N. 73 SENTENZA 28 gennaio - 11 febbraio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia- Regione Veneto - Mutamento di destinazione d'uso degli immobili - Assoggettabilita' al regime delle autorizzazioni - Materia subordinata a prevenire valutazioni d'ordine urbanistico in sede di pianificazione comunale - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Veneto 27 giugno 1985, n. 61, art. 76, primo comma, punto 2, come modificato dall'art. 15 della legge regione Veneto 11 marzo 1986, n. 9). (Cost., artt. 5 e 117).(GU n.8 del 20-2-1991 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Giovanni CONSO; Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 76, primo
comma, punto 2, della legge della Regione Veneto 27 giugno 1985, n.
61 (Norme per l'assetto e l'uso del territorio), come modificato
dall'art. 12 (recte: 15) della legge della Regione Veneto 11 marzo
1986, n. 9 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale 27 giugno
1985, n. 61, recante: "Norme per l'assetto e l'uso del territorio"),
promosso con ordinanza emessa il 30 novembre 1989 dal Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto, sui ricorsi riuniti proposti
da Rossi Adriano contro Comune di Venezia, iscritta al n. 415 del
registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 26 dell'anno 1990;
Visto l'atto di intervento della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 gennaio 1991 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Ritenuto in fatto
1. - Adito per l'annullamento del provvedimento con cui
l'autorita' comunale aveva negato l'autorizzazione al mutamento di
destinazione d'uso di un immobile, senza opere a cio' preordinate, il
Tribunale amministrativo regionale del Veneto, con ordinanza in data
30 novembre 1989 (r.o. n. 415 del 1990), ha sollevato, in riferimento
agli artt. 5 e 117 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 76, primo comma, punto 2, della legge
regionale del Veneto 27 giugno 1985, n. 61, come modificato dall'art.
12 (recte 15) della successiva legge regionale 11 marzo 1986, n. 9.
La norma impugnata, che assoggetta ad un'autorizzazione onerosa
tutti i mutamenti di destinazione d'uso che prescindono da interventi
edilizi, purche' compatibili con le prescrizioni degli strumenti
urbanistici e comportanti la corresponsione di un contributo pari
alla differenza fra la precedente e la nuova destinazione, si
porrebbe in contrasto con il principio fondamentale della materia
contenuto nell'art. 25, quarto comma, della legge dello Stato 28
febbraio 1985, n. 47. Quest'ultima disposizione, infatti, rimettendo
al legislatore regionale l'individuazione dei casi in cui per la
modifica della destinazione d'uso e' necessaria l'autorizzazione,
avrebbe, ad avviso del giudice a quo, recepito l'indirizzo
giurisprudenziale secondo il quale la modifica stessa, quando non e'
accompagnata da interventi edilizi, non e' soggetta ne' a concessione
ne' ad autorizzazione, non avendo, in linea di massima, rilievo
urbanistico. Sotto altro profilo, la norma impugnata, con
l'indiscriminata previsione di un'autorizzazione per tutti i
mutamenti di destinazione, violerebbe ulteriormente l'art. 25, quarto
comma, della legge n. 47 del 1985, nella parte in cui limita la
competenza legislativa delle regioni alla sola individuazione dei
criteri e delle modalita' cui dovranno attenersi i comuni nel
regolamentare, all'atto della predisposizione degli strumenti
urbanistici, le destinazioni d'uso degli immobili. In tal senso, la
compressione dell'autonomia comunale, che la norma statale di
principio espressamente riconosce, risulterebbe lesiva non solo
dell'art. 117, ma anche dell'art. 5 della Costituzione.
2. - Nel giudizio cosi' promosso non si sono costituite le parti,
mentre e' intervenuto il Presidente della Giunta regionale del
Veneto, che ha preliminarmente eccepito l'irrilevanza della
questione. Il giudice a quo non avrebbe, difatti, preventivamente
esaminato il secondo motivo del ricorso con il quale si deduceva
l'illegittimita' del diniego, essendosi ormai formato sull'istanza di
autorizzazione - ai sensi dell'art. 79 della legge regionale del
Veneto n. 61 del 1985 - il silenzio-assenso. Ad avviso
dell'interveniente, infatti, se l'autorizzazione dovesse ritenersi
acquisita per il formarsi del silenzio-assenso, l'autorita' comunale
avrebbe perso il potere di decidere ed il diniego sarebbe
illegittimo, con la conseguenza che la questione sollevata non
risulterebbe piu' pregiudiziale per la soluzione della controversia.
Osserva poi la regione che il giudice a quo, prima di esaminare la
necessita' o meno dell'autorizzazione dal punto di vista della
normativa regionale, avrebbe dovuto considerare che, nella
fattispecie in esame, il richiesto mutamento di destinazione non era
consentito dagli strumenti urbanistici e, pertanto, un intervento del
comune sotto forma di concessione o autorizzazione era comunque
necessario sia in base alla normativa statale e comunale gia' in
vigore, sia in base alle stesse disposizioni della legge n. 47 del
1985.
Per quanto attiene al merito della questione, si rileva che, nella
materia urbanistica, i comuni non hanno mai goduto di una vera e
propria autonomia, essendo la relativa disciplina demandata alla
competenza legislativa statale e regionale, spettando allo Stato
l'individuazione delle eventuali competenze comunali ed alla regione
di dettarne i criteri e le modalita' di esercizio. E, difatti,
proprio con l'art. 25, quarto comma, della legge n. 47 del 1985 il
legislatore statale ha previsto che la destinazione d'uso degli
immobili e le loro variazioni formassero oggetto di specifica
disciplina regionale, con l'obbligo per i comuni di adeguarsi alla
stessa.
Osservando, infine, come anche leggi di altre regioni abbiano
dettato i criteri e le regole alle quali il comune dovra' attenersi
nel disciplinare i casi in cui per la semplice variazione della
destinazione d'uso e' richiesta la preventiva autorizzazione,
l'interveniente ha concluso chiedendo che la questione venga
dichiarata inammissibile, o, comunque, infondata.
Considerato in diritto
1. - Oggetto della questione di legittimita' costituzionale e'
l'art. 76, primo comma, punto 2, della legge della Regione Veneto 27
giugno 1985, n. 61 (Norme per l'assetto e l'uso del territorio), come
modificato dall'art. 15 della legge regionale 11 marzo 1986, n. 9, il
quale assoggetta ad autorizzazione onerosa i mutamenti di
destinazione d'uso degli immobili operati senza il concorso di opere
edilizie.
Ad avviso del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto,
tale norma contrasta con l'art. 117 della Costituzione violando il
principio fondamentale della materia, stabilito dall'art. 25, quarto
comma, della legge dello Stato 28 febbraio 1985, n. 47, "perche',
anziche' disciplinare il potere dei Comuni di regolamentare in ambiti
determinati del territorio comunale, le destinazioni d'uso degli
immobili, assoggettandone eventualmente i mutamenti ad
autorizzazione", si sostituisce ad essi "nell'assoggettare ad
autorizzazione indiscriminatamente tutti i mutamenti di destinazione
d'uso". La norma impugnata contrasterebbe altresi' con l'art. 5 della
Costituzione perche' "comprime l'autonomia comunale, in contrasto con
quanto prescrive il predetto art. 25, quarto comma".
2. - Entrambe le eccezioni di inammissibilita' formulate dalla
Regione Veneto devono essere disattese.
Con la prima si sostiene il difetto del requisito della necessaria
pregiudizialita' della questione sollevata, nell'assunto che la
controversia possa essere decisa altrimenti dal giudice a quo,
indipendentemente da tale questione, e cioe' sulla base di un altro
motivo dedotto nel ricorso giurisdizionale ed incentrato sulla
affermata tardivita' del diniego di autorizzazione, per essersi gia'
formato, con il decorso del tempo, il silenzio-assenso sull'istanza
dell'interessato.
Se l'autorizzazione fosse stata ritenuta dal giudice a quo in tal
modo acquisita - si sostiene dalla Regione Veneto - il ricorrente
avrebbe perduto interesse a contrastare il diniego, per cui la
questione di legittimita' costituzionale sarebbe rimasta priva di
rilevanza.
La tesi non puo' essere presa in considerazione, perche' essa
implicherebbe un sindacato, precluso alla Corte, sull'operato del
giudice a quo circa l'ordine con il quale egli ha ritenuto di
affrontare i motivi di ricorso sottoposti al suo esame, tanto piu'
che, nella specie, appare condivisibile essersi affrontato per primo
il motivo che ha fornito l'occasione per sollevare la questione di
legittimita' costituzionale. Difatti, con questo motivo,
l'interessato tendeva a contestare in radice l'assoggettabilita' ad
autorizzazione del mutamento di destinazione senza opere edilizie e
prospettava percio' un profilo assorbente rispetto all'altro.
Va parimenti disattesa la seconda eccezione di inammissibilita',
non potendosi in questa sede verificare se sia o meno esatto che il
richiesto mutamento di destinazione non fosse comunque consentito
dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali e che,
quindi, fosse necessario un permesso del Comune, sotto forma di
concessione o di autorizzazione, in base alla stessa legge dello
Stato n. 47 del 1985. E' questo un profilo che attiene al merito
della controversia demandata al giudice a quo e, quindi, ne e'
precluso l'esame da parte del giudice della legittimita' delle leggi.
3. - La questione, in riferimento all'art. 117 della Costituzione,
e' fondata.
La legge 28 febbraio 1985, n. 47, disciplinando ex novo gli
istituti dell'autorizzazione e della concessione in materia edilizia
ed individuando l'ambito degli interventi di spettanza del
legislatore regionale, enuncia i principi fondamentali cui devono
attenersi le Regioni in detta materia.
Per quel che riguarda il mutamento di destinazione l'art. 8 della
legge citata ne ha previsto l'assoggettabilita' al regime della
concessione solo quando sia connessa a variazioni essenziali "del
progetto", comportanti variazione degli standards previsti dal
decreto ministeriale 2 aprile 1968. Il preciso riferimento alle
variazioni essenziali "del progetto" fa si' che debba ritenersi
esclusa dal regime della concessione ogni ipotesi di mutamento di
destinazione non connessa con modifiche strutturali dell'immobile.
Il mutamento di destinazione comunque accompagnato da qualsiasi
intervento edilizio (per il quale non sia altrimenti prevista la
concessione), anche se solo interno, e' invece assoggettato dall'art.
26 della legge n. 47 del 1985 al regime dell'autorizzazione, cio'
desumendosi dall'eccezione ivi espressamente prevista rispetto al
regime ordinario delle opere interne.
Del mutamento di destinazione senza opere, si occupa invece
l'ultimo comma dell'art. 25 della legge statale citata, la quale
demanda al legislatore regionale di stabilire "criteri e modalita'
cui dovranno attenersi i comuni, all'atto della predisposizione di
strumenti urbanistici, per l'eventuale regolamentazione, in ambiti
determinati del proprio territorio, della destinazione d'uso degli
immobili, nonche' dei casi in cui, per la variazione di essa, sia
richiesta la preventiva autorizzazione".
Dal tenore di detta norma e dal suo collegamento con le altre
citate si evince che la modifica funzionale della destinazione, non
connessa all'esecuzione di interventi edilizi, puo' essere
assoggettata soltanto al regime dell'autorizzazione, e solo dopo che
i criteri, dettati dall'apposita legge regionale prevista dall'art.
25 citato, siano filtrati ed attuati in sede di pianificazione
urbanistica comunale relativamente ad ambiti determinati. In altri
termini l'assoggettamento, al controllo dell'amministrazione, del
mutamento di destinazione, senza il concorso di opere edilizie, e',
quindi, subordinato ad un preventivo apprezzamento di insieme del
territorio diretto a verificare se dalla mutata utilizzazione possano
effettivamente derivare situazioni di incompatibilita' con il tessuto
urbanistico. Apprezzamento, questo, che, richiedendo il concreto
esame delle diverse situazioni ambientali, e' possibile nel momento
pianificatorio mediante strumenti, idonei sia ad assicurare il
soddisfacimento delle reali esigenze di ciascuno degli ambiti
territoriali considerati, sia a garantire di volta in volta, ai fini
del rilascio o del diniego dell'autorizzazione, un' obiettiva e
congrua valutazione ancorata a parametri predeterminati da detti
strumenti. L'impugnata norma della Regione Veneto contrasta percio'
con l'art. 117 della Costituzione perche', come rilevato dal giudice
a quo, si sostituisce ai Comuni, assoggettando direttamente ad
autorizzazione tutti i mutamenti di destinazione d'uso in difformita'
dal principio fondamentale della legge statale, che ha invece
subordinato il regime dell'autorizzazione a preventive valutazioni
d'ordine urbanistico in sede di pianificazione comunale.
4. - L'accoglimento della questione, in riferimento all'art. 117
della Costituzione, assorbe il profilo relativo all'art. 5.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 76, primo comma,
punto 2, della legge della Regione Veneto del 27 giugno 1985, n. 61
(Norme per l'assetto e l'uso del territorio), come modificato
dall'art. 15 della legge della Regione Veneto 11 marzo 1986, n. 9
(Modifiche e integrazioni alla legge regionale 27 giugno 1985, n. 61,
recante " Norme per l'assetto e l'uso del territorio"), sollevata, in
riferimento agli artt. 5 e 117 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 1991.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria l'11 febbraio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0175