*** Stampa ***

   Ricorso   della  provincia  autonoma  di  Trento,  in  persona  del
 presidente della giunta  pro-tempore  sig.  Mario  Malassini,  giusta
 deliberazione  della  giunta  provinciale n. 167 del 18 gennaio 1991,
 rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 21 gennaio
 1991 (rep. n. 56108), per notaio Pierluigi Mott in Trento - dall'avv.
 prof. Sergio Panunzio e presso di esso elettivamente  domiciliato  in
 Roma,  piazza  Borghese  n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei
 Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica;  per  il
 regolamento  di  competenza in relazione agli artt. 2 a 7 del decreto
 del Ministro dell'agricoltura e delle foreste 28 maggio 1990, n. 351,
 recante   "Regolamento   per   l'innovazione   e  lo  sviluppo  della
 meccanizzazione".
                               F A T T O
    1.   -   In  base  all'art.  8,  n.  21,  dello  statuto  speciale
 Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto  1972,  n.  670)  la  provincia
 autonoma  ricorrente  ha  una  competenza  legislativa  esclusiva  in
 materia di  agricoltura  e  foreste;  l'art.  16,  primo  comma,  del
 medesimo  statuto  attribuisce  ad  essa  le  corrispondenti potesta'
 amministrative. Le norme di attuazione dello statuto (in  particolare
 quelle  di cui al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279) integrano la suddetta
 disciplina, che  senza  dubbio  ricomprende  nella  competenza  della
 provincia anche gli interventi relativi alla meccanizzazione agricola
 (arg. anche ex art. 8 del d.P.R. n. 279/1974, ed artt. 66 e segg. del
 d.P.R. n. 616/1977).
    L'autonomia legislativa ed amministrativa che, in tale materia, e'
 costituzionalmente riconosciuta alla provincia  ricorrente  trova  il
 suo necessario completamento nella autonomia finanziaria, quale e' ad
 essa riconosciuta e garantita dalle  norme  del  titolo  sesto  dello
 statuto (artt. 69 e segg.), come recentemente modificate ed integrate
 (a seguito di intesa fra lo Stato, la regione Trentino-Alto  Adige  e
 le  province  autonome,  ai  sensi  dell'art. 104, primo comma, dello
 statuto Trentino-Alto Adige) dalla legge 30 novembre 1989, n. 368.  A
 questo  proposito  merita in particolare di essere ricordato, ai fini
 del presente ricorso, che l'art. 5  della  legge  n.  368/1989,  dopo
 avere  stabilito al primo comma che "Le province autonome partecipano
 alla ripartizione di fondi speciali istituiti per  garantire  livelli
 minimi  di  prestazioni  in  modo  uniforme  su  tutto  il territorio
 nazionale, secondo i criteri e le modalita' per gli stessi previsti",
 al  secondo  comma  pone  il  principio  secondo cui "I finanziamenti
 recati da qualunque altra disposizione di legge statale, in  cui  sia
 previsto  il  riparto  o  l'utilizzo  a  favore  delle  regioni, sono
 assegnati alle province autonome ed  affluiscono  al  bilancio  delle
 stesse   per   essere   utilizzati,  secondo  normative  provinciali,
 nell'ambito del  corrispondente  settore,  con  riscontro  nei  conti
 consuntivi  delle  rispettive  province"; ed al terzo comma lo stesso
 art.  5  aggiunge  che  "Per  l'assegnazione   e   l'erogazione   dei
 finanziamenti  di  cui  al  secondo  comma, si prescinde da qualunque
 adempimento previsto  dalle  stesse  leggi  ad  eccezione  di  quelli
 relativi  all'individuazione dei parametri o delle quote di riparto".
    2.   -   La  provincia  autonoma  ricorrente  ha  gia'  ampiamente
 esercitato le suddette  competenze  in  materia  di  agricoltura,  in
 particolare  con  la legge 31 agosto 1981, n. 17, recante "Interventi
 organici in materia di agricoltura", e  successive  modificazioni  ed
 integrazioni.   La  legislazione  provinciale  in  materia  ha  ormai
 raggiunto tali dimensioni che si e' anzi dovuto  raccoglierla  in  un
 apposito  testo  unico,  emanato  con  la  deliberazione della giunta
 provinciale 22 dicembre  1988,  n.  16560  (in  Bollettino  ufficiale
 regionale  del  17 gennaio 1989, n. 3, suppl. ord. n. 1): "t.u. delle
 disposizioni di cui alla legge provinciale 31 agosto 1981,  n.  17  e
 successive modificazioni e integrazioni".
    Per  cio'  che  interessa  specialmente  il  presente  ricorso, va
 particolarmente  sottolineato  come  l'art.  43  della  citata  legge
 provinciale  n.  17/1981 preveda e disciplini una serie di interventi
 finanziari della provincia a favore degli agricoltori per  l'acquisto
 di  macchine  ed  attrezzature  agricole  e per la trasformazione dei
 prodotti, la cui ulteriore regolamentazione e' demandata al "piano di
 sviluppo  del  settore agricolo", di competenza della giunta ai sensi
 dell'art. 4 della stessa legge provinciale.
    Attualmente  e'  in  vigore  il piano relativo altriennio 1991-93,
 approvato con la recente deliberazione della  giunta  provinciale  n.
 16166  del 14 dicembre 1990 (in Bollettino ufficiale regionale del 18
 dicembre 1990, n. 56, suppl. ord. n.  1).  Tale  piano  triennale  ha
 infatti  integrato la disciplina dell'art. 43 della legge provinciale
 n. 17/1981, ai punti 5.2.17 e  6.2.17  della  parte  quinta.  Ivi  e'
 infatti   contenuta   una   analitica   disciplina  degli  interventi
 finanziari provinciali diretti a favorire l'acquisto di  macchine  ed
 attrezzature  agricole,  in particolare per quanto concerne il tipo e
 l'entita' dei contributi provinciali, il tipo di macchine: ammesse ai
 contributi,  le  condizioni  cui  e'  subordinata  la concessione dei
 contributi, ecc.
    3.  -  Dobbiamo  ancora  ricordare come nella materia suddetta sia
 intervenuto anche lo Stato con la  legge  8  novembre  1986,  n.  752
 ("Legge  pluriennale  per  l'attuazione  di interventi programmati in
 agricoltura"). Vari articoli di questa legge, fra cui anche l'art.  4
 (che  dispone il finanziamento delle c.d. azioni orizzontali promosse
 dal Ministero dell'agricoltura),  vennero  impugnati  dalle  province
 autonome  di  Trento  e  di  Bolzano,  per  violazione  della propria
 potesta'  legislativa  primaria  ed  amministrativa  in  materia   di
 agricoltura  e  foreste,  ex  artt.  8,  n.   21,  e 16 dello statuto
 speciale.
    Codesta    ecc.ma    Corte,   con   una   pronuncia   di   rigetto
 "interpretativa" - la n. 1145/1988 - dichiaro' non fondati i ricorsi.
 Nella  motivazione  di  quella  sentenza  si  afferma infatti, in via
 generale (e con piu' specifico riferimento alle censure  rivolte  nei
 confronti  degli  artt. 1 e 3 della legge), che vertendosi in materia
 di competenza provinciale  esclusiva,  gli  interventi  programmatori
 statali  previsti  dalla  legge  n.  752/1986  non  avrebbero  potuto
 comunque contenere vincoli  di  carattere  concreto  e  puntuale  nei
 confronti  della  provincia  autonoma:  se  in  fatto  gli interventi
 statali avessero  avuto  un  simile  contenuto,  allora  le  province
 autonome  avrebbero  potuto  successivamente  impugnare tali atti per
 tutelare l'integrita' delle proprie competenze costituzionali.
    Piu'  in  particolare, per quanto concerne gli interventi previsti
 dall'art. 4 della legge n. 752/1986, codesta ecc.ma Corte ritenne  in
 quella   sentenza   che   la  disciplina  legislativa  impugnata  non
 incidesse,  in  realta',   sulla   distribuzione   delle   competenze
 costituzionalmente   spettanti  allo  Stato,  alle  regioni  ed  alle
 province autonome, ma  si  limitasse  semplicemente  ad  elencare  le
 attivita'   che   avrebbero   potuto  beneficiare  dei  finanziamenti
 previsti, quale che fosse l'ente  competente.  Onde,  come  e'  detto
 nella  motivazione "in diritto" della sentenza n. 1145/1988 (punto n.
 3), "L'assegnazione delle somme  globalmente  stanziate  dalla  legge
 impugnata  avverra'...  secondo  l'ordine  delle competenze stabilito
 dalle norme che ripartiscono le attribuzioni tra Stato e  regioni  (e
 province  autonome),  in  dipendenza dell'imputazione al primo e alle
 seconde delle  attivita'  oggetto  delle  incentivazioni  finanziarie
 previste.  Sara'  pertanto  contro  i provvedimenti diretti in futuro
 alla concreta individuazione di tali attivita' e alla  determinazione
 del  conseguente  regime di competenze, cui le stesse dovranno essere
 sottoposte,  che  le  province  ricorrenti   potranno   eventualmente
 difendere  l'integrita'  delle  loro  attribuzioni,  nel  caso in cui
 riterranno che quei provvedimenti siano stati adottati  in  contrasto
 con le norme costituzionali determinanti le loro competenze".
    3.  -  Tutto cio' premesso, sulla Gazzetta Ufficiale n. 279 del 29
 novembre  1990  e'  stato  pubblicato   il   decreto   del   Ministro
 dell'agricoltura  e  delle foreste 28 maggio 1990, n. 351, recante il
 "Regolamento per l'innovazione e lo  sviluppo  della  meccanizzazione
 agricola",  ed  emanato  in base all'art. 4, secondo comma, lett. c),
 della legge 8 novembre 1986, n. 752  (che  ammette  al  finanziamento
 azioni  dirette  all'innovazione  e  sviluppo  della  meccanizzazione
 agricola,  anche  mediante  incentivi  per   la   sperimentazione   e
 contributi per la sostituzione di macchine agricole).
    Tale  regolamento,  all'art. 1, preannuncia la ripartizione fra le
 regioni e le province autonome, che verra' effettuata  "con  separato
 provvedimento  definito  d'intesa con le regioni", dello stanziamento
 di  lire  cinquantotto  miliardi  destinato  dal  C.I.P.E.,  in  base
 all'art.  4,  secondo  comma,  lett.  c), della legge n. 752/1986, al
 finanziamento  di  azioni  per  l'innovazione,  lo   sviluppo   della
 meccanizzazione agricola e la sostituzione delle macchine.
    Se il decreto si fosse limitato a cio' (almeno per quanto riguarda
 le province autonome) non vi sarebbero problemi. Ma esso, negli artt.
 da  2  a  7  stabilisce  una minuziosa disciplina circa l'entita' dei
 contributi erogabili, le attivita' ammesse a contributo,  i  soggetti
 che  ne  possono  beneficiare,  le condizioni di ammissione, ecc. Una
 disciplina, questa, che secondo quanto risulta espressamente da varie
 disposizioni  del  decreto: per es. artt. 2, primo e quarto comma, 5;
 6, sesto comma; 7, primo  comma),  e'  rivolta  anche  alle  province
 autonome  di Trento e Bolzano, e quindi impinge nelle loro competenze
 esclusive.
    Poiche'  il  suddetto  decreto ministeriale appare dunque (per gli
 artt. da 2 a 7) lesivo delle attribuzioni  della  provincia  autonoma
 ricorrente, questa lo impugna in parte qua per i seguenti motivi di
                             D I R I T T O
    1.  -  Violazione delle attribuzioni provinciali di cui agli artt.
 8, n. 21, 16, primo  comma,  titolo  sesto,  dello  statuto  speciale
 Trentino-Alto  Adige,  e relative norme d'attuazione (d.P.R. 22 marzo
 1974, n. 279), nonche' dell'art. 5 della legge 30 novembre  1989,  n.
 386.
    Il  decreto  impugnato  e', senza dubbio alcuno, un atto normativo
 regolamentare. Cio' si desume, innanzitutto, dalla autoqualificazione
 dell'atto  stesso (che si intitola appunto "regolamento"; inoltre dal
 fatto che esso e' stato emanato dal Ministro - come risulta  dal  suo
 preambolo  - "udito il parere del Consiglio di Stato...", e "vista la
 comunicazione al Presidente del Consiglio dei Ministri effettuata con
 nota 11435 del 18 maggio 1990".
    Da  questi  ultimi  elementi  risulta  infatti  che  il decreto in
 questione e' stato adottato con  il  procedimento  prescritto  per  i
 "regolamenti  ministeriali"  dal  terzo  e  quarto comma dell'art. 17
 della legge 22 agosto 1988, n. 400. La natura regolamentare dell'atto
 risulta  poi  confermata  dal  contenuto del medesimo, che e' appunto
 costituito da una normativa generale e astratta di dettaglio  rivolta
 a   regolamentare   l'erogazione   dei   contributi   finanziari  per
 l'innovazione e lo sviluppo della meccanizzazione agricola.
    Orbene,  posto  che l'erogazione dei contributi in questione, e la
 relativa  disciplina,  e'  materia  che  appartiene  alla   esclusiva
 competenza   della  provincia  ricorrente,  il  decreto  ministeriale
 impugnato,  nella  parte  in  cui  pretende  di  stabilire  in   modo
 vincolante   anche   nei   confronti   delle  province  autonome  una
 regolamentazione  analitica  di   tale   materia,   oltretutto   gia'
 disciplinata  dal legislatore provinciale, e' chiaramente illegittima
 e  lesiva  delle  attribuzioni  costituzionalmente   spettanti   alla
 provincia  ricorrente,  in  base  agli  artt.  8,  n.  21, e 16 dello
 statuto.
    Al  tempo  stesso  ne risultano violati anche i principi statutari
 relativi all'autonomia  finanziaria  della  provincia  (titolo  sesto
 dello statuto), come integrati dalla legge n. 386/1989. Infatti si e'
 visto che in particolare  l'art.  5  di  tale  legge  stabilisce,  al
 secondo  comma,  che  finanziamenti  come  quelli  di qui all'art. 4,
 secondo comma, della legge n. 752/1986 debbono affluire  al  bilancio
 della  provincia  autonoma ricorrente per potere poi da questa essere
 utilizzati esclusivamente "secondo normative provinciali", e non gia'
 statali come invece e' quella stabilita dal regolamento in questione;
 ed il successivo terzo comma dell'art. 5 ribadisce  per  altro  verso
 che  per  l'erogazione  dei finanziamenti di cui al secondo comma "si
 prescinde" da qualunque adempimento  previsto  dalle  relative  leggi
 statali  "ad  eccezione  di  quelli  relativi  all'individuazione dei
 parametri o delle quote di riparto".
    Quanto ora si e' detto e' gia' di per se' sufficiente a dimostrare
 come il decreto impugnato determini una  lesione  delle  attribuzioni
 costituzionali  della  provincia  autonoma  ricorrente.  Ma  si  puo'
 aggiungere che tale lesione appare tanto piu' grave ed  evidente  per
 due motivi ulteriori.
    Il  primo  consiste  nel  fatto  che  l'invasione delle competenze
 provinciali e'  stata  posta  in  essere  dallo  Stato  con  un  atto
 regolamentare,   mentre  invece  proprio  i  principi  costituzionali
 dell'autonomia provinciale escludono che nelle materie di  competenza
 esclusiva  della  provincia  lo  Stato possa intervenire con semplici
 atti normativi regolamentari. Una preclusione, questa, che  e'  stata
 infatti espressamente confermata dall'art. 17, primo comma, lett. b),
 della legge n. 400/1988.
    Il   secondo   motivo  consiste  nel  fatto  che,  oltretutto,  il
 regolamento  ministeriale  impugnato  non   risulta   neppure   avere
 quell'espresso  e  specifico  fondamento  legislativo  che  pure  era
 comunque indispensabile - a prescindere dal suo specifico contenuto -
 per  la  sua  emanazione  (come prescritto dall'art. 17, terzo comma,
 della legge n. 400/1988).
    Infatti  la  legge  n.  752/1986,  ne'  all'art.  4,  ne' in altre
 disposizioni, attribuisce  al  Ministro  dell'agricoltura  un  potere
 regolamentare per cio' che concerne la disciplina degli interventi in
 questione.
    2.   -   Violazione   sotto   ulteriore  profilo,  delle  medesime
 attribuzioni  provinciali  di  cui  sopra.  Violazione  dei  principi
 costituzionali   in  materia  di  atti  governativi  di  indirizzo  e
 coordinamento, ed in particolare del principio di legalita'.
    Il decreto del Ministro dell'agricoltura n. 351/1990 impugnato con
 il presente atto non e' un atto  di  indirizzo  e  coordinamento.  Lo
 esclude  la  stessa  natura  regolamentare  del decreto, che non pone
 indirizzi o criteri  di  coordinamento,  ma  dispone  una  disciplina
 concreta  e  puntuale,  vincolante per tutte le regioni e le province
 autonome.
    Ma  anche qualora, in denegata ipotesi, si ritenesse diversamente,
 cio'  non  farebbe  venir  meno   la   lesione   delle   attribuzioni
 provinciali.  Ammesso  pure in ipotesi che nella materia in questione
 lo Stato possa adottare atti di indirizzo e coordinamento  anche  nei
 confronti  della  provincia  autonoma  ricorrente,  cio'  non di meno
 l'impugnato  decreto  ministeriale  sarebbe  comunque  illegittimo  e
 lesivo  delle  attribuzioni  provinciali, siccome incompatibile con i
 principi inderogabili che  -  secondo  il  costante  insegnamento  di
 codesta ecc.ma Corte - presiedono all'esercizio del potere statale di
 indirizzo e coordinamento.
    In  primo  luogo  infatti  -  secondo quanto affermato per esempio
 dalla stessa sentenza n. 1145/1988 (gia'  citata)  e  precedentemente
 dalla  sentenza  n.  177/1988  -  la  funzione statale di indirizzo e
 coordinamento non puo' di per se'  essere  esercitata  mediante  atti
 che,   come   il  decreto  impugnato,  abbiano  per  contenuto  delle
 disposizioni che pongono vincoli concreti e  puntuali  nei  confronti
 delle  competenze  provinciali. Cio', soprattutto, allorquando - come
 nel caso di specie - tali atti pretendono di indirizzare e coordinare
 l'esercizio di competenze provinciali "esclusive".
    Inoltre  il  decreto  impugnato  non  corrisponde  al principio di
 legalita'  che  presiede  anch'esso  all'esercizio   della   funzione
 governativa   di  indirizzo  e  coordinamento.  Secondo  un  costante
 insegnamento  di  codesta  Ecc.ma  Corte  (per  tutte  sentenze   nn.
 150/1982,  242  e  338  del 1989) il principio di legalita' esige che
 allorquando il potere di indirizzo e coordinamento  viene  esercitato
 dal  Governo in forma amministrativa, la legge deve allora attribuire
 ad esso una adeguata "copertura legislativa".  Vale  a  dire  che  la
 legge  stessa  deve, in primo luogo, stabilire quale sia la specifica
 autorita' del Governo  cui  il  potere  e'  conferito,  deve  inoltre
 definire   le  esigenze  e  gli  interessi  unitari  che  sollecitano
 l'esercizio del potere di indirizzo, e deve stabilire  i  criteri  in
 base  ai  quali,  sempre  in  conformita' delle suddette esigenze, il
 potere di indirizzo e coordinamento deve essere esercitato. In breve,
 la  legge,  oltre  a  stabilire quale sia l'organo governativo cui e'
 attribuito  l'esercizio  del  potere   di   indirizzo,   deve   anche
 predeterminare,  sia  pure nelle linee essenziali, il contenuto degli
 atti di indirizzo.
    Ma  nulla  di  tutto  cio' sussiste nel caso in questione. Nessuna
 disposizione della legge n. 752/1986 (ne' di altra legge) attribuisce
 al  Ministro  dell'agricoltura un potere di indirizzo e coordinamento
 in ordine alle funzioni provinciali relative agli interventi a favore
 dell'innovazione  e  meccanizzazione  agricola, ne' - tanto meno - ne
 delimita il contenuto.
    Tutto  cio'  senza  neppure  considerare  poi  che un atto come il
 decreto ministeriale impugnato sarebbe comunque un atto di  indirizzo
 incostituzionale  anche  perche' privo della forma costituzionalmente
 richiesta, che  puo'  essere  solo  quella  dell'atto  amministrativo
 adottato dal Consiglio dei Ministri, o da altri organi del Governo ma
 sempre, pero', su espressa delega del Consiglio dei Ministri (secondo
 un  modello  procedurale  che  -  proprio  perche' costituzionalmente
 necessitato dalla esigenza di rispettare l'autonomia delle regioni  e
 delle  province autonome - e' stato sempre confermato dalle leggi che
 hanno disciplinato in via generale le procedure per  l'esercizio  del
 potere governativo d'indirizzo).

                                P. Q. M.
    Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
 ricorso, dichiarare la competenza della provincia autonoma ricorrente
 e,  per  l'effetto,  annullare  in  parte qua l'impugnato decreto del
 Ministro dell'agricoltura e foreste del 28 maggio 1990, n. 351.
      Roma, addi' 25 gennaio 1991
                       Prof. avv. Sergio PANUNZIO

 91C0174