N. 126 SENTENZA 18 - 26 marzo 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Lavoratori pubblici dipendenti - Diritto al trattamento di quiescenza - Imprescrittibilita' - Richiamo alla giurisprudenza della Corte dei conti e alla sentenza n. 151/1981 della Corte costituzionale - Non fondatezza. (D.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, art. 5). (Cost., artt. 3 e 38).(GU n.14 del 3-4-1991 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Ettore GALLO; Giudici: dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 5 del d.P.R. 29
dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul
trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello
Stato), promosso con ordinanza emessa il 4 aprile 1990 dalla Corte
dei conti, sezione quarta giurisdizionale, sul ricorso proposto da
Previti Luigi, iscritta al n. 684 del registro ordinanze 1990 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima
serie speciale, dell'anno 1990;
Visto l'atto di costituzione di Previti Luigi, nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 febbraio 1991 il Giudice
relatore Francesco Paolo Casavola;
Udito l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Corte dei conti, sezione quarta giurisdizionale, con
ordinanza emessa il 4 aprile 1990, ha sollevato di ufficio, in
riferimento agli artt. 3 e 38 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 5 del d.P.R. 29 dicembre 1973,
n. 1092 per la parte in cui ha stabilito la imprescrittibilita' del
diritto al trattamento di quiescenza dei lavoratori pubblici
dipendenti, consentendo l'impugnabilita' in sede giurisdizionale dei
relativi provvedimenti amministrativi senza limiti di tempo,
diversamente da quanto stabilito nella stessa materia dagli artt. 58
della legge 30 aprile 1969, n. 153, e 47 del d.P.R. 30 aprile 1970,
n. 639, per tutti gli altri lavoratori.
Decidendo sul ricorso presentato da un soldato in congedo (classe
1927) avverso decreto del Ministero della difesa con cui era stata
respinta la domanda di pensione privilegiata per non dipendenza da
causa di servizio dell'infermita' denunciata, il giudice rimettente
accoglie l'eccezione, sollevata dal Vice procuratore generale, di
intempestivita' del ricorso, che ne precluderebbe l'esame nel merito,
essendo trascorsi ben ventitre' anni tra la notifica del decreto
impugnato (avvenuta in data 16 giugno 1958) e il deposito del ricorso
(avvenuto in data 29 luglio 1981). L'inerzia dell'interessato, da
interpretare come implicita acquiescenza al disposto di predetto
decreto, sarebbe incompatibile con la volonta' d'impugnare il decreto
medesimo, manifestata allorche' era trascorso non solo il termine di
decadenza di novanta giorni di cui all'art. 63 del regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214, ma anche il termine decennale di prescrizione
previsto dall'art. 2946 del codice civile.
Secondo il giudice a quo, la sentenza della Corte costituzionale
n. 8 del 14 gennaio 1976, con cui era stata dichiarata
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 63 del regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214, ha inteso dare a tutti i ricorrenti la stessa
possibilita' di fruire del termine decennale di prescrizione in luogo
del piu' breve termine di decadenza di novanta giorni, non piu'
giustificato sul piano della razionalita'. Peraltro, prosegue il
giudice rimettente, il richiamo, contenuto nella citata decisione
della Corte costituzionale, all'art. 5 del d.P.R. 29 dicembre 1973,
n. 1092 - a termini del quale "il diritto al trattamento di
quiescenza, diretto o di riversibilita', non si perde per
prescrizione" - ha fatto si' che alla Corte dei conti si affermasse
un indirizzo giurisprudenziale per cui si e' ritenuto insussistente
un termine per la proposizione dei ricorsi in materia di pensione
ordinaria.
Ritiene pertanto il giudice a quo di condividere il dubbio
dell'organo requirente sull'ammissibilita' del ricorso, in quanto
sostanziale e' la differenza tra il diritto al trattamento di
quiescenza normale (art. 42 e segg. del d.P.R. n. 1092 del 1973) e il
diritto al trattamento privilegiato e quello spettante ai soldati di
leva in particolare - rivendicato dal ricorrente nel caso di specie
(art. 64 e segg. del d.P.R. n. 1092 del 1973) - che, "in quanto
tabellare, non ha natura retributiva ma risarcitoria, per cui il
relativo provvedimento amministrativo non e' di carattere paritetico
ma autoritativo": infatti, nel primo caso, il riconoscimento del
diritto consegue solo al raggiungimento di una prestabilita
anzianita' di servizio, nel secondo caso consegue occasionalmente al
verificarsi di fatti lesivi per cui, "mentre nel primo caso appare
pertinente il riferimento alla imprescrittibilita' del diritto,
allorche' sia venuto ad esistenza, non altrettanto appare nel secondo
caso, allorche' sia stata negata l'esistenza del diritto". A cio' si
aggiunga - prosegue il giudice rimettente - che, per quanto riguarda
la stessa materia che interessa tutti gli altri lavoratori le cui
prestazioni pensionistiche sono affidate all'I.N.P.S., le decisioni
di quest'ultimo sono impugnabili in sede giudiziaria entro il termine
decennale (art. 58 della legge n. 153 del 1969, confermato dall'art.
47 del d.P.R. n. 639 del 1970).
In tal modo, mentre il diritto a pensione dei pubblici dipendenti
e' imprescrittibile e i relativi provvedimenti amministrativi sono
impugnabili avanti alla Corte dei conti senza limiti di tempo, lo
stesso diritto di tutti gli altri lavoratori risulta prescrittibile e
i relativi provvedimenti amministrativi sono impugnabili nel termine
di dieci anni: il che evidenzia una disparita' di trattamento non
conforme al dettato degli artt. 3 e 38 della Costituzione che,
statuendo il diritto dei lavoratori ad un adeguato trattamento di
pensione ordinaria (per vecchiaia) o privilegiata (invalidita') in
condizioni di eguaglianza, "ragionevolmente non consentono la
sussistenza della rilevata disparita' che (.. .. ..) appare
conseguente soltanto ad un difetto di coordinamento della normativa
vigente in materia".
2. - In una memoria presentata per la parte privata, la difesa,
dopo aver eccepito la incompetenza del giudice rimettente, che
avrebbe dovuto trasmettere il ricorso alla Sezione giurisdizionale di
Palermo, essendo il ricorrente residente in Palermo (e non essendo
stata emessa pronuncia interlocutoria presso la competente Sezione
centrale della Corte dei conti: cfr. Corte costituzionale sentenza n.
270 del 1988), eccepisce la nullita' ( sic) dell'ordinanza di
rimessione e, nel merito, la infondatezza della stessa alla luce
della giurisprudenza di questa Corte in materia di
imprescrittibilita' del diritto a pensione.
3. - Intervenuta in rappresentanza del Presidente del Consiglio
dei ministri, l'Avvocatura dello Stato ricorda anzitutto come la
Corte dei conti, mutando la sua giurisprudenza, si era dapprima
orientata nel senso di includere il diritto a pensione, sia normale
che privilegiata, fra quelli indisponibili e di considerarlo quindi
imprescrittibile; tale orientamento venne in seguito codificato
dall'art. 5 del d.P.R. 1092 del 1973. Con la sentenza n. 8 del 1976,
la Corte costituzionale dichiaro' poi l'illegittimita' delle
previsioni, relative a vari settori del pubblico impiego, che
stabilivano termini brevi di decadenza per la proposizione di ricorsi
in materia pensionistica. Pertanto la norma impugnata s'inserisce
perfettamente, secondo l'Avvocatura, nella piu' ampia ed effettiva
garanzia del principio costituzionale
ex art. 38 della Costituzione di cui rappresenta non violazione ma
piena attuazione.
Quanto al preteso contrasto con l'art. 3 della Costituzione -
ricorda l'Avvocatura - la Corte costituzionale ha espressamente
sottolineato come la pensione privilegiata non abbia connotati
risarcitori o di indennita', ma si ricolleghi essenzialmente, al pari
del normale trattamento di quiescenza, al pregresso rapporto di
dipendenza e sia integrativo, quando non sostitutivo, di quello
ordinario (sentenza n. 151 del 15 luglio 1981). Semmai, prosegue
l'Avvocatura, la questione mirante ad istituire, un regime
diversificato in tema di prescrittibilita' del diritto a pensione -
ordinaria da un lato e privilegiata dall'altro - si pone in contrasto
col principio di eguaglianza che risulterebbe violato
dall'accoglimento della questione, venendosi ad istituire, per
situazioni omogenee, un regime difforme.
Per quanto riguarda, infine, il rapporto con la normativa
I.N.P.S., l'Avvocatura, rilevata l'eterogenita' (pubblico e privato)
dei settori di riferimento, sottolinea che il principio ex art. 3
della Costituzione e' impropriamente invocato, poiche', semmai, a
creare dubbi di disparita' dovrebbero essere le disposizioni assunte
a raffronto che nel giudizio a quo non vengono in considerazione.
L'Avvocatura conclude quindi chiedendo che venga dichiarata
l'infondatezza della questione.
Considerato in diritto
1. - La Corte dei conti, sezione quarta giurisdizionale, con
ordinanza del 4 aprile 1990 (R.O. n. 684 del 1990), solleva, con
riferimento agli artt. 3 e 38 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 5 del d.P.R. 29 dicembre 1973,
n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), "per la
parte in cui ha stabilito la imprescrittibilita' del diritto al
trattamento di quiescenza dei lavoratori pubblici dipendenti e
conseguentemente ha consentito la impugnabilita' in sede
giurisdizionale dei relativi provvedimenti amministrativi senza
limiti di tempo, in difformita' a quanto stabilito nella stessa
materia dagli artt. 58 della legge 30 aprile 1969, n. 153, e 47 del
d.P.R. 30 aprile 1970, n. 639, per tutti gli altri lavoratori".
In particolare, il giudice rimettente rileva l'irrazionalita'
della denunziata normativa con riferimento al trattamento
privilegiato spettante ai soldati di leva, il quale non consegue -
come la pensione ordinaria - al raggiungimento di una determinata
anzianita', ma deriva dall'occasionale verificarsi di fatti lesivi,
derivanti dall'adempimento di obblighi di servizio.
2. - La questione e' infondata.
La norma impugnata e' la legificazione di un orientamento
giurisprudenzialedella stessa Corte dei conti, che includeva il
diritto sia alla pensione ordinaria sia a quella privilegiata tra i
diritti indisponibili e imprescrittibili.
La singolarita' del caso di specie - ricorso depositato ventitre'
anni dopo la notifica di decreto che respingeva domanda di pensione
privilegiata presentata da soldato di leva in congedo, per non
dipendenza da causa di servizio della denunciata infermita' - non
presenta alcuna anomalia rilevante ai fini della verifica di
costituzionalita' della norma impugnata.
Come questa Corte ha statuito (sentenza n. 151 del 1981) sia la
pensione normale sia quella privilegiata hanno per necessario e
comune presupposto un rapporto di impiego o di servizio, il che e'
decisivo connotato della loro unitaria natura.
Non si puo' pertanto argomentare per una imprescrittibilita'
pertinente o ragionevole del diritto alla pensione normale, e non
altrettanto pertinente o ragionevole del diritto alla pensione
privilegiata, sol perche' nell'un caso il diritto viene ad esistenza
col raggiungimento di una prestabilita anzianita' di servizio, nel
secondo con l'accertamento medico-legale e conseguente valutazione
autoritativa dell'Amministrazione, che potrebbero negare l'esistenza
del diritto vantato.
L'identita' della natura retributiva e il comune presupposto del
rapporto di dipendenza caratterizzano l'unicita' della figura del
diritto al trattamento pensionistico sia normale sia privilegiato, il
che non puo' non riflettersi nella unitaria garanzia sostanziale e
processuale della imprescrittibilita'.
3. - Il giudice a quo rileva che per le prestazioni pensionistiche
affidate all'Istituto nazionale della previdenza sociale il termine
per impugnare in sede giudiziaria le decisioni dell'Istituto e' di
dieci anni ( ex art. 58 della legge n. 153 del 1969, confermato
dall'art. 47 del d.P.R. n. 639 del 1970).
Sembra al giudice a quo che l'imprescrittibilita' del diritto a
pensione dei lavoratori dipendenti pubblici sia in contrasto col
principio di eguaglianza di cui all'art. 3 e - data la specialita'
della materia - all'art. 38 della Costituzione, rispetto alla
prescrizione decennale dell'eguale diritto di tutti gli altri
lavoratori.
La comparazione non puo' essere istituita tra norme che non hanno
lo stesso oggetto: quella impugnata prevede la non prescrittibilita'
del diritto sostanziale mentre le altre due, impropriamente
confrontate, stabiliscono il termine di decadenza per l'impugnativa
in giudizio dei provvedimenti dell' I.N.P.S.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del
testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti
civili e militari dello Stato), sollevata, in riferimento agli artt.
3 e 38 della Costituzione, dalla Corte dei conti, sezione quarta
giurisdizionale, con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 marzo 1991.
Il Presidente: GALLO
Il redattore: CASAVOLA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 26 marzo 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0390