N. 59 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 dicembre 1989- 28 gennaio 1991
N. 59 Ordinanza emessa il 14 dicembre 1989 (pervenuta alla Corte costituzionale il 28 gennaio 1991) dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, sul ricorso proposto da Balestra Anna contro il comune di Triora Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Regione Liguria - Provvedimenti del comune dichiarativi dell'annullamento e decadenza dall'assegnazione di un alloggio di edilizia popolare Prevista applicabilita' a tali atti degli ultimi tre commi dell'art. 11 del d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035 - Conseguente estensione con legge regionale della competenza dell'autorita' giudiziaria ordinaria (nella specie: pretore) - Regolamentazione con legge regionale di materia riservata in via esclusiva alla legge dello Stato. (Legge regione Liguria 28 febbraio 1983, n. 6, art. 46, settimo comma). (Cost., artt. 108 e 117).(GU n.7 del 13-2-1991 )
LA CORTE DI CASSAZIONE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n. 4550/88 del r.g. aa.cc. proposto da Balestra Anna, nata a Triora (Imperia) il 26 agosto 1924, elettivamente domiciliata in Roma, presso lo studio legale Graziadei in via V. Veneto n. 96, rappresentata e difesa dagli avv.ti Anna Bonsignorio, Franco De Grossi, Enrico Zaffarani e Nicola Troilo, giusta delega in calce al ricorso, ricorrente, contro il comune di Triora, intimato; Avverso la sentenza n. 24 del pretore di Taggia dep. il 18 maggio 1987; Udita nella pubblica udienza, tenutasi il giorno 14 dicembre 1989, la relazione della causa, svolta dal cons. rel. dott. Beneforti; Udito il p.m., nella persona del dott. Elio Amatucci, avv. generale presso la Corte suprema di cassazione, che ha concluso chiedendo l'invio degli atti alla Corte costituzionale per questione di legittimita' costituzionale dell'art. 46, settimo comma, della legge regione Liguria n. 6/1983. Con decreto notificato il 24 maggio 1986 il sindaco del comune di Triora dichiaro' Anna Balestra decaduta dall'assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica, sito in quell'abitato, poiche', disponendo di altro alloggio idoneo, essa aveva perduto i requisiti prescritti per l'assegnazione (artt. 33 e 46 della legge della regione Liguria 28 febbraio 1983, n. 6, recante norme relative a "Procedure, organi e competenze in materia di edilizia residenziale e norme per il controllo degli istituti autonomi per le case popolari"). Con atto in data del 12 giugno 1986, Anna Balestra propose ricorso al pretore di Taggia ai sensi dell'art. 11 del d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, dettante "Norme per l'assegnazione e la revoca nonche' per la determinazione e la revisione dei canoni di locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, adducendo i seguenti motivi: 1) con l'accettazione, da parte sua, della proposta d'acquisto dell'alloggio in proprieta', doveva ritenersi gia' perfezionato il trasferimento della proprieta' e cessato, percio', nella pubblica amministrazione quel potere di autotutela che faceva degradare il diritto soggettivo alla assegnazione in semplice interesse legittimo; 2) l'altro appartamento non era idoneo a soddisfare le sue particolari esigenze familiari. Il pretore, pronunciando nella contumacia del comune, con sentenza in data del 18 maggio 1987, si e' dichiarato carente di giurisdizione, rilevando che della domanda, siccome diretta ad ottenere la tutela di un semplice interesse legittimo, puo' conoscere soltanto il giudice amministrativo. In particolare, ha disatteso la tesi preliminare della ricorrente, secondo cui doveva ritenersi gia' a lei trasferita la proprieta' dell'immobile e cessato, percio', ogni potere di autotutela da parte della pubblica amministrazione, osservando, al riguardo, che, viceversa, erano intervenute fra le parti soltanto una richiesta di determinazione del prezzo di riscatto e la successiva comunicazione di esso da parte dell'Istituto, atto, questo, da solo inidoneo a produrre l'asserito effetto traslativo. Rigettata, cosi', la domanda diretta a fare accertare l'avvenuto trasferimento di proprieta', il Pretore ha, poi, ritenuto che, fino all'effettiva stipulazione del contratto di trasferimento, la pubblica amministrazione poteva legittimamente esercitare il potere di autotutela mediante provvedimenti autoritativi di decadenza, annullamento e revoca dell'assegnazione ai sensi degli artt. 11, 16 e 17 del citato d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, incidendo essi su posizioni di semplice interesse legittimo, come connotazione essenziale alla permanenza del rapporto pubblicistico. In tale contesto normativo, la disposizione dell'art. 11, tredicesimo comma, del d.P.R. n. 1035/1972 che prevede il ricorso al Pretore contro il decreto dichiarativo della decadenza dall'assegnazione a causa della mancata occupazione dell'alloggio nel termine prescritto, secondo il giudice a quo, costituisce eccezione alla giurisdizione generale di legittimita' del giudice amministrativo e non puo', pertanto, essere applicata estensivamente alle diverse ipotesi dell'annullamento e della revoca dell'assegnazione, non previste dalla norma. Ne' l'impugnativa del provvedimento in questione puo' ritenersi soggetta alla cognizione del giudice ordinario solo perche' l'applicata norma dell'art. 46 della legge regionale 28 febbraio 1983, n. 6, stabilisce, al settimo comma: "Tutti gli atti del comune che pronunciano l'annullamento o la decadenza dell'assegnazione comportano la inefficacia dell'atto convenzionale di locazione e costituiscono titolo esecutivo; ad essi si applicano gli ultimi tre commi dell'art. 11 del decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1972, n. 1035, come modificato ai sensi della presente legge", estendendo, cosi', alle ipotesi di annullamento e revoca dell'assegnazione l'impugnativa, che la legge dello Stato invece riserva esclusivamente al decreto dichiarativo della decadenza per mancata occupazione ("contro il decreto del presidente dell'istituto autonomo per le case popolari l'interessato puo' proporre ricorso al Pretore del luogo nel cui mandamento e' situato l'alloggio, entro il termine perentorio di trenta giorni dalla notificazione del decreto stessi") (tredicesimo comma). Una siffatta estensione, a giudizio del pretore, oltre ad essere contraddetta, in linea concettuale, dalla diversita' dei presupposti, e' resa, in ogni caso, inoperante dalla posizione subordinata della legge regionale che e' vincolata al rispetto dei principi generali dell'ordinamento statale, cosicche', nel contrasto, su di essa prevale la legge dello Stato avente carattere di "generalita'", quale deve ritenersi il d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, che disciplina i mezzi e le forme di tutela contro i decreti di decadenza, annullamento e revoca delle assegnazioni di alloggi nella edilizia residenziale pubblica. Poiche' la normativa statale limita la cognizione del pretore alla sola impugnativa delle pronunzie di decadenza, la legge regionale che travalica i limiti delle proprie attribuzioni, secondo il pretore, deve essere disapplicata ed il giudice ordinario non puo' conoscere della legittimita' del provvedimento amministrativo emesso nel caso di specie. A seguito di tale pronuncia, l'assegnataria Anna Balestra ha chiesto il regolamento preventivo della giurisdizione, con ricorso articolato su due motivi, denunciando: 1) la violazione e la mancata applicazione dell'art. 46, settimo comma, della legge della regione Liguria 28 febbraio 1983, n. 6, che, mediante il rinvio agli ultimi tre comma dell'art. 11 del d.P.R. 30 dicembre 1973, n. 1035, demanda alla cognizione del pretore il ricorso contro i decreti di annullamento e revoca delle assegnazioni di alloggi nell'edilizia residenziale pubblica, sostenendo, al riguardo, che dell'impugnativa, siccome finalizzata alla tutela di una posizione di diritto soggettivo, e' chiamato a conoscere il giudice ordinario; 2) l'erronea e mancata applicazione o interpretazione dell'art. 27 della legge 8 agosto 1977, n. 513, come integrato dall'art. 52 della legge 5 agosto 1978, n. 457, in relazione all'art. 1326 del cod. civ., per avere il pretore escluso, in contrasto con le risultanze, che fosse gia' intervenuto il trasferimento di proprieta' dell'alloggio e che fosse, percio', cessato il potere autoritativo di annullamento e revoca da parte dell'autorita' comunale. L'intimato comune di Triora non si e' costituito in giudizio. Il pubblico ministero ha sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 46, settimo comma, della legge regione Liguria 28 febbraio 1983, n. 6, perche' disciplinante materia che, come quella dei ricorsi contro i decreti di decadenza, annullamento e revoca delle assegnazioni di alloggi, e' regolata esclusivamente dalla legge statale (artt. 108, primo comma, e 117 della Costituzione). La questione di costituzionalita', osservano le s.u., non e' manifestamente infondata. Deve, innanzi tutto, essere disatteso il principale assunto della sentenza pretorile secondo cui sulla legge regionale esorbitante dall'ambito delle attribuzioni legislative riservate alla regione prevale automaticamente la legge dello Stato ed il giudice puo' e deve disapplicarla. Un assunto del genere implica, infatti, una possibilita' del tutto estranea all'ordinamento giuridico costituzionale, quale e' quella che il giudice risolva, esso stesso, il contrasto, ovvero definisca il concorso, fra legge statale e legge regionale, con il semplice criterio della prevalenza della fonte primaria (la legge statale) sull'altra fonte primaria (la legge regionale) quando, viceversa, il conflitto o il concorso fra le due fonti del diritto puo' dare luogo soltanto a questione di legittimita' costituzionale, su cui e' chiamata a pronunciarsi la Corte costituzionale (art. 134 della Costituzione). Ne', osservano le s.u., la necessita' del giudizio incidentale di legittimita' costituzionale viene meno nel caso in cui risulti che la norma del citato art. 46, settimo comma, della legge regionale, pur estendendo espressamente il ricorso ai casi di annullamento e di revoca dell'assegnazione, non immuti, nella sostanza, la disciplina statale dei rimedi giurisdizionali, e cio' sul rilievo che, in tema di edilizia residenziale pubblica, l'art. 11, tredicesimo comma, del d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, nell'attribuire al giudice ordinario la cognizione dei ricorsi contro i decreti che pronunziano la decadenza dall'assegnazione, esprime un principio generale applicabile alle analoghe ipotesi in cui si impugni un decreto di annullamento o revoca emesso ai sensi degli artt. 16 e 17 dello stesso d.P.R. (cfr. in tale senso: s.u. 28 ottobre 1987 n. 7966; 6346/1982 e 5695/1980). Come la Corte costituzionale ha avvertito, con la sentenza in data 22 giugno 1988, n. 767, pronunciata nei giudizi incidentali di legittimita' costituzionale dell'art. 14, primo comma, della legge della provincia di Bolzano 20 agosto 1972, n. 15, (legge di riforma dell'edilizia abitativa) nel testo risultante da successive modifiche, promossi con due ordinanze in data 24 gennaio 1985 di questa s.C., la coincidenza di contenuto fra la normativa statale e quella di altra fonte primaria non puo' valere come elemento di discriminazione ai fini del giudizio di costituzionalita', dato che l'intervento del legislatore non statale concreta in ogni caso una novatio della fonte di produzione del precetto, con la forza ed i limiti che ne conseguono. L'omogeneita' di discipina non fa, infatti, venire meno ne' la derivazione della normativa da una fonte diversa dalla legge dello Stato e, percio' non legittimata a provvedere, ne' la conseguente violazione dell'art. 108, primo comma, della Costituzione che, nel disporre: "Le norme sull'ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite con legge" abilita soltanto la legge statale a disciplinare in modo uniforme per l'intero territorio nazionale i mezzi e le forme di tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi (Corte costituzionale 12 maggio 1977, n. 72 e 14 aprile 1976, n. 81). Alla stregua degli enunciati principi, deve, dunque, ritenersi che la questione di giurisdizione, come proposta con il presente ricorso, non possa essere risolta indipendentemente dalla risoluzione della questione relativa alla legittimita' costituzionale dell'art. 46, settimo comma, della citata legge regionale 28 febbraio 1983, n. 6, con cui si regola una materia riservata in via esclusiva alla legge dello Stato. L'esatta individuazione della fonte di produzione del precetto che prevede e regola i casi di ricorso al giudice ordinario contro i decreti di decadenza, annullamento e revoca delle assegnazioni costituisce, infatti, lo strumento necessario al riparto della giurisdizione fra giudice ordinario e giudice amministrativo e, per quanto gia' rilevato, la questione di legittimita' costituzionale non risulta manifestamente infondata. Della questione deve, pertanto, essere investita la Corte costituzionale, mentre puo' essere utilmente differito l'esame del secondo motivo di ricorso, fino alla definizione del giudizio incidentale di legittimita'.
P. Q. M. Riservata ogni pronuncia sul secondo motivo del ricorso, dichiara non manifestamente infondata la questione, sollevata dal pubblico ministero, relativa alla legittimita' costituzionale dell'art. 46, settimo comma, della legge della regione Liguria 28 febbraio 1983, n. 6, nella parte in cui si rendono applicabili agli atti dei comuni che pronunciano l'annullamento o la decadenza dell'assegnazione di alloggio gli ultimi tre commi dell'art. 11 del d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035; Ordina che gli atti siano trasmessi alla Corte costituzionale ed il presente provvedimento sia notificato alle parti ed al pubblico ministero nonche' al presidente della giunta della regione Liguria e comunicato, altresi', al presidente del consiglio della regione Liguria; Sospende il procedimento fino alla definizione del giudizio incidentale di costituzionalita'. Cosi' deciso il 14 dicemtre 1989. Il presidente: (firma illeggibile) 91C0138