N. 64 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 ottobre 1990
N. 64 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 ottobre 1990 (della regione Liguria) Sanita' pubblica - Misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990 - Accollo alla regione dell'onere economico della relativa spesa, cui la regione e' dallo Stato autorizzata a provvedere mediante alienazione di beni od utilizzazione del provento di tributi - Indebita invasione della sfera di competenza regionale e lesione dell'autonomia finanziaria della regione. (D.L. 15 settembre 1990, n. 262). (Cost., artt. 3, 117, 118 e 119).(GU n.43 del 31-10-1990 )
Ricorso della regione Liguria, in persona del presidente della giunta regionale rag. Giacomo Gualco, all'uopo autorizzato con delibera g.r. in data 15 ottobre 1990, n. 4429, rappresentata e difesa dall'avv. Luigi Cocchi per procura speciale a margine del presente atto ed elettivamente domiciliata in Roma via XX settembre, 1, presso l'avv. Gian Paolo Zanchini, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del Presidente pro-tempore, per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 3 del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 20 settembre 1990, n. 220. Con la norma qui impugnata dalla regione Liguria in via principale il d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, nell'ambito delle misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggior spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e delle disposizioni per il finanziamento della maggior spesa sanitaria relativa all'anno 1990, ha previsto che: le regioni possano autorizzare le uu.ss.ll. e gli altri enti che gestiscono servizi sanitari finanziati dalle quote regionali del fondo sanitario nazionale ad assumere impegni per l'esercizio finanziario 1990 anche in eccedenza agli stanziamenti di parte corrente autorizzati con il bilancio di previsione, per provvedere a spese improcrastinabili e di assoluta urgenza entro limiti prequantificati dalle regioni stesse per ciascun ente (primo comma); per il finanziamento di tale spesa autorizzata in eccedenza, le regioni possano autorizzare le uu.ss.ll. e gli altri enti che gestiscono i servizi sanitari ad assumere con i propri tesorieri anticipazioni straordinarie di cassa alle condizioni previste dalle convenzioni di tesoreria (secondo comma); le spese effettivamente sostenute a fronte delle autorizzazioni concesse ai sensi del primo comma, desunta dai conti consuntivi dei singoli enti, e gli oneri derivanti dalle anticipazioni straordinarie di cassa di cui al secondo comma sono assunti a carico delle regioni e sono finanziate o con propri mezzi di bilancio, o mediante alienazioni dei beni patrimoniali disponibili, ovvero mediante la contrazione di mutui o prestiti con istituti di credito, da assumere anche in deroga alle limitazioni previste dalle vigenti disposizioni, avvalendosi per la copertura delle relative rate di assorbimento anche delle entrate tributarie previste all'art. 6 della legge 14 giugno 1990, n. 158 (terzo comma). Tale norma, e segnatamente il terzo comma, partendo dal deficit accumulato dalle uu.ss.ll. e dagli altri enti del comparto sanitario conseguente alla sottostima del fabbisogno del Fondo sanitario nazionale, sottostima non solo provata da atti pervenuti dal Ministero della sanita' e dal Consiglio nazionale sanitario, ma anche dimostrata in linea di fatto dal fisiologico accumulo a partire dal 1980 da parte di tutte le uu.ss.ll.: e degli enti di comparto dei deficit che sono stati poi via via ripianati ex post in forza di provvedimenti legislativi straordinari da parte dello Stato, pone ancora una volta in essere il tentativo di far gravare sulla finanza regionale tali deficit. In altri termini, fermi restando i meccanismi di finanziamento del S.s.n. e fermi restando i centri di imputazione delle attivita' decisionali che agiscono sulla spesa sanitaria e che fanno capo allo Stato con estraneita' delle regioni da qualsiasi effettivo potere di determinazione concretamente incisivo sui meccanismi della spesa sanitaria, con la norma impugnata si pongono a carico del bilancio regionale i deficit accumulati per gli anni 1987, 1988 e 1990 dalle uu.ss.ll. e dagli altri Enti del comparto sanitario finanziati con il F.s.n.. Tale norma e' costituzionalmente illegittima. DIRITTO 1. - Violazione degli artt. 3, 117, 118 e 119 della Costituzione. La norma qui impugnata rinviene precedenti in linea di principio nell'art. 2, primo comma, della legge n. 37/1989, con il quale si stabili' che le eccedenze di spesa per le prestazioni specialistiche in regime di convenzionamento esterno non dovevano far carico allo Stato, ma al bilancio delle regioni, e nell'art. 29, secondo comma, n. 1, della Legge n. 730/1983, laddove si disponeva che in caso di insufficienza della quota del fondo sanitario nazionale il ripiano del disavanzo delle uu.ss.ll. doveva far carico al bilancio delle provincie autonome e delle regioni. Entrambe tali disposizioni normative sono state riconosciute incostituzionali da codesta ecc.ma Corte con sentenze nn. 452/1989 e 245/1984. In particolare con la sentenza n. 452/1989 codesta ecc.ma Corte ha letteralmente ritenuto che: "Sin dalla sentenza n. 245/1984, questa Corte ha tenuto a sottolineare che la sanita', sebbene sia ricompresa nell'elenco predisposto dall'art. 117 della Costituzione 'non si risolve in una materia pienamente assimilabile agli altri settori di competenza regionale, sia per la particolare intensita' de limiti cui sono in tal campo sottoposte la legislazione e l'amministrazione delle regioni, sia per le peculiari forme e modalita' di finanziamento della relativa spesa pubblica, sia soprattutto, per i tipici rapporti che l'ordinamento vigente stabilisce fra le varie specie di enti ed organismi cooperanti ed interagente nella materia medesima'. Su questa base, dopo aver affermato che non si puo' presupporre 'che le amministrazioni regionali portino l'effettiva responsabilita' degli eventuali disavanzi delle uu.ss.ll.', in quanto gran parte della spesa sanitaria e, fra questa, gli oneri derivanti dalle prescrizioni mediche, si formano indipendentemente dalle scelte regionali (e dalle stesse deliberazioni degli organi di gestione delle unita' sanitarie locali), essendo prevalentemente legati al soddisfacimento di diritti costituzionalmente garantiti e, quindi, essenzialmente a scelte di ordine generale degli organi centrali di governo dettate dall'esigenza di assicurare parita' di trattamento fra i cittadini, la stessa Corte ha concluso che doveva considerarsi costituzionalmente illegittima una norma che imponeva comunque alle regioni il ripiano del disavanzo delle unita' sanitarie locali a prescindere dai fattori che l'avessero prodotto. La disciplina legislativa intervenuta successivamente alle norme di legge giudicate con la sentenza appena ricordata non ha certo spostato a favore delle regioni la responsabilita' della spesa sanitaria, ivi compresa quella per le spese derivanti dalle prescrizioni mediche. In particolare, il legislatore statale, al fine di tentare di far fronte a un considerevole aumento delle spese per prestazioni specialistiche in regime di convenzionamento esterno in seguito all'abolizione (a partire dal 1ยบ gennaio 1987) dei ticket, ha proceduto, per un verso, a reintrodurre questi ultimi e, per altro verso, ad affidare, con la legge impugnata, al Ministro della sanita' nuovi poteri finalizzati al contenimento della predetta spesa, fra i quali l'adozione di varie misure dirette ad eliminare gli oneri derivanti dalla prescrizione incongrua di prestazioni diagnostiche (art. 2, secondo comma) e il potere di vigilare sulla gestione delle unita' sanitarie locali utilizzando anche il mezzo delle ispezioni amministrative (art. 4, secondo comma). In breve, la legge n. 37/1989 conferma che, anche nella specifica materia sulla quale insistono le norme oggetto della contestazione ora in esame, si e' in presenza di un complesso di responsabilita' in ordine alle decisioni pubbliche incidenti sulla spesa che coinvolge tanto gli organi centrali di governo e, in particolare, il Ministro della sanita', quanto le Regioni e le Unita' sanitarie locali. Pertanto, in base ai principi gia' affermati da questa Corte (sentenza n. 245/1984), la previsione contenuta nell'art. 2, primo comma, della legge n. 37/1989, la quale espressamente esclude di porre comunque a carico dello Stato le spese eventualmente eccedenti il tetto fissato dallo stesso articolo di legge, e' irragionevolmente lesiva dell'autonomia finanziaria delle regioni e delle province autonome. La garanzia di tale autonomia, infatti, comporta che non possano essere addossati al bilancio regionale (o provinciale) gli oneri derivanti da decisioni non imputabili alla regione stessa (o alla provincia autonoma) o che, comunque, dipendono dall'esigenza di tutelare interessi pubblici o diritti costituzionali dei cittadini, la cui cura e' affidata dalla Costituzione soltanto in parte - e non certo quella essenziale - alla regione". La puntuale applicazione di tali principi non puo' che condurre alla declaratoria di illegittimita' costituzionale anche dell'art. 3, terzo comma, del d.-l. n. 262/1990 qui impugnato in principalita' in quanto, senza che nulla sia mutato con riguardo alle disposizioni legislative che regolano i meccanismi della spesa sanitaria e senza, quindi, una maggior imputabilita' a determinazioni regionali degli oneri derivanti dall'andamento della spesa sanitaria medesima, lo stesso pretende di accollare al bilancio regionale i disavanzi passati (anni 1987 e 1988) e futuri (anno 1990) delle uu.ss.ll. con una irragionevole lesione dell'autonomia finanziaria delle regioni.
P. Q. M. Si chiede che la ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare la illegittimita' costituzionale dell'art. 3, terzo comma, del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, per contrasto con gli artt. 3, 117, 118 e 119 della Costituzione. Si deposita: 1) copia Gazzetta Ufficiale 20 settembre 1990, n. 220. Genova-Roma, addi' 16 ottobre 1990 Avv. Luigi COCCHI - Avv. Gian Paolo ZANCHINI 90C1281