N. 539 SENTENZA 10 - 14 dicembre 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Elezioni - Regione Sicilia - Consigli comunali e provinciali - Personale con funzioni direttive presso gli uffici o sezioni circoscrizioniali di collocamento - Candidatura - Esclusione - Competenza primaria della regione - Giustificata peculiarita' della scelta legislativa regionale - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Dis. legge, art. 18, secondo comma, approvato il 28 luglio 1990). (Cost., artt. 3 e 51; legge 23 aprile 1981, n. 154).(GU n.50 del 19-12-1990 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Giovanni CONSO; Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 18, secondo
comma, del disegno di legge approvato in data 28 luglio 1990
dall'Assemblea regionale siciliana, avente per oggetto: "Norme
modificative ed integrative della legge 28 febbraio 1987, n. 56 e
delle leggi regionali 23 gennaio 1957, n. 2; 27 dicembre 1969, n. 52
e 5 marzo 1979 n. 18, in materia di disciplina del collocamento o di
organizzazione del mercato del lavoro. Norme integrative dell'art. 23
della legge 11 marzo 1988, n. 67, concernente attivita' di utilita'
collettiva in favore dei giovani", promosso con ricorso del
Commissario dello Stato per la Regione Sicilia, notificato il 3
agosto 1990, depositato in cancelleria il 10 agosto successivo ed
iscritto al n. 58 del registro ricorsi 1990;
Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;
Udito nell'udienza pubblica del 27 novembre 1990 il Giudice
relatore Ettore Gallo;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio La Porta, per il ricorrente, e
l'avv. Enzo Silvestri per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso, notificato il 3 agosto 1990, il Commissario
dello Stato per la Regione siciliana impugnava l'art. 18, secondo
comma, del disegno di legge recante "Norme modificative ed
integrative della legge 28 febbraio 1987, n. 56 e delle leggi
regionali 23 gennaio 1957, n. 2, 27 dicembre 1969, n. 52 e 5 marzo
1979, n. 18, in materia di disciplina del collocamento e di
organizzazione del mercato del lavoro, (nonche') Norme integrative
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1988 n. 67, concernente attivita'
di utilita' collettiva in favore dei giovani" (disegno approvato
dall'Assemblea Regionale il 28 luglio 1990) per violazione dell'art.
51 della Costituzione (correlato all'art. 48) e della legge 23 aprile
1981, n. 154, nonche' dell'art. 3 della Costituzione.
Osserva il ricorrente che il legislatore regionale, nell'esercizio
della potesta' legislativa concorrente, riconosciutagli dall'art. 17,
lett. f) dello Statuto Speciale, pur recependo quasi integralmente la
recente riforma relativa all'organizzazione del mercato del lavoro,
di cui alla legge 28 febbraio 1987, n. 56, introduce, pero', una
norma in materia di ineleggibilita' alle cariche elettive nei Comuni
e nelle Province regionali dell'Isola, sconosciuta alla legge
statale.
Il secondo comma dell'art. 18 recita, infatti, testualmente: "Il
personale che riveste funzioni direttive negli Uffici o nelle sezioni
circoscrizionali di collocamento non puo' essere candidato per le
elezioni dei consigli comunali e provinciali della Sicilia". Verrebbe
cosi' introdotta - sostiene il ricorrente - una limitazione al
godimento del diritto politico all'elettorato passivo.
Senonche' i limiti della potesta' legislativa della Regione
siciliana sul punto (art. 14 lett. c dello Statuto speciale),
sarebbero stati precisati dalla Corte con sentenza n. 108 del 16
giugno 1969. Secondo tale decisione, la Regione siciliana deve
rispettare il principio di eguaglianza in tema di accesso ai pubblici
uffici e alle cariche elettive, sancito dall'art. 51, primo comma,
della Costituzione e percio' "non e' in condizioni di prevedere nuove
e diverse cause d'ineleggibilita' a Consigliere Provinciale e a
Consigliere Comunale se non in presenza di situazioni concernenti
categorie di soggetti esclusive per la Sicilia ovvero diverse,
rispetto alle stesse categorie di soggetti nel restante territorio
nazionale; e, in ogni caso, per motivi adeguati o ragionevoli,
finalizzati alla tutela di interessi generali".
Al contrario - secondo il ricorrente - la causa di
ineleggibilita', introdotta dalla Regione, non risponderebbe ad
alcuno dei detti requisiti. Intanto, essa riguarda determinate
funzioni direttive impiegatizie che, per la loro caratterizzazione
intrinseca, non si differenziano rispetto a quelle del restante
territorio nazionale; e la legge 28 febbraio 1987, n. 56, che prevede
le corrispondenti figure, non contempla alcuna causa di
incompatibilita', e tanto meno di ineleggibilita'. Ne' la causa di
ineleggibilita' in parola puo' ricondursi ad alcuna di quelle
esplicitamente e tassativamente enumerate dalla legge n. 154 del
1981.
D'altra parte, sia la Relazione che i lavori preparatori del
Disegno, non contengono alcuna giustificazione alla compressione di
un diritto costituzionalmente riconosciuto, quale l'elettorato
passivo, che e' tra i fondamentali di uno Stato democratico.
Non si comprende, percio', in che modo quelle categorie si
atteggerebbero autonomamente o diversamente, nell'ambito della
Regione siciliana, rispetto a quelle delle altre regioni dell'Italia
meridionale (alto tasso di disoccupazione, interferenze nella P.A. di
associazioni di tipo mafioso ecc.).
In conclusione, l'eventuale e non esplicitata esigenza di pubblico
interesse, posta a base della norma, non potendo essere considerata
ne' esclusiva ne' specifica della Regione siciliana, non e' tale da
legittimare il legislatore regionale nella previsione di cause di
ineleggibilita'. Semmai essa potrebbe essere valutata dal legislatore
statuale nella prospettiva di una disciplina univoca ed omogenea sul
piano nazionale.
Sotto altro aspetto, poi, la detta ineleggibilita' sarebbe del
tutto ingiustificata anche per l'ampiezza e la genericita' della
previsione normativa che non fissa alcun limite di operativita',
almeno in relazione al rapporto intercorrente fra l'ambito
territoriale in cui e' svolta l'attivita' istituzionale e quello del
consiglio comunale o provinciale eligendo.
2. - Si e' costituito innanzi a questa Corte il Presidente della
Regione siciliana, rappresentato e difeso dal prof. avv. Enzo
Silvestri, che ha chiesto la reiezione del ricorso.
Secondo la Regione non vi sarebbe dubbio che la questione oggetto
del giudizio e' sostanzialmente identica a quella risolta con le
sentenze di questa Corte nn.171 del 1984, 127 e 130 del 1987.
Sono ben noti, infatti, i problemi del mercato del lavoro e del
collocamento nella Regione Siciliana, che si propongono sulla
crescente disoccupazione e sullo stato di prostrazione e di disagio
di quanti aspirano a un posto di lavoro.
In siffatta situazione e' agevole rendersi conto che i funzionari
che operano nel settore del collocamento, esercitando poteri di
accertamento, di controllo e di natura decisionale, non privi spesso
di un ambito di ampia discrezionalita', sono in grado di influire
notevolmente sulle determinazioni degli elettori.
Tanto piu' che spesso i detti poteri, gia' di per se' rilevanti,
nel contesto di una distorta ma purtroppo diffusa mentalita', specie
nelle piccole comunita', vengono considerati quali fonti di benefici
e di rapporti vassallatici. Sicche' gli elettori aspiranti ad un
lavoro, e i loro familiari, sono indotti ad esaltare i poteri del
collocatore, quasi fosse un esclusivo dispensatore di posti e di
altri vantaggi inerenti.
Le cause di ineleggibilita', del resto, trovano la loro ragione
proprio nell'intento di evitare indebite pressioni che i titolari di
alcuni uffici potrebbero esercitare sull'elettorato.
Ne' si vede, poi, in qual modo potrebbe da cio' restare offeso il
principio di cui all'art. 3 della Costituzione.
Per costante giurisprudenza di questa Corte - rileva la Regione il
principio di eguaglianza non postula uniformita' assoluta nel
trattamento dei cittadini; ma soltanto che quel trattamento sia
eguale a parita' di condizioni, quando cioe' manchi un supporto
logico-politico a giustificazione della disparita'. Nella specie
nessuno potrebbe negare che ben diversa e' la posizione di un
collocatore di una regione nella quale non esistono problemi di
disoccupazione rispetto a quella di un collocatore della Regione
siciliana in cui dilaga quella disoccupazione, e quella conseguente
alta tensione sociale, che ha indotto anche il legislatore nazionale
ad adottare misure eccezionali. Mentre il primo e' un modesto
impiegato del quale nessuno si accorge, il secondo gode certamente di
ben altro ascendente e in astratto puo' utilizzare strumentalmente la
carica per la formazione di clientele elettorali. Come recita la
sentenza n. 127 del 1987, si tratta di una di quelle "cariche che si
prestano di per se' - e nella esperienza concreta si sono prestate a
divenire centri di potere e, quindi, di raccolta di voti".
Quanto infine ai limiti di operativita' della norma impugnata,
osserva la Regione che nella specie si e' in presenza di una causa di
ineleggibilita' relativa.
Sarebbe infatti di tutta evidenza che l'ineleggibilita' opera
soltanto nei confronti di quel personale direttivo che esercita le
funzioni di collocamento nell'ambito della circoscrizione nella quale
aspira ad essere eletto.
Considerato in diritto
1.1. - La doglianza del Commissario dello Stato per la Regione
siciliana e' rivolta al secondo comma dell'art. 18 di un Disegno di
legge concernente la disciplina del collocamento e l'organizzazione
del mercato del lavoro, approvato dall'Assemblea Regionale il 28
luglio 1990. Il detto comma, infatti, escludendo la candidatura alle
elezioni dei Consigli comunali e provinciali del personale che
riveste funzioni direttive negli uffici o nelle Sezioni
circoscrizionali di collocamento, si porrebbe in contrasto con gli
artt. 51 e 3 della Costituzione, oltre che della legge statale 23
aprile 1981, n. 154 che ignora siffatta ineleggibilita'.
Secondo il ricorrente Commissario, questa Corte avrebbe ben
precisato, con la sentenza 16 giugno 1969 n. 108, i limiti della
concorrente potesta' legislativa della Regione, che non puo'
prevedere, in forza dell'art. 51 della Costituzione, nuove e diverse
cause d'ineleggibilita', se non in presenza di situazioni che
rivestano carattere di esclusivita' ovvero di diversita' rispetto
alle stesse categorie di soggetti nel restante territorio nazionale:
ferma la loro finalizzazione alla tutela d'interessi generali.
Altrimenti e' lo stesso principio di eguaglianza che resta
vulnerato, oltre a quello di cui all'art. 51 della Costituzione, che
sancisce il diritto di tutti i cittadini all'elettorato attivo e
passivo.
Nella specie, ne' il Disegno di legge ne' i lavori preparatori o
la Relazione spendono parola per spiegare l'eventuale esclusivita' o
diversita' delle situazioni concernenti i dirigenti del collocamento
in Sicilia, ne' la disposta causa d'ineleggibilita' e' riconducibile
ad alcuna di quelle tassativamente enumerate dalla citata legge n.
154 del 1981. Peraltro, esclusivita' o diversita' non sarebbero
comunque rilevabili sul piano oggettivo.
Sotto altro aspetto, la disposta causa d'ineleggibilita' sarebbe
anche inaccettabile per l'ampiezza e la genericita' della previsione
normativa, che non tiene nemmeno conto del rapporto intercorrente fra
l'ambito territoriale in cui si svolge l'attivita' istituzionale e
quello cui si riferisce il Consiglio comunale o provinciale eligendo.
1.2. - Anche la Regione, pero', faceva riferimento alla
giurisprudenza di questa Corte, per rilevare che sicuramente
esclusive, e comunque diverse da quelle nelle quali operano le stesse
categorie di soggetti nel restante territorio nazionale, sono le
situazioni nelle quali svolgono le loro funzioni i dirigenti del
collocamento del lavoro della Regione Sicilia.
Secondo la Regione si tratta di problemi ben noti che si
propongono su di una crescente disoccupazione e su di uno stato di
prostrazione e di disagio di quanti aspirano ad un posto di lavoro:
cui corrisponde una funzione del collocamento, che si svolge in un
ambito di notevole discrezionalita', nell'esercizio di un potere di
accertamento, di controllo e anche decisionale.
D'altra parte, insiste la Regione nel sottolineare che tali
condizioni non si verificano per i collocatori del restante
territorio nazionale, dove non esisterebbe una tensione sociale cosi'
alta da indurre il legislatore nazionale ad adottare misure
eccezionali.
Quanto, infine, ai limiti di operativita' della norma impugnata,
osserva la Regione che ovviamente si tratta di una causa di
ineleggibilita' relativa, chiaramente inapplicabile per il personale
direttivo del collocamento che opera fuori della circoscrizione nella
quale aspira ad essere eletto.
2. - Va chiarito innanzitutto che, contrariamente a quanto sembra
ritenere il ricorrente, la competenza normativa della Regione in
subiecta materia non e' concorrente ma primaria, come si evince ex
art. 15 dello Statuto.
Ciononostante la giurisprudenza di questa Corte ha ripetutamente
messo in luce che la disciplina regionale sui requisiti d'accesso
alle cariche elettive dev'essere strettamente conforme ai principi
della legislazione statale, a causa dell'esigenza di uniformita' in
tutto il territorio nazionale discendente dall'identita' di interessi
che Comuni e Province rappresentano riguardo alle rispettive
comunita' locali, quale che sia la regione di appartenenza (sentenze
n. 105 del 1957, 26 del 1965, 171 del 1984, 20 del 1985 e 235 del
1988). In realta', e' proprio il principio di cui all'art. 51 della
Costituzione a svolgere il ruolo di garenzia generale di un diritto
politico fondamentale, riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri
dell'inviolabilita' ( ex art. 2 della Costituzione): sicche' il
principio si propone come riserva di legge rinforzata che obbliga il
legislatore statale ad assicurarne il godimento "in condizioni di
eguaglianza". Come poi la giurisprudenza della Corte ha piu' di
recente precisato (cfr. in particolare sentenza n. 235 del 1988), "e'
proprio dei diritti inviolabili di essere automaticamente
incorporati, quantomeno nel loro contenuto essenziale, anche negli
ordinamenti giuridici autonomi, speciali, o comunque diversi da
quello statale". Il che non degrada la competenza regionale esclusiva
a competenza concorrente, ma la limita, proprio a causa dell'ideale
incorporazione, nella disciplina dell'elettorato passivo,
impegnandola al rispetto del principio costituzionale che esige
l'uniforme garanzia a tutti i cittadini, in ogni parte del territorio
nazionale, del diritto fondamentale di elettorato attivo e passivo.
Tutto cio' precisato e ribadito, e' esatto, tuttavia, che la
stessa giurisprudenza ha riconosciuto alla Regione siciliana il
potere di stabilire anche cause d'ineleggibilita' non previste dalla
legislazione statale, quando esse trovino giustificazione in
condizioni locali del tutto peculiari o eccezionali.
Dall'analisi delle sentenze pronunziate dalla Corte sul punto si
evince che la caratterizzazione dominante delle condizioni che
possono giustificare la deroga da parte del legislatore della Regione
speciale e' rappresentata dalla loro assoluta particolarita'
riferibile esclusivamente alla Regione che se ne avvale: e cio' per
l'ovvia considerazione che, se quella stessa peculiarita' o
eccezionalita' fosse generalizzata in modo da estendersi a piu'
regioni, non potrebbe negarsi la competenza a provvedere da parte del
legislatore statale.
3. - Tutto questo, pero', non va inteso "nel senso che comporti
tale limitazione al legislatore siciliano da interdirgli ogni
discrezionalita' per quanto attiene all'apprezzamento delle
condizioni ambientali" (sentenza 8 aprile 1987 n. 127).
E' vero che nei lavori dell'Assemblea non si ritrova alcuna
spiegazione dell'emendamento, proposto come secondo comma dell'art.
18 del Disegno di legge, ma deve considerarsi che ai deputati
regionali quelle condizioni erano purtroppo cosi' presenti e notorie
da averle per pacifiche quale ovvio presupposto dell'emendamento. Ed
infatti nessuno dei deputati regionali votanti chiede chiarimenti, e
l'emendamento, benche' con il piu' rigoroso sistema dello scrutinio
segreto, espressamente richiesto, viene approvato a larga maggioranza
(Seduta pubblica n. 300 del 27 luglio 1990); e successivamente il
Disegno di legge nel suo complesso, nella votazione finale per
scrutinio nominale, viene approvato all'unanimita' salvo tre astenuti
(Seduta pubblica n. 301 del 28 luglio 1990).
Le ragioni trovano poi la via dell'esternazione quando, a seguito
della contestazione del Commissario dello Stato, la Regione e'
indotta a renderle note fuor dell'ambito assembleare.
Nella memoria difensiva, mediante cui la Regione si e' costituita
innanzi a questa Corte, vengono richiamati problemi del mercato del
lavoro e del collocamento nella regione siciliana, la crescente
disoccupazione e il grave stato di tensione sociale determinato dal
modo particolare come disoccupazione e problemi del lavoro
interagiscono nel contesto dell'ambiente locale. Ed e' in tale
ambiente che i dirigenti del collocamento esercitano poteri di
accertamento, di controllo e di ampia discrezionalita' decisionale,
gia' di per se' rilevanti. A cio' s'aggiunge che, a causa di una
distorta ma purtroppo diffusa mentalita', specie nelle piccole
comunita', quei poteri vengono riguardati come fonti di benefici e di
rapporti di dipendenza, per i quali il collocatore appare come
dispensatore di posti di lavoro, e degli inerenti vantaggi, in
posizione di assoluta discrezionalita'. Non e' difficile immaginare
come, sulla base di tali premesse, quelle funzioni possano
agevolmente degenerare "in una vera e propria fabbrica di voti"
(pagg. 10 e 11 della memoria).
Ora, a tale proposito, questa Corte aveva gia' rilevato che
allorquando "l'ineleggibilita' e' disposta al fine di impedire la
formazione di clientele elettorali attraverso l'uso strumentale delle
suddette cariche", in quanto "tali cariche si prestino di per se'...
a divenire centri di potere e, quindi, di raccolta di voti", e
ponendo mente "per altro verso, alle particolari misure adottate dal
legislatore statale in vari campi nel territorio della regione, la
disposta ineleggibilita' appare amalgamarsi con queste e, quindi,
appare sorretta da adeguata giustificazione" (sent. 8 aprile 1987 n.
127).
D'altra parte (come bene soggiunge la Regione interpetrando
precedenti interventi di questa Corte) la peculiare situazione della
Sicilia ha richiesto eccezionali misure legislative e amministrative
da parte del legislatore statale, a dimostrazione della gravita' del
fenomeno di abusi di potere da parte di pubblici amministratori, a
causa anche delle rilevate connessioni fra criminalita' di tipo
mafioso e ambiente politico, sicche' indispensabile appare l'uso di
un maggior rigore nella disciplina del diritto di elettorato passivo,
a prevenire il rischio di indebite pressioni sul corpo elettorale.
Certo, non soltanto in Sicilia il fenomeno di tipo mafioso
esercita la sua perniciosa influenza mediante intimidazioni,
estorsioni e corruzioni spesso, addirittura, tramite le adombrate
connessioni e infiltrazioni nella pubblica amministrazione. Ma cio'
che rende esclusivo il fenomeno allo specifico ambiente della Sicilia
sono i tratti peculiari con i quali, per ragioni storiche ed
economiche, si e' sviluppato in quell'ambiente il mercato del lavoro;
in guisa da doversi considerare rischioso, per la liberta' e la
genuinita' delle elezioni, permettere che i responsabili del
collocamento possano assicurarsi il favore degli elettori per
conseguire un seggio nei Consigli comunali o provinciali della zona
in cui esercitano le loro funzioni.
Quest'ultima notazione risponde anche alla preoccupazione del
ricorrente in ordine all'ampiezza territoriale della causa
d'ineleggibilita', che effettivamente la norma non precisa nella sua
effettiva dimensione.
Ma, come la Regione stessa ha riconosciuto, si tratta di causa
d'ineleggibilita', che si riferisce esclusivamente a quei dirigenti
del collocamento che esercitano le loro funzioni nell'ambito del
Comune o della Provincia, al cui Consiglio aspirano ad essere eletti:
e come tale, in effetti, dev'essere interpretata.
La violazione dei parametri invocati e' percio' esclusa anche
sotto questo riflesso.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 18, secondo comma, del
Disegno di legge recante "Norme modificative ed integrative della
legge 28 febbraio 1987, n. 56 e delle leggi regionali 23 gennaio
1957, n. 2, 27 dicembre 1969, n. 52, e 5 marzo 1979, n. 18, in
materia di disciplina del collocamento e di organizzazione del
mercato del lavoro", approvato dall'Assemblea regionale siciliana il
28 luglio 1990, in riferimento agli artt. 51 e 3 della Costituzione,
nonche' della legge statale 23 aprile 1981, n. 154.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 dicembre 1990.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: GALLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 14 dicembre 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C1410