N. 51 SENTENZA 28 gennaio - 6 febbraio 1991
Giudizio per conflitto di attribuzione tra regione e regione. Regione - Regioni Piemonte e Valle d'Aosta - Pratica della monticazione - Introduzione nel territorio regionale valdostano di ovini e caprini da altre regioni italiane - Divieto limitato al 1990 - Non spettanza alla regione Valle d'Aosta Annullamento dell'ordinanza del presidente della giunta della regione della Valle d'Aosta 15 marzo 1990, n. 342 (Cost. art. 120).(GU n.7 del 13-2-1991 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Giovanni CONSO; Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Piemonte notificato
il 7 giugno 1990, depositato in Cancelleria il 16 giugno successivo,
per conflitto di attribuzione sorto a seguito dell'ordinanza del
Presidente della Giunta regionale della Valle d'Aosta del 15 marzo
1990, n. 342, con la quale e' stato disposto il divieto di
introduzione nel territorio della Regione Valle d'Aosta di ovini e
caprini provenienti da altre regioni italiane ed iscritto al n. 19
del registro conflitti 1990;
Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'Aosta;
Udito nell'udienza pubblica del 13 novembre 1990 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli Avvocati Valerio Onida per la Regione Piemonte e Mario
Alu' per la Regione Valle d'Aosta;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato la Regione
Piemonte ha sollevato conflitto di attribuzione contro la Regione
Valle d'Aosta in relazione all'ordinanza del Presidente della Giunta
di quest'ultima Regione 15 marzo 1990, n. 342, con la quale e' stato
disposto, limitatamente alla pratica della monticazione per l'anno
1990, il divieto di introduzione nel territorio della stessa Regione
di ovini e caprini provenienti da altre regioni italiane. Secondo la
ricorrente, l'ordinanza impugnata interferirebbe illegittimamente
sulle competenze ad essa costituzionalmente assicurate, violando
l'art. 120 della Costituzione sotto tre distinti profili.
Il provvedimento impugnato si porrebbe, innanzitutto, in contrasto
con l'art. 120 della Costituzione, in relazione all'art. 2 (recte:
1), ultimo comma, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, e agli artt. 27,
lett. l, e 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nonche' alla legge
23 dicembre 1978, n. 833, i quali, nell'ambito della sub-materia
della polizia veterinaria, hanno trasferito alle regioni le funzioni
di igiene e di assistenza veterinaria, ivi comprese la profilassi,
l'ispezione, la polizia e la vigilanza sugli animali e sulla loro
alimentazione, nonche' sugli alimenti di origine animale. Ad avviso
della ricorrente, dal momento che l'art. 120, secondo comma, della
Costituzione porrebbe un divieto assoluto di adozione da parte delle
regioni di provvedimenti che ostacolino "in qualsiasi modo" la libera
circolazione delle persone e delle cose tra le regioni stesse,
l'ordinanza impugnata, oltre a violare testualmente la predetta norma
costituzionale (la quale sembra vietare qualsiasi provvedimento
limitativo della circolazione, comunque motivato e per qualsivoglia
ragione assunto), metterebbe nel nulla le richiamate competenze
regionali in materia di polizia veterinaria, competenze peraltro gia'
esercitate dalla Regione Piemonte con d.P.G.R. 21 marzo 1985, n.
2585, che ha confermato l'obbligatorieta' della vaccinazione contro
la brucellosi e il divieto di transumanza delle greggi non indenni da
brucellosi.
In secondo luogo, l'ordinanza impugnata contrasterebbe con l'art.
120, secondo comma, della Costituzione, in quanto quest'ultimo
risulterebbe violato mediatamente per effetto della violazione di
numerose norme interposte, quali le disposizioni poste in materia di
polizia veterinaria dal d.P.R. 8 febbraio 1954, n. 320 (artt. 41, 42,
44, 105, 106, 107, 109, 110 e 111), gli artt. 6 e 7 della legge 23
dicembre 1978, n. 833, le norme di attuazione dello Statuto speciale
della Valle d'Aosta contenute nell'art. 38 del d.P.R. 22 febbraio
1982, n. 182, l'art. 2 della legge regionale della Valle d'Aosta 11
maggio 1981, n. 24 (che stabilisce norme sull'esercizio delle
funzioni amministrative in materia veterinaria ai sensi degli artt.
16 e 32 della legge n. 833 del 1978), e, infine, il "Piano nazionale
per la profilassi della brucellosi ovina e caprina" approvato con
decreto ministeriale 4 giugno 1968 e modificato con decreti
ministeriali 9 agosto 1971, 15 giugno 1976, 15 dicembre 1976, 28
aprile 1979, 15 aprile 1981 e 6 novembre 1981.
Piu' in particolare, ad avviso della ricorrente, pur a non voler
ritenere che il divieto posto dall'art. 120 della Costituzione sia
assoluto e che esso debba esser bilanciato con altri interessi
costituzionalmente garantiti, si dovrebbe tuttavia riconoscere che in
ipotesi non si riscontrano altri interessi con cui bilanciare quel
divieto. In ogni caso, continua la ricorrente, non sembra che
l'ordinanza impugnata sia stata adottata legittimamente per il fatto
che gli artt. 106 e 107 del d.P.R. n. 320 del 1954 non contemplano
tra i possibili provvedimenti da adottare i divieti di spostamento di
animali e, tantomeno, divieti generici e generali come quello
impugnato, ma prevedono solamente provvedimenti profilattici, di
controllo e certificazione sanitaria, nonche' divieti singoli e
motivati di circolazione. Inoltre, mentre il ricordato "Piano
nazionale per la profilassi della brucellosi", pur prevedendo
interventi cautelari relativamente al pascolo e alla circolazione
degli ovini e dei caprini, ne affida la competenza al Ministro della
sanita' ove riguardino piu' province o l'intero territorio nazionale
(sempreche' si riferiscano ad allevamenti che non risultino
"ufficialmente indenni" o "indenni" da brucellosi), la legge della
Valle d'Aosta n. 24 del 1981 affida alle Unita' sanitarie locali le
funzioni in materia veterinaria non espressamente riservate allo
Stato o alla regione e, quindi, riguardanti questioni di portata
infraregionale.
In terzo luogo, sempre a giudizio della ricorrente, l'ordinanza
impugnata lederebbe l'art. 120 della Costituzione in relazione
all'art. 32 della legge n. 833 del 1978 e all'art. 4 della gia'
ricordata legge regionale della Valle d'Aosta n. 24 del 1981, i quali
comportano l'assoluta incompetenza del Presidente della Giunta
regionale ad adottare atti come l'ordinanza oggetto del presente
giudizio. Infatti, dovendo ritenere, in assenza di qualsiasi
indicazione espressa, che quest'ultima sia stata adottata
nell'esercizio del potere di emanare provvedimenti contingibili e
urgenti in materia di igiene e sanita' pubblica e di polizia
veterinaria ai sensi dell'art. 32 della legge n. 833 del 1978 e
dell'art. 4 della legge regionale n. 24 del 1981, si dovrebbe
concludere che l'ordinanza impugnata non rientra nella competenza del
Presidente regionale, bensi' in quella del Ministro della sanita',
dal momento che essa, nel vietare l'ingresso nel territorio regionale
agli ovini e ai caprini provenienti da altre regioni (ma in sostanza
dalla sola Regione Piemonte), riguarda in realta' la circolazione tra
una regione e un'altra o, piu' precisamente, un'attivita' relativa a
una parte del territorio nazionale comprendente piu' regioni. In
altre parole, poiche' l'atto impugnato ha come destinatari coloro che
si trovano fuori del luogo rispetto al quale vige il divieto di
introduzione di animali, esso eccede l'ambito territoriale con
riferimento al quale possono essere adottate da parte del Presidente
della Giunta della Valle d'Aosta le ordinanze contingibili e urgenti.
In ogni caso, conclude la ricorrente, il provvedimento impugnato -
che appare viziato da eccesso di potere per carenza di presupposti,
incongruenza, irragionevolezza, difetto di istruttoria e di
motivazione - lederebbe le competenze della Regione Piemonte (la sola
confinante con la Valle d'Aosta) in quanto colpisce
indiscriminatamente gli ovini e i caprini provenienti da altre
regioni senza distinguere tra animali (o allevamenti) indenni da
brucellosi e quelli non indenni e senza dare piena e assoluta
certezza delle ragioni che hanno indotto l'autorita' sanitaria a
operare nel modo censurato, tenendo conto che in Piemonte non si e'
verificata alcuna epidemia di brucellosi.
La ricorrente chiede, dunque, l'annullamento dell'ordinanza
impugnata, previa sospensione della stessa.
2. - Si e' regolarmente costituita in giudizio la Regione Valle
d'Aosta per eccepire l'inammissibilita' del ricorso e, comunque, per
chiedere che ne sia dichiarata l'infondatezza.
Sotto il primo profilo, la resistente osserva che la Regione
Piemonte non rivendica a se' le competenze esercitate attraverso
l'atto impugnato, ma si limita a contestarne la legittimita'. Piu' in
particolare, posto che la ricorrente pone l'alternativa in base alla
quale gli ordinari poteri di polizia veterinaria spettano alle Unita'
sanitarie locali, se di portata infraregionale, ovvero al Ministro
della sanita', se di portata interregionale o nazionale, e posto che
nel primo caso non puo' ipotizzarsi un conflitto con la Regione Valle
d'Aosta trattandosi di Unita' sanitarie locali valdostane, se ne
deduce che in realta' il conflitto dovrebbe essere sollevato dallo
Stato.
Riguardo al merito delle contestazioni sollevate, premesso che la
brucellosi e' una malattia grave e molto diffusa tra il bestiame
ovino e caprino, la quale e' di facile contagio e il cui controllo
richiede terapie di lunga durata, la resistente osserva che, come ha
affermato questa Corte nella sentenza n. 12 del 1963, il divieto
posto dall'art. 120 della Costituzione non e' assoluto e, pertanto,
non lo si puo' ritenere violato di fronte all'esistenza di gravi e
urgenti ragioni giustificative di limiti e divieti alla circolazione
di persone e cose tra regione e regione, tanto piu' quando questi,
come nel caso, non hanno alternative sanitariamente idonee onde
evitare i gravi pericoli di diffusione della malattia in conseguenza
della usuale pratica della monticazione e tanto piu' che la stessa
difesa della Regione Piemonte ammette che il 24 per cento del
bestiame esistente nel proprio territorio non e' indenne da
brucellosi.
3. - La trattazione dell'istanza di sospensione dell'efficacia
dell'atto impugnato veniva fissata per la Camera di Consiglio del 26
settembre 1990, in prossimita' della quale le parti hanno presentato
memorie. Poiche' la Regione Piemonte ha rinunziato alla istanza di
sospensiva e poiche' la Regione Valle d'Aosta ha riconosciuto che
l'eventuale sospensione dell'atto sarebbe stata inidonea ad arrecare
alcun beneficio alla ricorrente, considerato che il provvedimento
impugnato ha efficacia solo per l'anno 1990 e la pratica della
monticazione si svolge unicamente d'estate, la Corte ha rinviato il
giudizio all'udienza del 13 novembre 1990 per la discussione pubblica
del conflitto di attribuzione.
4. - In prossimita' dell'udienza le parti hanno presentato
ulteriori memorie difensive.
4.1. - La Regione Piemonte, in replica all'eccezione di
inammissibilita' della resistente, afferma che il conflitto proposto
non ha ad oggetto una vindicatio potestatis, ma un cattivo esercizio
del potere spettante alla Regione Valle d'Aosta (sempreche' questo
sia ritenuto esistente), che si assume lesivo delle proprie
competenze sotto un duplice profilo.
Innanzitutto, ad avviso della ricorrente, occorre considerare che
in uno Stato regionale il territorio non viene in questione soltanto
come sfera spaziale entro la quale le regioni possono esercitare le
loro funzioni, ma anche come ambito che non puo' mai costituire un
limite alla liberta' di circolazione delle persone e delle cose.
Quest'ultimo aspetto - il quale e' garantito per i profili qui
interessanti dall'art. 120, secondo comma, della Costituzione -
comporta in capo a ogni regione la titolarita' di una situazione
soggettiva costituzionalmente tutelata a che un'altra regione non
adotti nei suoi confronti provvedimenti limitativi della libera
circolazione di persone e cose. E, poiche' l'art. 120 della
Costituzione e' norma applicativa dei principi posti dall'art. 5
della Costituzione, esso costituisce una situazione soggettiva a
favore dello Stato e, nello stesso tempo, di ogni singola regione,
per la cui tutela, quindi, sia lo Stato che le regioni sono abilitati
a ricorrere. Infatti, soggiunge la ricorrente, l'unita' dello Stato
dev'esser, certo, considerata interesse dello Stato stesso, ma
costituisce anche un'ineliminabile e imprescindibile componente
dell'autonomia regionale, in mancanza della quale sarebbe messo in
pericolo lo stesso assetto unitario dello Stato sotto il profilo
solidaristico.
Per altro aspetto, poi, la lesione delle competenze della
ricorrente deriverebbe dal fatto che il provvedimento impugnato
porrebbe nel nulla i risultati dei controlli sulle malattie degli
animali, che la Regione Piemonte esercita in virtu' delle competenze
che l'art. 117 della Costituzione ha conferito ad essa in materia di
agricoltura, materia nella quale, grazie al d.P.R. n. 616 del 1977,
sono ricomprese la zootecnia e la polizia veterinaria.
Quanto al merito del conflitto, la ricorrente sottolinea
innanzitutto che l'ordinanza impugnata si pone in diretto e palmare
contrasto con l'art. 120, secondo comma, della Costituzione, in
quanto con provvedimento generico e generalizzato impedisce
l'introduzione di ovini e caprini nella Regione Valle d'Aosta. Ne' si
potrebbe dire, sempre ad avviso della ricorrente, che gravi e urgenti
ragioni di carattere sanitario giustificherebbero l'esercizio di un
potere di deroga al divieto sancito dall'art. 120 della Costituzione,
dal momento che la rigorosa formulazione di quest'ultimo articolo
(divieto di provvedimenti che ostacolino "in qualsiasi modo" la
libera circolazione) induce a ritenere che solo lo Stato potrebbe
eventualmente emanare provvedimenti derogatori, essendo la regione
nient'altro che la destinataria di quel divieto e non potendo un atto
limitativo della circolazione tra regione e regione riguardare altro
che un ambito interregionale. Ne', secondo la ricorrente, avrebbe
valore invocare la tesi dottrinale secondo cui la regione potrebbe
limitare la circolazione delle persone e delle cose in nome di altri
interessi costituzionalmente garantiti e, in particolare, per ragioni
di carattere sanitario, sia perche' tale tesi si richiamerebbe
palesemente all'art. 16 della Costituzione sulla liberta' di
circolazione delle persone, liberta' che significativamente potrebbe
essere limitata per motivi sanitari solo dallo Stato e con legge
generale, sia perche' si appoggerebbe su una decisione di questa
Corte (n. 12 del 1963), che sarebbe mal invocata poiche' in quel caso
il temporaneo divieto di circolazione del bene proveniva dal
proprietario dello stesso bene.
Sull'asserita illegittimita' dell'ordinanza impugnata la
ricorrente aggiunge che, per costante insegnamento giurisprudenziale,
le ordinanze di necessita' abbisognano di una rigorosa motivazione e
devono essere fondate su dati di fatto certi, conosciuti e resi
palesi: di tutto cio', sostiene la ricorrente, non vi sarebbe traccia
in tal caso. Infine, la Regione Piemonte ricorda le norme comunitarie
sulla libera circolazione fra regione e regione e sulla eradicazione
della brucellosi, sottolineando in particolare, come sostenuto nella
recente decisione del Consiglio delle Comunita' Europee n. 90/242 del
21 maggio 1990, che i provvedimenti di divieto in tema di libera
circolazione delle cose non possono essere generici.
4.2. - Nelle proprie memorie la Regione Valle d'Aosta insiste,
innanzitutto, sulla inammissibilita' del ricorso, sottolineando che
nel caso non sussisterebbe ne' una vindicatio potestatis, ne' una
menomazione delle competenze regionali di ordine costituzionale:
circostanza, quest'ultima, ammessa dalla stessa ricorrente quando
afferma che l'ordinanza impugnata sarebbe di competenza dell'Unita'
sanitaria locale valdostana ovvero del Ministro della sanita'.
Nel merito del conflitto, la resistente, ribadendo che gravi e
urgenti ragioni, sorrette da interessi costituzionalmente
apprezzabili, permettono di porre limiti e divieti alla circolazione
di persone e cose tra regione e regione, ricorda che in dottrina si
e' vista un'applicazione di tale tesi in una decisione di questa
Corte (n. 12 del 1963), che ha ritenuto legittimi atti che, pur
sottraendo determinati beni economici al libero movimento, sono stati
considerati tali da non aver ripercussioni dannose sulla produzione
nazionale. Nel caso, continua la resistente, l'interesse
costituzionale giustificativo di limiti alla libera circolazione di
animali sarebbe dato da una grave situazione sanitaria, tale da
richiedere un'intervento tempestivo e urgente diretto a prevenire i
pericoli di diffusione della brucellosi. Ne' si puo' dire, conclude
la resistente, che il provvedimento impugnato sia generico e
indiscriminato, poiche', considerato il suo carattere preventivo, non
poteva essere adottato che in via generale, non potendosi determinare
con sicurezza i capi e le greggi portatori del morbo ed essendo
impossibile un controllo dettagliato a fronte di un rilevante
ingresso di animali per la monticazione. Sotto tale aspetto, dunque,
non potrebbe dubitarsi della ragionevolezza e della congruenza
dell'ordinanza impugnata.
Considerato in diritto
1. - La Regione Piemonte ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti della Regione a statuto speciale Valle d'Aosta per
avere il Presidente della Giunta di quest'ultima Regione adottato
l'ordinanza 15 marzo 1990, n. 342, con la quale e' stato disposto,
limitatamente alla pratica della monticazione per l'anno 1990, il
divieto di introduzione nel territorio valdostano di "ovini e caprini
provenienti da altre regioni italiane". Ad avviso della ricorrente,
la suddetta ordinanza violerebbe l'art. 120, secondo comma, della
Costituzione, per il quale ciascuna regione "non puo' adottare
provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione
delle persone e delle cose fra le regioni" stesse, sotto i seguenti
profili: a) per diretto e palese contrasto con il divieto ivi
stabilito, avendo la Regione Valle d'Aosta adottato un provvedimento
generico e generalizzato, limitativo della circolazione di animali
fra le regioni in deroga all'assolutezza del divieto stesso o,
comunque, in base a motivi che non avrebbero alcuna giustificazione
costituzionale; b) per violazione delle norme interposte che hanno
trasferito alle regioni le funzioni di polizia e di vigilanza
veterinaria (art. 27, lett. l, e 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, nonche' legge 23 dicembre 1978, n. 833), ritenendosi, da parte
della ricorrente, che le funzioni di cui questa e' titolare siano
state vanificate dal provvedimento impugnato; c) per contrasto con
ulteriori norme interposte e, in particolare, con gli artt. 106 e 107
del d.P.R. 8 febbraio 1954, n. 320, e con gli artt. 6, 7 e 32 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, in base ai quali provvedimenti, come
quelli impugnati, che interessano necessariamente piu' regioni,
dovrebbero spettare allo Stato e, in ogni caso, esorbiterebbero dalle
competenze della sola Regione Valle d'Aosta; d) per violazione del
limite territoriale, avendo l'ordinanza impugnata come suoi
destinatari soggetti che inevitabilmente si trovano fuori del
territorio regionale e nei confronti dei quali, pertanto, non
potrebbero essere adottati provvedimenti restrittivi di qualsiasi
genere.
La Regione Valle d'Aosta ha preliminarmente proposto un'eccezione
di inammissibilita' basata sulla addotta mancanza di interesse della
ricorrente a contestare una competenza che, come assume la stessa
Regione Piemonte, dovrebbe spettare a un'autorita' sovraregionale e,
segnatamente, al Ministro della sanita'.
2. - L'eccezione d'inammissibilita' non e' fondata.
Il conflitto di attribuzione oggetto di questo giudizio e' stato
sollevato dalla Regione Piemonte nei confronti della Regione Valle
d'Aosta in riferimento all'art. 120, comma secondo, della
Costituzione, il quale vieta a ciascuna regione di "adottare
provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione
delle persone e delle cose fra le regioni". Si tratta di una
disposizione che, se, per un verso, pone un limite all'esercizio
delle competenze legislative e amministrative di tutte le regioni,
per altro verso, invece, attribuisce a ciascuna regione un interesse
costituzionalmente protetto a che un'altra regione non adotti
provvedimenti diretti a limitare la libera circolazione delle persone
e delle cose sottoposte al proprio potere, menomando cosi' il pieno
sviluppo dell'autonomia e delle posizioni costituzionali che il
citato art. 120 ha riconosciuto a ciascuna di esse.
Di fronte a un'ordinanza che limita la circolazione degli animali
fra le altre regioni e la Valle d'Aosta, non si puo' negare,
pertanto, che il Piemonte - il quale confina con la Valle d'Aosta sia
legittimato ad agire in giudizio per la tutela di un interesse
riconducibile alla propria posizione costituzionale di ente autonomo
legato agli altri enti dello stesso tipo da rapporti di rispetto
reciproco e da vincoli di solidarieta' e di cooperazione. Infatti,
come ha affermato questa Corte nella sentenza n. 12 del 1963, l'art.
120 della Costituzione esprime un principio fondamentale necessario a
garantire i valori basilari dell'unita'-indivisibilita' e del
pluralismo autonomistico, solennemente dichiarati dall'art. 5 della
Costituzione ("La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e
promuove le autonomie locali"). In ragione di tale connessione,
l'interesse costituzionale alla libera circolazione delle persone e
delle cose protetto dall'art. 120 fonda in ciascuna regione una
legittimazione ad agire in giudizio a tutela della propria posizione
costituzionale di ente autonomo nell'ambito di un sistema decentrato,
solidale e cooperativo, cosi' come sta a base di un'analoga e
concorrente legittimazione dello Stato a protezione dell'unita' e
indivisibilita' della Repubblica.
3. - Il ricorso merita l'accoglimento.
Contrariamente a quanto sostiene in tesi principale la ricorrente,
il divieto imposto a ciascuna regione dall'art. 120, secondo comma,
della Costituzione, relativo all'adozione di provvedimenti che
ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e
delle cose fra regione e regione, non comporta una preclusione
assoluta, per gli atti regionali, di stabilire limiti al libero
movimento delle persone e delle cose. Il potere delle regioni di
disciplinare e, quindi, di limitare la libera circolazione dei
soggetti umani e dei beni e', infatti, connaturato allo svolgimento
dell'autonomia politica e amministrativa delle regioni stesse.
Sicche' quel potere non puo' essere escluso tutte le volte che le
disposizioni costituzionali che regolano il libero movimento delle
persone o delle cose ammettono che la relativa disciplina possa
essere posta anche da atti di esercizio delle competenze
costituzionalmente spettanti alle regioni. Piu' precisamente, nella
misura in cui l'art. 16 della Costituzione autorizza anche interventi
regionali limitativi della liberta' di circolazione delle persone e
nella misura in cui altre norme costituzionali, principalmente gli
artt. 41 e 42 della Costituzione, ammettono che le limitazioni ivi
previste alla libera circolazione dei beni possano essere poste anche
con atti regionali, non puo' negarsi che la regione, per la parte in
cui legittimamente concorre all'attuazione dei valori costituzionali
contrapposti a quelle liberta', possa stabilire limiti alla libera
circolazione delle persone e delle cose.
Questa affermazione, in qualche modo gia' presente nella sentenza
n. 12 del 1963 di questa Corte, presuppone che gli "ostacoli", di cui
parla l'art. 120, secondo comma, della Costituzione, consistano in
limiti che senza alcun fondamento costituzionale finiscono per
restringere in qualsiasi modo il libero movimento delle persone e
delle cose fra una regione e l'altra. Cio' significa, in somma
sintesi, che l'esigenza di una disciplina regionale differenziata non
puo' spingersi fino al punto di porre barriere o impedimenti
ingiustificati e arbitrari alla libera circolazione delle persone e
delle cose fra le regioni.
Da tali premesse deriva che, al fine di verificare se l'ordinanza
impugnata abbia violato l'art. 120 della Costituzione e abbia
consequenzialmente menomato l'autonomia costituzionalmente garantita
ad altre regioni, occorre procedere a uno scrutinio articolato in tre
gradi. Piu' precisamente, occorre esaminare: a) se si sia in presenza
di un valore costituzionale in relazione al quale possano essere
posti limiti alla libera circolazione delle cose o degli animali; b)
se, nell'ambito del suddetto potere di limitazione, la regione
possegga una competenza che la legittimi a stabilire una disciplina
differenziata a tutela di interessi costituzionalmente affidati alla
sua cura; c) se il provvedimento adottato in attuazione del valore
suindicato e nell'esercizio della predetta competenza sia stato
emanato nel rispetto dei requisiti di legge e abbia un contenuto
dispositivo ragionevolmente commisurato al raggiungimento delle
finalita' giustificative dell'intervento limitativo della regione,
cosi' da non costituire in concreto un ostacolo arbitrario alla
libera circolazione delle cose fra regione e regione.
4. - L'ordinanza del Presidente della Giunta della Regione Valle
d'Aosta 15 marzo 1990, n. 342, vieta, limitatamente alla pratica
della monticazione per l'anno 1990, l'introduzione nel territorio
della Regione stessa di ovini e caprini provenienti da altre regioni
italiane, motivando tale divieto con l'esigenza di proteggere i
propri allevamenti dal contagio della brucellosi causato da animali
provenienti da altre regioni. In altri termini, l'interesse che
l'ordinanza impugnata mira a tutelare e' quello della sanita', che
nel caso viene in questione sotto l'aspetto della polizia veterinaria
o, piu' precisamente, sotto il profilo delle misure di prevenzione
vo'lte a proteggere gli allevamenti valdostani dal pericolo di
contagio della brucellosi da parte di ovini e caprini provenienti da
altre regioni.
Non vi puo' esser dubbio che la sanita' rappresenti un interesse
costituzionalmente protetto che puo' fungere da "limite" rispetto al
diverso interesse alla libera circolazione delle cose e degli animali
fra le regioni, tutelato dall'art. 120 della Costituzione. Cio'
significa che la liberta' di movimento dei beni tra una zona e
l'altra del territorio nazionale - garantita in via generale
dall'art. 41 della Costituzione e, per quel che concerne il potere di
limitazione regionale, dall'art. 120 della stessa Costituzione -
dev'esser bilanciata con un complesso di interessi costituzionalmente
protetti, riconducibili a diritti fondamentali o a valori collettivi
di carattere primario, fra i quali rientrano sicuramente la salute
pubblica e, come fine di utilita' sociale, la conservazione e lo
sviluppo del patrimonio zootecnico.
Questa affermazione e', del resto, suffragata dal rilievo che i
poteri pubblici di profilassi veterinaria sono, in ultima analisi,
strumentali alla protezione della salute pubblica e, pertanto, sono
preordinati all'attuazione del valore che l'art. 32 della
Costituzione tutela, oltreche' come diritto inviolabile della
persona, come interesse primario della collettivita' (v., da ultimo,
sentt. nn. 307 e 455 del 1990). Inoltre, non si puo' trascurare che,
poiche' la sanita' e' garantita dall'art. 16 della Costituzione come
bene pubblico la cui tutela puo' importare limiti al diritto
fondamentale di ogni persona di circolare liberamente in qualsiasi
parte del territorio nazionale, a fortiori deve ritenersi che lo
stesso interesse costituzionale della sanita' pubblica possa
comportare limiti o restrizioni alla libera circolazione delle cose e
degli animali tra regione e regione.
5. - Ai sensi del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e della legge 23
dicembre 1978, n. 833, la regione detiene funzioni in materia di
sanita' pubblica che, con specifico riferimento alla polizia
veterinaria, la legittimano a disciplinare e a limitare la
circolazione degli animali al fine di tutelare interessi regionali o
locali affidati alla sua cura.
L'art. 27, lettera l, del d.P.R. n. 616 del 1977, infatti, aveva
gia' individuato tra le funzioni comprese nella materia assistenza
sanitaria e ospedaliera quelle relative alla "igiene e assistenza
veterinaria, ivi compresa la profilassi, l'ispezione, la polizia e la
vigilanza sugli animali e sulla loro alimentazione, nonche' sugli
alimenti di origine animale", mentre l'art. 14, lettera p, della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, ha poi attribuito alle Unita'
sanitarie locali le relative competenze. L'art. 66 del citato decreto
ha, inoltre, precisato che nella materia dell'agricoltura e foreste
sono ricomprese le attivita' zootecniche e l'allevamento di qualsiasi
specie di animali, compresi il miglioramento e l'incremento
zootecnico, nonche' i servizi di diagnosi delle malattie
trasmissibili degli animali. L'art. 32, terzo comma, della legge n.
833 del 1978 ha, infine, conferito al Presidente della Giunta
regionale il potere di adottare ordinanze di carattere contingibile e
urgente in materia di polizia veterinaria, aventi un'efficacia estesa
al territorio della regione.
L'atto in relazione al quale e' stato sollevato l'attuale
conflitto di attribuzione ha il proprio diretto fondamento
nell'appena citato art. 32, terzo comma, della legge n. 833 del 1978.
Si tratta, infatti, di un'ordinanza contingibile e urgente che il
Presidente della Giunta della Regione Valle d'Aosta ha adottato al
dichiarato scopo di sospendere, per la pratica della monticazione da
svolgersi nella estate 1990, l'ingresso nel territorio regionale di
ovini e caprini provenienti da altre regioni, onde prevenire
occasioni di contagio della brucellosi a danno dei propri
allevamenti.
6. - Contrariamente a quel che suppone la ricorrente, non puo'
essere contestata l'attribuzione del suddetto potere di ordinanza al
Presidente della Giunta valdostana, in considerazione del rilievo che
l'art. 32, primo comma, della legge n. 833 del 1978 conferisce il
predetto potere al Ministro della sanita' ogni volta che il relativo
provvedimento debba riferirsi "all'intero territorio nazionale o a
parte di esso comprendente piu' regioni". In realta', cio' che rileva
ai fini della determinazione spaziale del potere in contestazione e
della correlativa ripartizione di competenze fra Stato e regioni e'
l'ambito di applicazione proprio del provvedimento stesso - ambito
che nel caso coincide con l'intero territorio regionale -, e non gia'
la produzione degli effetti limitativi che si riverberano su soggetti
che si trovino in regioni diverse.
Il potere di ordinanza regionale a fini di polizia veterinaria e',
infatti, preordinato alla tutela della sanita' degli animali
appartenenti alla regione titolare di quel medesimo potere. Sicche',
come questa Corte ha affermato in via di principio (v. sent. n. 201
del 1987), ove la concreta situazione di fatto cui occorre far fronte
lo richieda (come, ad esempio, nel caso di una totale e accertata
sanita' del proprio bestiame e di una diffusione di malattie
infettive a carattere epizootico nelle restanti regioni), non si puo'
escludere, al fine di proteggere la sanita' del patrimonio zootecnico
o di alcune specie di animali sottoposti alle proprie competenze, che
una certa regione possa impedire l'ingresso nel proprio territorio di
determinati animali provenienti da altre regioni.
Per i profili considerati, non si puo' condividere il dubbio che
l'ordinanza impugnata non rientri fra i poteri che l'art. 32, terzo
comma, della legge n. 833 del 1978, attribuisce al Presidente della
Giunta regionale, poteri che concernono l'adozione, in materia di
polizia veterinaria, di provvedimenti di carattere contingibile e
urgente, aventi come proprio ambito di applicazione il territorio
regionale o parte di esso comprendente piu' comuni.
7. - Cio' non di meno, l'ordinanza del Presidente della Giunta
valdostana, oggetto del conflitto di attribuzione in esame,
costituisce un cattivo esercizio del potere previsto dal citato art.
32, terzo comma, della legge n. 833 del 1978 e pertanto comporta,
sotto l'aspetto considerato, una menomazione dell'autonomia e delle
posizioni garantite dall'art. 120 della Costituzione a ciascuna delle
altre regioni.
Il potere di ordinanza disciplinato dall'art. 32, appena
menzionato, e' un potere di necessita' e di urgenza che, comportando
una deroga eccezionale all'ordinario regime degli atti normativi e
amministrativi, puo' essere svolto in casi di particolare gravita'
tassativamente previsti dalla legge. In relazione al caso sottoposto
a questo giudizio, esso autorizza il Presidente della Giunta
regionale ad adottare, nei limiti spaziali della propria competenza,
tutte le misure ritenute indispensabili al fine di prevenire pericoli
gravi alla sanita' degli animali in presenza di diffusi e attuali
fenomeni epizootici. Cio' significa che, allo scopo di non rientrare
fra i provvedimenti regionali impositivi di limiti arbitrari e
irragionevoli alla libera circolazione delle cose, vietati dall'art.
120 della Costituzione, l'ordinanza impugnata avrebbe dovuto essere
adottata, innanzitutto, in presenza di una situazione fattuale di
necessita' e urgenza, involgente gravi pericoli alla accertata
sanita' del patrimonio zootecnico regionale; essa, inoltre, avrebbe
dovuto contenere le misure strettamente necessarie rispetto al fine
di prevenire la diffusione del contagio fra le specie animali
soggette alla epizoozia indicata. Ma, poiche' ne' l'una circostanza
appare minimamente provata, ne' l'altro requisito appare rispettato,
l'ordinanza del Presidente della Giunta regionale valdostana, oggetto
dell'attuale giudizio, si risolve in un esercizio illegittimo del
potere di necessita' e di urgenza previsto dall'art. 32, terzo comma,
della legge n. 833 del 1978, un esercizio che comporta una
menomazione dell'autonomia costituzionalmente garantita alle altre
regioni.
Piu' in particolare, nell'ordinanza impugnata non sussiste alcun
elemento che possa indurre a ritenere che, quando essa fu emanata, si
era in presenza di una situazione di fatto che, per la gravita' del
pericolo di contagio nei confronti di allevamenti sicuramente sani e
per la necessita' e urgenza del provvedere, fosse tale da costituire
una sufficiente giustificazione per l'esercizio del potere attribuito
al Presidente della Giunta regionale dal ricordato art. 32. Nella
premessa dell'ordinanza, infatti, c'e' soltanto un generico
riferimento alla "particolare situazione sanitaria degli allevamenti
della nostra regione per quanto attiene all'infezione di natura
brucellare" e al particolare rischio di contagio che gli animali al
pascolo corrono nel periodo estivo, nonche' un generale richiamo alla
maggiore possibilita' di trasmissione della brucellosi fra gli ovini
e i caprini rispetto a quella riscontrabile presso altri animali.
Inoltre, nella parte dispositiva, l'ordinanza impugnata contiene un
divieto che colpisce indiscriminatamente tutti gli ovini e i caprini
provenienti da altre regioni italiane, e non gia' soltanto gli
allevamenti o gli animali che non siano stati qualificati come
indenni o ufficialmente indenni dalla brucellosi da parte delle
autorita' legittimamente investite in ciascuna regione dei relativi
poteri di accertamento. Sicche', anche sotto questo ulteriore
profilo, l'atto impugnato impone un divieto arbitrario e contrario al
principio di cooperazione, essendo quel divieto sproporzionato e
privo di ogni ragionevole connessione rispetto alle finalita' che, in
base all'art. 32 della legge n. 833 del 1978, giustificano
l'esercizio del potere di ordinanza attribuito al Presidente della
Giunta regionale in materia di polizia veterinaria.
In relazione al complesso delle ragioni appena indicate,
l'ordinanza oggetto dell'attuale conflitto di attribuzione si rivela
direttamente contrastante con l'art. 120, secondo comma, della
Costituzione, dal momento che contiene misure le quali, violando il
divieto costituzionale di adottare provvedimenti che ostacolino in
qualsiasi modo la libera circolazione dei beni fra le regioni,
finiscono per prevedere un arbitrario privilegio a favore degli
allevatori valdostani.
Resta assorbito ogni altro profilo di ricorso proposto dalla
Regione Piemonte.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta alla Regione Valle d'Aosta adottare
un'ordinanza contingibile e urgente, ai sensi dell'art. 32, terzo
comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del Servizio
sanitario nazionale), diretta a vietare, limitatamente all'anno 1990
e alla pratica della monticazione, l'introduzione nel proprio
territorio di ovini e caprini provenienti da altre regioni italiane,
e, conseguentemente, annulla l'ordinanza del Presidente della
Giunta della Regione Valle d'Aosta 15 marzo 1990, n. 342.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 1991.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 6 febbraio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0148