cancellarne
effetti residuali, non invece allorche' si chieda di richiamarne in
vigore altre ad esse collegate e parimenti abrogate.
Sotto un profilo di mera logica ordinamentale, al fine di
individuare il diritto transitorio tra due normative che si succedono
nel tempo, non e' censurabile la legge che precede per non avere
previsto il regime applicabile dopo la propria abrogazione, ma semmai
la legge recenziore, dato che sono prerogative del legislatore, che
riforma o innova, la scelta e la statuizione delle norme regolatrici
dei rapporti non esauriti o definitivamente decisi sotto l'impero
della disciplina abrogata.
4. - Il Tribunale di Roma, con tre ordinanze, rispettivamente del
24 novembre 1989 (R.O. n. 230/1990), del 18 dicembre 1989 (R.O. n.
231/1990), del 10 gennaio 1990 (R.O. n. 438/1990), in relazione agli
artt. 3, 28, 101 a 113, nonche' nella seconda anche 97 della
Costituzione, solleva questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 19 della legge 13 aprile 1988, n. 117, in quanto non
prevede condizioni di proponibilita' della domanda di risarcimento e,
piu' in particolare, l'autorizzazione ministeriale di cui
all'abrogato art. 56, primo comma, del codice di procedura civile.
4.1. - Questa Corte ha riconosciuto il rilievo costituzionale di
un meccanismo di "filtro" della domanda giudiziale, diretta a far
valere la responsabilita' civile del giudice, perche' un controllo
preliminare della non manifesta infondatezza della domanda, portando
ad escludere azioni temerarie e intimidatorie, garantisce la
protezione dei valori di indipendenza e di autonomia della funzione
giurisdizionale, sanciti negli artt. da 101 a 113 della Costituzione
nel piu' ampio quadro di quelle "condizioni e limiti alla
responsabilita' dei magistrati" che "la peculiarita' delle funzioni
giudiziarie e la natura dei relativi provvedimenti suggeriscono" (v.
sentenze n. 2 del 1968 e n. 26 del 1987).
Tale filtro, nell'ordinamento introdotto nel 1940, era
rappresentato dall'autorizzazione del Ministro di grazia e giustizia,
che si configurava come condizione di proponibilita' della domanda
per la dichiarazione di responsabilita' del giudice, ex art. 56,
primo comma, del codice di procedura civile.
Gli articoli del vigente codice di procedura civile 55
(Responsabilita' civile del giudice) e 74 (Responsabilita' del
pubblico ministero) costituivano insieme all'art. 56 (Autorizzazione)
un sistema coerente di tutela della funzione giurisdizionale, sia
nella limitazione dei titoli di responsabilita' del giudice - dolo,
frode o concussione, omissione o ritardo di provvedere su istanze o
domande delle parti o di compiere atti del suo ministero - sia nella
valutazione discrezionale dell'autorita' politica titolare di potere
autorizzatorio.
Questo sistema e' stato caducato con referendum popolare, i cui
effetti abrogativi sono stati posticipati di 120 giorni dalla
pubblicazione del d.P.R. 9 dicembre 1987, n. 497: un differimento,
sino al 7 aprile 1988, dell'efficacia dell'abrogazione referendaria,
giustificato nel preambolo del citato d.P.R. n. 497 del 1987 con "la
necessita' di evitare che, a seguito del risultato del referendum, la
materia della responsabilita' civile dei magistrati resti priva di
disciplina specifica", donde la proroga dell'entrata in vigore degli
effetti abrogativi nella misura massima prevista dalla legge data la
complessita' della materia, nonche' per "consentire l'approvazione di
una nuova disciplina sostitutiva della precedente". Cio' nell'intento
di evitare che la responsabilita' civile del giudice fosse
abbandonata alle previsioni generali dell'art. 2043 del codice civile
(Risarcimento per fatto illecito) o dell'art. 2236 del codice civile
(Responsabilita' del prestatore d'opera) o assimilata a quella dei
funzionari e dipendenti dello Stato a norma dell'art. 23 del d.P.R.
10 gennaio 1957, n. 3, ma disciplinata con una nuova regolamentazione
specifica senza soluzione temporale di continuita'. Questa si e',
invece, verificata per il protrarsi dell'iter parlamentare della
legge n. 117 del 1988, entrata in vigore soltanto il 16 aprile 1988.
4.2. - Se e' di tutta evidenza che i giudizi promossi, non importa
se prima o dopo la data di entrata in vigore della legge n. 117 del
1988, per fatti del magistrato commessi anteriormente a quella data,
hanno la fonte della propria causa petendi nei titoli di
responsabilita' previsti dall'art. 55 del codice di procedura civile,
non sarebbe assistita da alcuna certezza quella interpretazione che,
scindendo le norme sostanziali da quelle processuali nel disposto
dell'art. 19 della legge n. 117 del 1988, applicasse i canoni del ius
superveniens e del tempus regit actum, con la conseguenza di ridurre
la portata della irretroattivita' della nuova legge alle sole
fattispecie sostanziali, di cui agli artt. 2 e 3, escludendone quelle
processuali di cui agli artt. 4 e 5.
Una lettura corretta dell'art. 19, secondo comma, non puo' che
condurre a intendere la irretroattivita' come estesa a comprendere le
fattispecie sostanziali insieme con l'intera struttura procedimentale
che pone in primo piano il danno ingiusto risarcibile dallo Stato in
luogo della diretta responsabilita' civile del magistrato, con la
conseguente legittimazione passiva dello Stato, l'intervento
facoltativo del magistrato, la successiva azione di rivalsa dello
Stato contro di lui.
Una esclusione dalla irretroattivita' delle norme di carattere
processuale disposta dall'art. 19 citato, porterebbe ad applicarle,
con il canone "in quanto compatibile", ad un procedimento del tutto
diverso nella causa petendi e nel destinatario del petitum, con
estensione variabile delle regole utilizzate ed opinabilita' di
orientamenti, gravemente lesive della certezza del diritto.
4.3. - Del tutto improponibile e', peraltro, la tesi inversa della
conservazione in vigore, quale norma transitoria, dell'art. 56 del
codice di procedura civile abrogato dal referendum, inteso come modo
di essere dell'azione di responsabilita' di cui all'art. 55 del
codice di procedura civile, che pur continua a costituire la base
della causa petendi per giudizi relativi a fatti precedenti
l'abrogazione referendaria. Si deve qui richiamare la peculiare
natura del referendum, quale atto-fonte dell'ordinamento. A
differenza del legislatore che puo' correggere o addirittura
disvolere quanto ha in precedenza statuito, il referendum manifesta
una volonta' definitiva e irripetibile.
La caducazione dell'art. 56 del codice di procedura civile, come
non potrebbe consentire al legislatore la scelta politica di far
rivivere la normativa ivi contenuta a titolo transitorio, cosi'
sottrae all'interprete l'operazione logica di una sua
ultra-attivita'.
4.4. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 19,
secondo comma, della legge n. 117 del 1988 e' dunque da ritenere
fondata.
Il legislatore, come risulta dagli atti parlamentari, era ben
consapevole del distacco temporale che sarebbe intervenuto tra la
abrogata normativa codicistica e quella dettata con la irretroattiva
nuova legge n. 117.
Non potendo ignorarsi: a) che il differimento degli effetti del
referendum abrogativo era motivato dalla esigenza di non lasciare
senza una disciplina specifica la materia della responsabilita'
civile per fatti causati dall'esercizio della giurisdizione; b) che
questa Corte aveva ribadito in sede di giudizio di ammissibilita' del
referendum abrogativo la indispensabilita' di un "filtro" a garanzia
della indipendenza e autonomia della funzione giurisdizionale; la
mancata previsione nel contesto dell'art. 19 della legge n. 117 del
1988, di una norma a tutela dei valori di cui agli artt. 101 a 113
della Carta costituzionale determina vulnus - prima ancora che dei
suddetti parametri - del principio di non irragionevolezza implicato
dall'art. 3 della Costituzione.
Per un equo bilanciamento degli interessi giustapposti, della
indipendenza ed autonomia della funzione giurisdizionale e della
giustizia da rendersi al cittadino per danni derivantigli
dall'esercizio di quella funzione, l'art. 19 va dichiarato
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede che il
Tribunale competente, con rito camerale e conseguente applicazione
degli ordinari reclami ed impugnazioni, verifichi la non manifesta
infondatezza della domanda ai fini dell'ammissibilita' dell'azione di
responsabilita' nei confronti del magistrato promossa successivamente
al 7 aprile 1988, per fatti anteriori al 16 aprile 1988, data di
entrata in vigore della legge n. 117.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
dichiara la illegittimita' costituzionale dell'art. 19, secondo
comma, della legge 13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni
cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilita'
civile dei magistrati), nella parte in cui, quanto ai giudizi di
responsabilita' civile dei magistrati, relativamente a fatti
anteriori al 16 aprile 1988, e proposti successivamente al 7 aprile
1988, non prevede che il Tribunale competente verifichi con rito
camerale la non manifesta infondatezza della domanda ai fini della
sua ammissibilita';
dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4 della legge 13 aprile 1988, n. 117,
sollevata, in riferimento agli artt. 24, 25, 101 della Costituzione,
dal Tribunale di Napoli con l'ordinanza in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 55 e 74 del codice di procedura civile,
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 25, primo comma, 97, 101 e
104 della Costituzione, dal Tribunale di Roma con le ordinanze di cui
in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 ottobre 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CASAVOLA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 22 ottobre 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C1235