N. 13 SENTENZA 11 - 14 gennaio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Istruzione pubblica - Insegnamento della religione cattolica - Facoltativita' - Richiamo alla sentenza n. 203/1989 - Ambito dello "stato di non obbligo" degli studenti non avvalentisi di tale insegnamento - Previste modulazioni di scelte alternative Legittima ricomprensione, tra le libere scelte possibili, anche di quella di non presentarsi o di allontanarsi dall'edificio della scuola - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Legge 25 marzo 1985, n. 121, art. 9, n. 2; protocollo addizionale, punto 5, lett. b), n. 2). (Cost., artt. 2, 3, 19 e 97).(GU n.3 del 16-1-1991 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Giovanni CONSO; Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI; prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 9, numero 2,
della legge 25 marzo 1985, n. 121 (Ratifica ed esecuzione
dell'accordo, con protocollo addizionale, firmato a Roma il 18
febbraio 1984, che apporta modificazioni al Concordato lateranense
dell'11 febbraio 1929, tra la Repubblica italiana e la Santa Sede), e
del punto 5, lettera b), numero 2, del relativo Protocollo
addizionale, promosso con ordinanza emessa il 4 maggio 1990 dal
Pretore di Firenze nei procedimenti civili riuniti vertenti tra
Sommani Letizia ed altri e Amministrazione scolastica ed altro,
iscritta al n. 477 del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 33, prima serie speciale,
dell'anno 1990;
Visto l'atto di costituzione di Sommani Letizia ed altri, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 dicembre 1990 il giudice
relatore Francesco Paolo Casavola;
Uditi gli avvocati Stefano Grassi, Carlo Mezzanotte, Corrado
Mauceri, per Sommani Letizia ed altri e l'Avvocato dello Stato
Antonio Palatiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di due procedimenti ex art. 700 del codice di
procedura civile, in cui le parti avevano richiesto la declaratoria
d'illegittimita' degli orari scolastici adottati nelle scuole
elementari e medie statali frequentate dai loro figli, nella parte in
cui l'insegnamento della religione era collocato nel novero delle ore
obbligatorie, sull'assunto dell'inesistenza di un obbligo dei minori
a rimanere a scuola durante tale insegnamento, il Pretore di Firenze,
riuniti i procedimenti, con ordinanza del 4 maggio 1990, ha
sollevato, in relazione agli artt. 2, 3, 19 e 97 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, numero 2, della
legge 25 marzo 1985, n. 121, e del punto 5, lettera b), numero 2, del
relativo Protocollo addizionale.
Ricorda il giudice a quo di aver sollevato, in analogo giudizio,
identica questione con una precedente ordinanza, a seguito della
quale venne emessa la sentenza n. 203 del 1989 dichiarativa della non
fondatezza della questione. Premessa l'affermazione della propria
giurisdizione, sulla base di un esplicito riconoscimento, sul punto,
della citata sentenza, il Pretore rimettente rileva che la Corte
omise di prendere in esame la prospettazione, "pur diffusamente
motivata", concernente la collocazione dell'insegnamento religioso
nell'ambito dell'orario scolastico obbligatorio. I problemi
conseguenti sarebbero percio' rimasti insoluti, a fortiori a seguito
della circolare n. 188 del 25 maggio 1989 con cui il Ministero della
pubblica istruzione ha offerto agli studenti non avvalentisi la
scelta tra: 1) attivita' didattiche e di formazione; 2) di studio e/o
di ricerca individuali; 3) nessuna attivita' (precisando, con
successiva circolare n. 189 del 29 maggio 1989, che soltanto
l'attivita' di cui sub 2 viene espletata con l'assistenza del
personale docente).
La collocazione dell'insegnamento nell'ambito dell'orario
ordinario comporterebbe per i non avvalentisi l'obbligo di rimanere a
scuola, nonche' - con particolare riguardo alla scuola elementare la
riduzione del numero di ore disponibili per la normale attivita'
didattica.
L'impugnata normativa - in quanto cosi' interpretata risulterebbe,
a parere del giudice a quo, lesiva: 1) dell'art. 2 a causa del
pregiudizio derivante, nell'ambito della formazione sociale-scuola,
al libero sviluppo della personalita' del minore; 2) dell'art. 3 per
la discriminazione tra avvalentisi e non; 3) dell'art. 19 per il
vulnus alla liberta' religiosa, intesa come liberta' di non
professare ed esercitare alcuna fede; 4) dell'art. 97, in quanto
idonea a compromettere il buon andamento dell'amministrazione
mantenendo nella "inazione totale" gli allievi affidati alla scuola
per finalita' educative e riducendo - in taluni casi - anche l'ambito
degl'insegnamenti curriculari.
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso
per l'inammissibilita' ovvero per l'infondatezza della questione.
Sotto il primo profilo si eccepisce anzitutto il difetto di rilevanza
in quanto si richiederebbe alla Corte una sorta di parere circa la
portata della denunziata normativa (peraltro irrilevante nel giudizio
a quo) e si sostiene, in secondo luogo, che il Pretore rimettente
sarebbe privo di giurisdizione.
Nel merito si sottolinea, in atto d'intervento, come
l'insegnamento religioso debba considerarsi - alla stregua della
sentenza n. 203 del 1989 - quale elemento per la realizzazione dei
fini della scuola, non diverso da altre materie. Nessun obbligo
potrebbe mai essere tollerato - secondo l'Avvocatura - come
conseguenza della scelta di avvalersi dell'insegnamento religioso,
si' che chi abbia deciso di avvalersene non puo' essere trattenuto
un'ora in piu' e la religione va considerata materia curriculare come
le altre, entrando a formare quel tempo ritenuto globalmente
necessario per l'istruzione.
L'Avvocatura conclude escludendo che le circolari ministeriali di
cui sostanzialmente si duole il giudice a quo incidano sulla liberta'
religiosa, proprio in quanto non discriminano (trovandosi conferma di
tale ratio nel dibattito parlamentare successivo alla sentenza della
Corte) ed anzi, superando il precedente sistema dell'"esonero" - che
conduceva alla sostanziale emarginazione dell'alunno - e non
consentendo l'allontanamento dalla scuola del non avvalentesi,
considerano quest'ultimo permanentemente inserito nella comunita'
scolastica.
3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituite alcune
delle parti private depositando una memoria in cui viene chiesta la
declaratoria d'illegittimita' costituzionale delle norme censurate.
4. - Successivamente, nell'imminenza dell'udienza, hanno
presentato memorie l'Avvocatura dello Stato e le parti private.
5. - L'Avvocatura ha insistito anzitutto nelle proprie eccezioni
d'inammissibilita', sottolineando l'identita' della questione
rispetto a quella a suo tempo dal medesimo Pretore sollevata e decisa
con la sentenza n. 203 del 1989.
Dopo un ampio excursus sull'argomento, si pone in evidenza come
l'art. 9 dell'Accordo 18 febbraio 1984 assicuri l'insegnamento in
parola nel quadro delle finalita' della scuola, onde la religione va
insegnata a scuola ed agli alunni e non fuori dell'orario
curriculare, ovvero semplicemente nei locali della scuola a ragazzi
in eta' scolare. La collocazione dell'insegnamento non sarebbe quindi
a margine o in appendice all'orario delle lezioni, ma dovrebbe
formarne parte integrante, in sintonia con l'esplicito riconoscimento
legislativo del valore della cultura religiosa e della coincidenza
dei principi del cattolicesimo con parte del patrimonio storico
italiano.
Pertanto l'organizzazione dell'insegnamento precederebbe
logicamente il momento della scelta e ne prescinderebbe, non potendo
essa dipendere, come un corso privato di catechesi, dall'impulso del
singolo. L'impostazione di tale organizzazione in termini di
non-discriminazione comporterebbe la necessita' di assicurare la
parita' di trattamento tra avvalentisi e non; di qui l'importanza
dell'Intesa di cui al d.P.R. 16 dicembre 1985, n. 751.
Dal principio di laicita' sancito da questa Corte deriverebbe poi
l'impossibilita' di concepire un insegnamento religioso impartito in
modi tali da scoraggiare chi decida di avvalersene: in questi ultimi
termini andrebbe infatti inquadrata l'alternativa di un'ora di
"liberta'" (che incoraggerebbe di fatto il disimpegno), laddove i
diritti dei non avvalentisi non verrebbero all'opposto vulnerati
dalla mancanza della facolta' di assentarsi da scuola.
In conclusione la scuola resterebbe unitaria anche in presenza
dell'esercizio di opzioni diverse e, ove queste riguardino il
desiderio di non avvalersi dell'insegnamento religioso, non per
questo possono tradursi in una riduzione del tempo-scuola, gia'
individuato legislativamente in quanto necessario alle finalita'
educative.
6. - Le parti private escludono anzitutto che il Pretore abbia
sottoposto alla Corte una richiesta alternativa d'interpretazione,
richiamando viceversa la chiarezza della questione concernente
l'illegittimita' di un obbligo di presenza passiva imposto ai non
avvalentisi.
Nel merito la difesa, riportando la motivazione della sentenza n.
203 del 1989 piu' volte citata, ricorda come le precedenti circolari
ministeriali avessero degradato l'insegnamento religioso da
facoltativo ad opzionale, si' che a seguito della decisione della
Corte sarebbe dovuta risultare pacifica la collocazione
dell'insegnamento dello stesso al di fuori dell'orario obbligatorio.
In effetti la Camera dei deputati, con la risoluzione del maggio
1989, avrebbe preso atto dell'assenza di una disciplina positiva atta
a regolare l'attivita' degli alunni non avvalentisi. Tale vuoto
sarebbe stato riempito - a parere delle parti - dalle circolari
ministeriali n. 188 e n. 189 del 1989, sostanzialmente volte a
riproporre lo schema dell'opzione alternativa, anche se in esse non
e' mai esplicitamente affermato l'obbligo da parte dei non
avvalentisi di effettuare la scelta tra le diverse attivita' offerte.
La giurisprudenza amministrativa ed ordinaria avrebbe invece in
prevalenza ritenuto insussistente l'obbligo di restare comunque a
scuola, traendo, sia pure con diverse ottiche, tale conclusione dalle
affermazioni di questa Corte (che legittimerebbero la qualificazione
dell'insegnamento religioso come insegnamento in piu').
Nel nostro ordinamento scolastico - rileva poi la difesa - non
esiste un orario obbligatorio di permanenza a scuola, ma un orario
obbligatorio di attivita' didattiche, si' che l'esonero da un
insegnamento esclude l'obbligo di presenza. Parimenti pacifica
sarebbe l'esistenza di un tempo-scuola differenziato (orari
flessibili e diversificati, tempo normale o prolungato, ecc.) non
uniforme ma viceversa sempre corrispondente agl'insegnamenti che si
frequentano.
In conclusione l'obbligo di permanenza dei non avvalentisi non
potrebbe essere riguardato come garanzia di non discriminazione per
chi sceglie l'insegnamento (il quale esercita viceversa un diritto,
garantito dallo Stato ed organizzato a spese della collettivita') e
la sua esclusione parrebbe il logico corollario della sentenza n. 203
del 1989, la quale, a parere delle parti private, non puo' aver
sanzionato l'illegittimita' dell'insegnamento alternativo
obbligatorio per poi legittimare lo "studio individuale" ovvero altre
forme di presenza.
Considerato in diritto
1. - Il Pretore di Firenze, con ordinanza del 4 maggio 1990 (R.O.
n. 477 del 1990), in riferimento agli artt. 2, 3, 19 e 97 della
Costituzione, solleva questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 9, numero 2, della legge 25 marzo 1985, n. 121, e del punto
5, lettera b), numero 2, del relativo Protocollo addizionale, per
duplice discriminazione negativa derivante dalla collocazione
dell'insegnamento di religione cattolica nell'ordinario orario delle
lezioni ai non avvalentisi, sia in quanto obbligati a rimanere
inattivi nella scuola durante l'insegnamento della religione
cattolica, sia per la riduzione di altra attivita' didattica per lo
spazio temporale riservato al detto insegnamento.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura dello Stato, eccepisce nell'atto di intervento
la inammissibilita' della questione per due motivi: a) non prendendo
posizione il Pretore rimettente in ordine alla interpretazione delle
norme denunciate, non risulta quale sia la rilevanza della questione
nel giudizio a quo; b) versando la doglianza di parte sull'assetto
organizzatorio derivante da circolari ministeriali, e dunque in
materia di competenza del giudice amministrativo, risulterebbe
difetto di giurisdizione del Pretore rimettente.
La prima eccezione e' superabile se si considera che il petitum
mira ad ottenere una piu' ampia individuazione della portata del
concetto di "stato di non-obbligo" degli studenti non avvalentisi
dell'insegnamento di religione cattolica, con conseguenze circa la
legittimita' del regime di non discriminazione introdotto
dall'Amministrazione della pubblica istruzione.
Quanto alla seconda eccezione, questa Corte ribadisce che,
"versandosi in materia di diritto soggettivo, qual e' il diritto di
avvalersi o di non avvalersi dell'insegnamento di religione
cattolica, non e' contestabile la giurisdizione del giudice
ordinario" (sentenza n. 203 del 1989).
3. - Ferma restando la ratio di quella sentenza, nel senso che
"l'insegnamento di religione cattolica, compreso tra gli altri
insegnamenti del piano didattico, con pari dignita' culturale, come
previsto nella normativa di fonte pattizia", non e' causa di
discriminazione e non contrasta - essendone anzi una manifestazione -
col principio supremo di laicita' dello Stato, il thema decidendum in
ordine alla questione ora sollevata si circoscrive attorno alla
portata dello "stato di non-obbligo" degli studenti che scelgono di
non avvalersi dell'insegnamento di religione cattolica.
Come stabilito dalla sentenza n. 203 del 1989, "La previsione come
obbligatoria di altra materia per i non avvalentisi sarebbe patente
discriminazione a loro danno, perche' proposta in luogo
dell'insegnamento di religione cattolica, quasi corresse tra l'una e
l'altro lo schema logico dell'obbligazione alternativa (...). Per
quanti decidano di non avvalersene l'alternativa e' uno stato di
non-obbligo".
Per corrispondere al non-obbligo, l'Amministrazione ha
predisposto, con circolari n. 188 del 25 maggio 1989 e n. 189 del 29
maggio 1989, moduli sia per la scelta di avvalersi o non avvalersi
dell'insegnamento di religione cattolica sia per la scelta ulteriore,
da parte dei non avvalentisi, di: a) attivita' didattiche e
formative; b) attivita' di studio e/o di ricerca individuali con
assistenza di personale docente; c) nessuna attivita', che
l'Amministrazione interpreta come libera attivita' di studio e/o
ricerca senza assistenza di personale docente.
E' evidente che tale modulazione di scelta nell'intento
dell'Amministrazione aveva per fine la realizzazione di un contenuto
liberamente voluto cosi' da non contraddire ma anzi fedelmente
tradurre lo "stato di non-obbligo".
Per coloro tuttavia che non esercitino nessuna delle tre scelte
proposte sorge questione se lo "stato di non-obbligo" possa avere tra
i suoi contenuti anche quello di non presentarsi o allontanarsi dalla
scuola.
4. - Occorre qui richiamare il valore finalistico dello "stato di
non-obbligo", che e' di non rendere equivalenti e alternativi
l'insegnamento di religione cattolica ed altro impegno scolastico,
per non condizionare dall'esterno della coscienza individuale
l'esercizio di una liberta' costituzionale, come quella religiosa,
coinvolgente l'interiorita' della persona.
Non e' pertanto da vedere nel minore impegno o addirittura nel
disimpegno scolastico dei non avvalentisi una causa di disincentivo
per le future scelte degli avvalentisi, dato che le famiglie e gli
studenti che scelgono l'insegnamento di religione cattolica hanno
motivazioni di tale serieta' da non essere scalfite dall'offerta di
opzioni diverse. Va anzi ribadito che dinanzi alla proposta dello
Stato alla comunita' dei cittadini di fare impartire nelle proprie
scuole l'insegnamento di religione cattolica, l'alternativa e' tra un
si' e un no, tra una scelta positiva ed una negativa: di avvalersene
o di non avvalersene. A questo punto la liberta' di religione e'
garantita: il suo esercizio si traduce, sotto il profilo considerato,
in quella risposta affermativa o negativa. E le varie forme di
impegno scolastico presentate alla libera scelta dei non avvalentisi
non hanno piu' alcun rapporto con la liberta' di religione.
Lo "stato di non-obbligo" vale dunque a separare il momento
dell'interrogazione di coscienza sulla scelta di liberta' di
religione o dalla religione, da quello delle libere richieste
individuali alla organizzazione scolastica.
5. - Alla stregua dell'attuale organizzazione scolastica e'
innegabile che lo "stato di non-obbligo" puo' comprendere, tra le
altre possibili, anche la scelta di allontanarsi o assentarsi
dall'edificio della scuola.
Quanto alla collocazione dell'insegnamento nell'ordinario orario
delle lezioni, nessuna violazione dell'art. 2 della Costituzione e'
ravvisabile. Questa Corte ha gia' sottolineato nella sentenza n. 203
del 1989 che "l'insegnamento della religione cattolica sara'
impartito, dice l'art. 9 (scil. della legge 25 marzo 1985, n. 121)
'nel quadro delle finalita' della scuola', vale a dire con modalita'
compatibili con le altre discipline scolastiche".
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata nei sensi di cui in motivazione la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 9, numero 2, della legge 25
marzo 1985, n. 121 (Ratifica ed esecuzione dell'accordo, con
protocollo addizionale, firmato a Roma il 18 febbraio 1984, che
apporta modificazioni al Concordato lateranense dell'11 febbraio
1929, tra la Repubblica italiana e la Santa Sede), e del punto 5,
lettera b), numero 2, del relativo Protocollo addizionale, sollevata,
in relazione agli artt. 2, 3, 19 e 97 della Costituzione, dal Pretore
di Firenze con l'ordinanza di cui in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 1991.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: CASAVOLA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 14 gennaio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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