N. 50 SENTENZA 28 gennaio - 6 febbraio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica- Regione Campania- UU.SS.LL.- Organi di amministrazione- Scioglimento e nomina di un commissario- Potere di controllo affidato al presidente della giunta regionale- Contraddizione con il sistema di controlli sugli enti locali- Lesione del principio della riserva di legge statale- Richiamo alle sentenze nn. 613/1988, 164/1972 e 245/1984 - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Campania, 9 giugno 1980, n. 57, art. 36, secondo comma) (Cost., artt. 117, 118 e 130 Cost.).(GU n.7 del 13-2-1991 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Giovanni CONSO; Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 36, secondo
comma, della legge della Regione Campania 9 giugno 1980, n. 57 (Norme
per la costituzione e il funzionamento delle Unita' sanitarie locali
in attuazione della legge 23 dicembre 1978, n. 833), promosso con
ordinanza emessa l'8 febbraio 1990 dal Tribunale Amministrativo
Regionale per la Campania - Sezione di Salerno sul ricorso proposto
da Caggiano Plinio ed altri contro il Prefetto pro-tempore della
Provincia di Salerno ed altri, iscritta al n. 444 del registro
ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 28, prima serie speciale, dell'anno 1990;
Visti gli atti di costituzione della Regione Campania e del
Prefetto di Salerno e del Commissario Prefettizio presso la U.S.L.
53;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 gennaio 1991 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Prefetto di
Salerno ed altro e l'Avvocato Sergio Ferrari per la Regione Campania;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso per l'annullamento del
decreto del Prefetto di Salerno 13 agosto 1987, n. 13.9.1126/6AB, con
il quale e' stata disposta la sospensione dell'Assemblea e del
Comitato di gestione dell'Unita' sanitaria locale n. 53 a seguito
della mancata approvazione dei bilanci, nonche' la nomina di un
commissario per la gestione provvisoria, il Tribunale Amministrativo
Regionale per la Campania - Sezione di Salerno ha sollevato, in
riferimento agli artt. 117, 118 e 130 della Costituzione, questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 36, secondo comma, della
legge della Regione Campania 9 giugno 1980, n. 57, nella parte in cui
affida alla Giunta regionale il controllo sugli organi delle Unita'
sanitarie locali.
Il giudice a quo - premesso che la disposizione impugnata non e'
stata abrogata dall'art. 11 del decreto-legge 30 settembre 1983, n.
463, convertito nella legge 11 novembre 1983, n. 638, toccando
quest'ultimo una materia diversa dal controllo sugli organi e,
precisamente, un potere di generale sostituzione in relazione ad atti
dovuti e ricordato che il Governo della Repubblica non ha a suo tempo
impugnato l'art. 36 soltanto perche' era intercorsa un'intesa con la
Regione Campania per la modifica dello stesso (modifica poi non
avvenuta) - osserva che la disposizione contestata contrasterebbe con
l'art. 117 della Costituzione, come attuato dall'art. 49 della legge
23 dicembre 1978, n. 833. Quest'ultimo articolo, il quale prevede che
il controllo sugli atti delle Unita' sanitarie locali sia compiuto
dai Comitati regionali di controllo, non puo' essere eluso dalle
leggi delle regioni a statuto ordinario, dal momento che costituisce
un principio fondamentale della materia, oltre a far parte di una
legge ritenuta da questa Corte di riforma economico-sociale.
Sempre secondo il giudice a quo, l'art. 36 della legge campana
contrasterebbe anche con gli artt. 118 e 130 della Costituzione: con
il primo, per il fatto che i controlli sugli enti locali non
rientrano in alcuna materia di competenza regionale, compresa la
competenza statutaria di cui all'art. 123 della Costituzione; con il
secondo, per il fatto che si pone in contrasto con il sistema dei
controlli sugli enti locali e con la riserva di legge statale ivi
prevista, la quale si estende persino alla determinazione della
composizione dell'organo di controllo.
In definitiva, conclude il giudice a quo, poiche' la competenza
dei Comitati regionali di controllo e' limitata al sindacato della
legittimita' degli atti delle province, dei comuni e degli altri enti
locali e poiche' il potere di dichiarare la decadenza di un organo di
un ente locale e' espressione di un potere politico
costituzionalmente affidato alla competenza esclusiva dello Stato,
sembra proprio che l'art. 36, secondo comma, sia contrario a
Costituzione.
2. - Si sono costituiti in giudizio il Prefetto di Salerno ed il
Commissario prefettizio chiedendo, innanzitutto, l'inammissibilita'
della questione sollevata, dal momento che quest'ultima sarebbe stata
abrogata dall'art. 11 del decreto - legge 12 settembre 1983, n. 463,
convertito nella legge 11 novembre 1983, n. 638, che ha ribadito la
fondamentale distinzione tra controllo sugli atti, di competenza
regionale, e controllo sugli organi, di spettanza statale.
Anche se cosi' non fosse, continua la difesa, in considerazione
del fatto che la legge regionale non puo' far venir meno il principio
stabilito dall'art. 49 della legge n. 833 del 1978, dovrebbe
ritenersi che "sugli organi delle Unita' sanitarie locali sussiste
una competenza concorrente tra Stato e regione, nel senso che
quest'ultima non puo' decidere lo scioglimento, mentre al primo
rimane oltre al potere di scioglimento, anche quello cautelare di
sospensione", non attribuito alla regione da alcuna disposizione.
In subordine, comunque, la difesa del Prefetto e del Commissario
prefettizio chiede l'accoglimento della questione, trattandosi di un
caso identico a quelli decisi in precedenti sentenze di questa Corte
e non potendosi dubitare che la norma la quale attribuisce allo Stato
il controllo sugli organi delle Unita' sanitarie locali costituisca
un principio fondamentale.
3. - Si e' costituita in giudizio anche la Regione Campania per
chiedere che la questione sia dichiarata non fondata.
Pur precisando di non ignorare le precedenti pronunzie di questa
Corte in materia e premettendo che tra i vari livelli istituzionali
impegnati nella sanita' la legge n. 833 del 1978 ha voluto forme di
collaborazione, la Regione Campania afferma che il controllo sugli
atti sembrerebbe esser consentito alle regioni nella sua forma piu'
ampia, in quanto strumento per l'attuazione dei propri poteri di
indirizzo e di programmazione, in armonia con il principio del buon
andamento della pubblica amministrazione che esige il controllo sulla
gestione e di efficienza.
4. - Nel corso della pubblica udienza, mentre l'Avvocatura dello
Stato, costituitasi per conto del Prefetto di Salerno e del
Commissario prefettizio, ha ristretto le proprie richieste solamente
a quella dell'accoglimento della questione di costituzionalita'
sollevata, la difesa della Regione Campania, invece, ha osservato che
nel frattempo la disposizione impugnata sarebbe stata abrogata
dall'art. 49 della legge 8 giugno 1990, n. 142, contenente la
normativa-quadro sulle autonomie locali.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania Sezione
di Salerno, nel corso di un giudizio avverso un decreto di
sospensione degli organi di un'Unita' sanitaria locale per mancata
approvazione dei bilanci, ha sollevato - in riferimento agli artt.
117, 118 e 130 della Costituzione, come attuati dall'art. 49 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del Servizio Sanitario
Nazionale), questione di legittimita' costituzionale dell'art. 36,
secondo comma, della legge della Regione Campania 9 giugno 1980, n.
57 (Norme per la costituzione e il funzionamento delle Unita'
sanitarie locali in attuazione della legge 23 dicembre 1978, n. 833),
il quale prevede che "in caso di impossibilita' di costituzione o
ricostituzione degli organi dell'Unita' sanitaria locale, o di gravi
inadempienze funzionali, il Presidente della Giunta regionale (...)
dispone lo scioglimento degli organi dell'Unita' sanitaria locale e
nomina un Commissario per assicurare la regolarita' dei servizi e
della gestione sino all'insediamento di nuovi organi, che dovra'
avvenire entro sei mesi". Secondo il giudice a quo la disposizione
impugnata contraddirrebbe il sistema dei controlli sugli enti locali
previsto dall'art. 130 della Costituzione e, in particolare, il
principio della riserva di legge statale, nonche' il principio,
deducibile anche dalle altre norme - parametro invocate, per il quale
non rientra nelle competenze delle regioni la disciplina delle forme
di controllo sugli organi delle Unita' sanitarie locali.
2. - La questione e' fondata.
Occorre premettere che, diversamente da quanto supposto dalle
difese di alcune parti del giudizio a quo, l'art. 36, secondo comma,
della legge regionale impugnata non puo' ritenersi abrogato, ai sensi
dell'art. 10 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, in seguito
all'entrata in vigore dell'art. 49 della legge 8 giugno 1990, n. 142
(Ordinamento delle autonomie locali), ovvero dell'art. 11 del
decreto-legge 12 settembre 1983, n. 463, convertito nella legge 11
novembre 1983, n. 638.
Con riferimento alle nuove disposizioni sui controlli degli enti
locali poste dall'art. 49 della legge quadro sulle autonomie locali,
e' del tutto evidente che manca uno degli elementi essenziali perche'
possa soltanto ipotizzarsi l'evenienza di un fenomeno abrogativo, e
cioe' il sopravvenire di una nuova norma diretta a regolare in modo
diverso e incompatibile con la precedente disciplina la stessa
materia regolata da una norma preesistente. In effetti, l'art. 49
della legge n. 142 del 1990 non ha prodotto alcuna innovazione nel
vigente ordinamento normativo, ma si e' limitato a confermare in modo
esplicito un principio gia' deducibile, come ha piu' volte affermato
questa Corte (v., da ultimo, sent. n. 613 del 1988), dall'art. 49,
primo e secondo comma, della legge n. 833 del 1978. Quest'ultimo,
infatti, stabilendo che il controllo sugli atti delle Unita'
sanitarie locali e' esercitato dai Comitati regionali di controllo
previsti dall'art. 55 della legge 10 febbraio 1953, n. 62 (con
l'integrazione nel collegio di un esperto in materia sanitaria e, per
effetto dell'art. 13 della legge 26 aprile 1982, n. 181, di un
rappresentante del Ministero del Tesoro), assicura agli atti delle
Unita' sanitarie locali lo stesso regime dei controlli gia' disposto
per gli atti dei Comuni e delle Province. Ed e' esattamente questo
stesso principio, assunto come parametro nel giudizio in corso, che
e' stato testualmente riprodotto nell'art. 49 della legge n. 142 del
1990, laddove si dispone che "salvo diverse disposizioni recate dalle
leggi vigenti, alle unita' sanitarie locali (...) si applicano le
norme sul controllo e sulla vigilanza dettate per i comuni e le
province".
Ancor meno, poi, si puo' parlare di abrogazione in riferimento al
ricordato art. 11, decimo comma, del decreto-legge n. 463 del 1983,
il quale, nell'apportare modifiche all'art. 13 della legge 26 aprile
1982, n. 181, dispone che in caso di inerzia o di ingiustificato
ritardo delle Unita' sanitarie locali nell'adozione dei provvedimenti
di controllo della spesa farmaceutica e sanitaria previsti dalla
legge 7 agosto 1982, n. 526, nonche' in ogni altro caso di
ingiustificata inottemperanza da parte delle stesse in relazione ad
obblighi imposti da atti normativi e da disposizioni regionali
derivanti da atti di indirizzo e coordinamento, le regioni, previa
diffida, "adottano i provvedimenti omessi o comunque necessari anche
mediante l'invio di appositi commissari". E' evidente, infatti, che
l'articolo ora citato regola una materia del tutto diversa da quella
disciplinata dalla norma che si pretende abrogata, dal momento che
prevede un generale potere di controllo sostitutivo attribuito alle
regioni relativamente ad atti omessi dalle Unita' sanitarie locali in
corrispondenza a obblighi a queste imposti.
Per quel che concerne il merito della questione di
costituzionalita' sollevata, e' affermazione costante di questa Corte
che, a norma dell'art. 130 della Costituzione, come attuato dall'art.
49, primo e secondo comma, della legge n. 833 del 1978, "mentre i
controlli sugli atti degli enti locali sono di pertinenza delle
regioni, che li esercitano per il tramite degli appositi comitati
regionali (...), al contrario i controlli sugli organi degli stessi
enti locali rientrano nelle competenze dello Stato, in quanto
espressione dell'indefettibile momento di unitarieta' proprio
dell'ordinamento complessivo" (v., cosi', sent. n. 613 del 1988,
nonche' gia' sentt. nn. 164 del 1972 e 245 del 1984). Da tale
principio - che in relazione al potere di scioglimento degli organi
rappresentantivi comunali e provinciali a seguito della mancata
approvazione dei bilanci e' stato riconfermato dall'art. 39 della
legge n. 142 del 1990 - discende l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 36, secondo comma, della legge campana oggetto di questo
giudizio, dal momento che quest'ultimo affida al Presidente della
Giunta regionale un potere di controllo sugli organi delle Unita'
sanitarie locali.
Resta assorbito ogni altro profilo di costituzionalita' sollevato
dal giudice a quo.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimita' costituzionale dell'art. 36, secondo
comma, della legge della Regione Campania 9 giugno 1980, n. 57 (Norme
per la costituzione e il funzionamento delle Unita' sanitarie locali
in attuazione della legge 23 dicembre 1978, n. 833).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 1991.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 6 febbraio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0147