N. 173 SENTENZA 8 - 22 aprile 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Proprieta'- Espropriazione- Pagamento della indennita' provvisoria dall'espropriando- Facolta' di opposizione da parte dell'espropriante- Mancata previsione- Violazione del diritto di agire in giudizio- Illegittimita' costituzionale. (Legge 22 ottobre 1971, n. 865, art. 12, quinto comma, cosi' come modificato dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10). (Cost., art. 24). Proprieta' - Espropriazione - Indennita' provvisoria - Sua rideterminazione - Pubblicita' - Modalita' dell'accettazione - Modalita' del pagamento - Non fondatezza. (Legge 22 ottobre 1971, n. 865, artt. 11, primo e terzo comma, e 12, secondo, terzo e settimo comma, cosi' come modificato dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10). (Cost., art. 24).(GU n.17 del 24-4-1991 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Aldo CORASANITI; Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 11, commi
primo e terzo, e 12, commi secondo, terzo, quinto e settimo, della
legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento
dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per
pubblica utilita'), modificata con legge 28 gennaio 1977, n. 10
(Norme per la edificabilita' dei suoli), promosso con ordinanza
emessa l'8 giugno 1990 dalla Corte d'appello di Torino nel
procedimento civile vertente tra il Comune di Sale e Giuseppina
Stella ed altre, iscritta al n. 737 del registro ordinanze 1990 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima
serie speciale, dell'anno 1990;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 27 febbraio 1991 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Ritenuto in fatto
1. - La Corte d'appello di Torino, con ordinanza 8 giugno 1990, ha
sollevato, in riferimento all'art. 24 Cost., questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 11, commi primo e terzo, e
12, commi secondo, terzo, quinto e settimo, della l. 22 ottobre 1971,
n. 865, cosi' come modificati dalla l. n. 10 del 1977, in quanto non
consentono all'espropriante di agire in giudizio per contestare la
determinazione dell'indennita' provvisoria di espropriazione
accettata dall'espropriando.
Nell'ordinanza si espone che il Comune di Sale, in data 19 maggio
1988, aveva promosso un giudizio deducendo che con decreto del 25
maggio 1977, il Presidente della Giunta regionale della Regione
Piemonte aveva disposto l'espropriazione di un terreno, in favore di
esso Comune, ai fini della realizzazione di uno spazio a verde
pubblico e di un piazzale. Per tale espropriazione era stata
determinata dapprima un'indennita' provvisoria (non accettata) e poi
quella definitiva (non comunicata). Successivamente, a seguito
d'istanza degli espropriati, il Presidente della giunta regionale,
con decreto 9 marzo 1988, aveva rideterminato l'indennita', sul
presupposto che quella precedentemente fissata non era diventata
definitiva e che, per l'intervenuta declaratoria d'illegittimita'
costituzionale dei criteri di liquidazione previsti dalla l. n. 865
del 1971, occorreva riliquidare l'indennita' stessa in base all'art.
39 della legge n. 2359 del 1865.
Sulla base di tali circostanze il Comune di Sale chiedeva di
dichiararsi l'intervenuta prescrizione del diritto all'indennita' al
momento della sua rideterminazione; in subordine, l'incompetenza del
Presidente della giunta a determinare la misura dell'"indennita'
definitiva"; in ulteriore subordine - previo espletamento di
consulenza tecnica - stabilirsi il giusto prezzo dell'area, da valere
quale indennita' definitiva di espropriazione, essendo eccessiva
quella stabilita dal Presidente della giunta.
Le parti convenute si costituivano deducendo, in particolare, che
il Presidente della giunta regionale aveva determinato non
l'indennita' definitiva di espropriazione, ma quella "provvisoria",
di cui all'art. 11 della legge n. 865 del 1971 e che gli espropriati
avevano comunicato tempestivamente per iscritto, alla regione e al
comune, la loro accettazione, rendendo cosi' inoppugnabile tale
determinazione dell'indennita'. Assumevano, pertanto,
l'improponibilita',avverso detta indennita', della opposizione ex
art. 19 della l. n. 865 del 1971 ed eccepivano il difetto di
giurisdizione del giudice ordinario in ordine ai pretesi vizi del
provvedimento impugnato. Contestavano, comunque, che il loro diritto
all'indennita' fosse prescritto e che l'indennita' stabilita non
fosse congruamente determinata.
La Regione Piemonte si costituiva, facendo proprie le eccezioni e
conclusioni anzi dette.
Tutto cio' premesso nell'ordinanza di rimessione, il giudice a quo
ha affermato che il decreto 9 marzo 1988 del Presidente della giunta
regionale, dal punto di vista formale e sostanziale, e' un
provvedimento di determinazione dell'indennita' "provvisoria", ai
sensi degli artt. 11 e 12 della legge n. 865 del 1971. Ha rilevato
altresi' che risulta dagli atti l'accettazione di tale indennita' da
parte degli espropriati. Ne deriverebbe l'improponibilita'
dell'azione, "sotto il duplice profilo della inammissibilita'
dell'opposizione ex art. 19 della l. n. 865 del 1971 avverso il
provvedimento di determinazione provvisoria dell'indennita' di cui
all'art. 11 stessa legge" (cio' secondo la giurisprudenza costante
della Corte di cassazione) "e della inoppugnabilita' conseguita dallo
stesso provvedimento, per effetto dell'accettazione dell'indennita'
provvisoria da parte degli espropriati, ai sensi dell'art. 12 citato,
comma secondo".
Sarebbe non manifestamente infondata, peraltro, la questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 11 e 12 suddetti, in quanto,
non consentendo all'espropriante di agire in giudizio per contestare
la determinazione dell'indennita' provvisoria di espropriazione, ne'
prima ne' dopo l'accettazione da parte dell'espropriato, violerebbero
l'art. 24 della Costituzione.
Infatti l'art. 11 stabilisce, al primo comma, che il Presidente
della giunta regionale - entro trenta giorni dal ricevimento degli
atti iniziali del procedimento espropriativo - dichiara, ove occorra,
la pubblica utilita' dell'opera ed indica la misura dell'indennita'
di espropriazione, da corrispondere a titolo provvisorio agli aventi
diritto. Al quarto comma prescrive che l'ammontare dell'indennita'
provvisoria e' comunicato ai proprietari espropriandi a cura del
Presidente della giunta regionale, nelle forme della notificazione
degli atti processuali civili, senza che sia prevista ne' una
richiesta ulteriore dell'espropriante, ne' alcuna possibilita' di
contestare il quantum dell'indennita'.
L'art. 12, al secondo comma, prescrive che, entro trenta giorni
dalla notificazione del suddetto avviso, i proprietari possono
comunicare al Presidente della giunta regionale e all'espropriante se
intendono accettare l'indennita' provvisoria. In caso di silenzio
l'indennita' si intende rifiutata, mentre una volta che essi abbiano
comunicato la loro accettazione, l'espropriante e' obbligato (terzo e
quinto comma) al pagamento entro sessanta giorni, senza poter
contestare il quantum dell'indennita' e restando gravato d'interessi
in misura pari al tasso di sconto in caso di ritardo nel pagamento
(settimo comma).
Tale normativa, pertanto, mentre tutela gli espropriandi, non
tutela l'espropriante, al quale pure si estende la garanzia sancita
dall'art. 24 della Costituzione.
2. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura
generale dello Stato, la quale ha chiesto che la questione sia
dichiarata inammissibile o, in subordine, infondata.
Nell'atto di costituzione si osserva in proposito che, sulla base
degli accertamenti compiuti dal giudice a quo, deve ritenersi che la
pronuncia del decreto d'esproprio 25 maggio 1977 fosse stata
preceduta dalla determinazione d'una indennita' provvisoria "non
accettata". Da cio' conseguirebbe che l'indennita' determinata col
decreto del Presidente della giunta regionale 9 marzo 1988 -
diversamente da quanto affermato nell'ordinanza di rimessione - non
avrebbe carattere provvisorio ma definitivo, atteso che, nel sistema
delineato dalla legge n. 865 del 1971, e' "provvisoria" soltanto la
determinazione (o indicazione) dell'indennita' che precede la
pronuncia del decreto d'esproprio, di questa costituendo necessario
presupposto. La determinazione successiva alla pronunciata
espropriazione non rileva piu' agli effetti della conclusione della
procedura ablativa, bensi' al solo fine della quantificazione (ormai
autonoma) del giusto indennizzo per l'effetto traslativo del diritto
di proprieta', gia' verificatosi. Ne deriverebbe l'impugnabilita' di
tale indennita' - ex art. 19 della legge n. 865 del 1971 - anche da
parte dell'espropriante, con conseguente irrilevanza della questione
proposta.
Quanto al merito, l'Avvocatura generale dello Stato afferma che,
in conseguenza della dichiarata incostituzionalita' (parziale)
dell'art. 19 della legge n. 865 del 1971 (sentenza n. 68 del 1990),
non costituendo piu' la definitiva determinazione - in via
amministrativa - dell'indennita' presupposto d'ammissibilita' del
rimedio contemplato dall'art. 19 cit., nulla impedirebbe che una
domanda giudiziale relativa alla indennita' venga proposta anche con
riferimento ad una determinazione soltanto "provvisoria" della
stessa. Ne' che essa venga promossa anche dall'espropriante in
relazione all'indennita' "provvisoria" accettata dall'espropriato,
poiche' la conseguente definitivita' in relazione alla determinazione
dell'indennizzo, esplica i suoi effetti in via amministrativa:
situazione - questa - ben diversa dalla inoppugnabilita' in sede
giudiziale, dalla cui fallace prospettiva avrebbe "tratto alimento il
sospetto d'incostituzionalita' manifestato con l'ordinanza di
rimessione". Pertanto, non ostandovi principi di ordine generale, la
sostanziale equipollenza tra l'indennita' provvisoria "accettata" e
l'indennita' definitivamente determinata dall'U.T.E. (in via
amministrativa) legittimerebbe "l'interprete ad estendere alla prima
il rimedio giurisdizionale espressamente previsto per la seconda,
dall'art. 19", con la conseguente infondatezza della questione
sollevata.
Considerato in diritto
1. - La Corte d'appello di Torino ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 11, commi primo e terzo, e
12, commi secondo, terzo, quinto e settimo, della l. 22 ottobre 1971,
n. 865, cosi' come modificati dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10, in
quanto - non consentendo all'espropriante di agire in giudizio per
contestare la determinazione dell'indennita' provvisoria di
espropriazione accettata dall'espropriando - contrasterebbero con
l'art. 24 della Costituzione.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in giudizio
col patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, ha eccepito
l'inammissibilita' della questione, sotto il profilo della sua
irrilevanza nel giudizio a quo, deducendo che esso aveva ad oggetto
la contestazione della misura di un'indennita' di espropriazione che
doveva ritenersi definitiva e, come tale, impugnabile ex art. 19
della l. n. 865 del 1971. In via subordinata l'Avvocatura generale
dello Stato ha dedotto l'infondatezza della questione.
2. - L'eccezione d'inammissibilita' della questione per difetto di
rilevanza deve essere respinta.
Va osservato in proposito che, secondo quanto risulta
dall'ordinanza di rimessione, il Presidente della Giunta regionale
del Piemonte, con decreto 25 maggio 1977, aveva disposto
l'espropriazione di un terreno in favore del Comune di Sale. In
relazione a detta espropriazione era stata determinata dapprima
l'indennita' provvisoria e poi - non essendo stata questa accettata -
quella definitiva, che non era stata comunicata ai proprietari dei
suoli espropriati.
Intervenuta la declaratoria d'illegittimita' costituzionale dei
criteri fissati dalla l. n. 865 del 1971 per la liquidazione delle
indennita' di espropriazione relative ad aree edificabili (sentenza
n. 5 del 1980), il Presidente della giunta regionale aveva
riliquidato l'indennita' con decreto 9 marzo 1988, facendo
applicazione dei criteri stabiliti dall'art. 39 della l. n. 2359 del
1865.
Il Comune di Sale aveva impugnato sotto vari profili la nuova
determinazione dell'indennita', deducendo - tra l'altro - che era
eccessiva e chiedendone una piu' equa liquidazione da parte della
Corte d'appello. I proprietari dei suoli avevano eccepito
l'improponibilita' della domanda, sostenendo che il Presidente della
regione aveva riliquidato l'indennita' provvisoria ai sensi dell'art.
11 della l. n. 865 del 1971 e quindi, avendo essi accettato detta
indennita' ai sensi dell'art. 12, l'espropriante non aveva azione per
contestarne la misura.
Il giudice a quo, con una valutazione che e' di sua esclusiva
competenza - e non puo' essere, pertanto, oggetto di riesame da parte
di questa Corte, implicando valutazioni di fatto e di diritto del
tutto estranee al giudizio di legittimita' costituzionale - ha
ritenuto che il Presidente della giunta regionale, con il suo decreto
9 marzo 1988, ha rideterminato l'indennita' provvisoria prevista
dall'art. 11 della l. n. 865 del 1971. Di conseguenza sarebbe fondata
l'eccezione d'improponibilita' formulata dai proprietari dei beni
espropriati, in quanto gli artt. 11 e 12 della l. n. 865 del 1971 non
attribuiscono all'espropriante alcun rimedio giurisdizionale avverso
la determinazione dell'indennita' di espropriazione, effettuata ex
art. 11 e divenuta definitiva ex art. 12 per accettazione da parte
degli espropriati.
Osserva inoltre la Corte che la proponibilita' della domanda
proposta dinanzi al giudice a quo, non puo' fondarsi sull'art. 19
della l. n. 865 del 1971, che disciplina l'opposizione alla stima
effettuata in via definitiva ex art. 16 della stessa legge. Secondo
giurisprudenza consolidata, infatti, tale norma, devolvendo alla
cognizione in unico grado della Corte d'appello l'opposizione alla
stima e' di carattere eccezionale e non e' applicabile, quindi, per
analogia.
Deve dichiararsi infondata, pertanto, l'eccezione
d'inammissibilita' della questione prospettata dall'Avvocatura
generale dello Stato.
3. - Nel merito la questione e' fondata nei limiti che saranno
indicati.
Secondo la procedura espropriativa regolata dalla l. n. 865 del
1971 il Presidente della giunta regionale (art. 11) nel decreto, col
quale dichiara la pubblica utilita' delle opere, "indica la misura
dell'indennita' di espropriazione, da corrispondere a titolo
provvisorio agli aventi diritto". Tale decreto e' pubblicato per
estratto nel bollettino ufficiale della regione e nel foglio degli
annunci legali della provincia e l'ammontare dell'indennita' e'
comunicato ai proprietari espropriandi, nelle forme previste per la
notificazione degli atti processuali civili.
Della liquidazione dell'indennita' non va data comunicazione
all'espropriante; ne' e' a questo attribuito alcun mezzo di
contestazione della misura di essa.
I proprietari espropriati (art. 12), entro trenta giorni, possono
comunicare al Presidente della giunta e all'espropriante
l'accettazione dell'indennita': in tale caso ne viene ordinato il
pagamento da parte dell'espropriante agli espropriati entro sessanta
giorni.
Qualora l'indennita' non sia accettata, si apre (art. 15, primo
comma) la procedura amministrativa per la riliquidazione
dell'indennita' a titolo definitivo.
Avvenuta la determinazione definitiva, l'espropriante "comunica le
indennita' ai proprietari degl'immobili ai quali le stime si
riferiscono, mediante avvisi notificati nelle forme degli atti
processuali civili" (art. 15, secondo comma) e deposita la relazione
di stima nella segreteria comunale, dandole pubblicita' con avviso da
affiggere nell'albo del comune e da inserire nel foglio degli annunci
legali della provincia. Entro trenta giorni da tale inserzione (art.
19) i proprietari, gli altri interessati al pagamento dell'indennita'
e l'espropriante possono proporre opposizione alla stima davanti alla
Corte d'appello competente per territorio.
4. - Da tale quadro normativo emerge che l'espropriante, mentre ai
sensi dell'art. 19 puo' proporre opposizione alla stima avverso la
determinazione dell'indennita' effettuata ai sensi dell'art. 16, non
puo' proporla avverso quella effettuata ai sensi dell'art. 11,
divenuta definitiva in base all'art. 12 per l'accettazione dei
proprietari dei beni espropriati.
Detta disciplina, pertanto, come ha dedotto il giudice a quo, si
pone in contrasto con l'art. 24 Cost., che garantisce a tutti il
diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti.
Va osservato al riguardo che l'art. 42, terzo comma, Cost.,
prescrive che la proprieta' privata puo' essere, nei casi previsti
dalla legge e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse
generale.
Tale disposizione conferisce una posizione costituzionalmente
protetta al soggetto espropriato, con la conseguente pretesa diretta
ad ottenere la corresponsione dell' indennita', intesa come congruo
ristoro per la perdita del bene (e non necessariamente come
corrispettivo commisurato al suo valore reale: cfr. da ultimo la
sentenza n. 216 del 1990). Peraltro, il contenuto della disposizione
non si esaurisce in cio'.
Essa, stabilendo il principio dell'indennizzo, da quantificarsi
entro il limite massimo del valore reale del bene (sentenza n. 1022
del 1988), garantisce anche all'espropriante la pretesa di non essere
tenuto a pagare, in conseguenza dell'espropriazione, nulla di piu'
del congruo ristoro.
Questo si configura, infatti, come misura economica unitaria,
diretta a regolare i rapporti tra i diversi soggetti interessati; la
sua sfera di applicabilita' non si limita, dunque, alla posizione
originaria dell'espropriato, ma, operando gli stessi presupposti e
finalita', comprende anche l'espropriante, per ragioni di omogeneita'
di trattamento e, quindi, di eguaglianza nell'ambito dello stesso
procedimento espropriativo.
Invero, l'espropriante, essendo il beneficiario del trasferimento
del bene (e dell'opera alla quale il bene serve), si pone come il
soggetto sostanzialmente interessato all'acquisizione della cosa
trasferita e come obbligato alla corresponsione dell'indennizzo
liquidato ed accettato.
5. - Le anzidette garanzie dell'espropriato e dell'espropriante,
debbono trovare (alla stregua dell'art. 24 della Costituzione) tutela
giurisdizionale, che le leggi regolatrici dei procedimenti
espropriativi non possono pretermettere.
Incorre pertanto nella violazione dell'art. 24 Cost. l'art. 12,
quinto comma, della l. 22 ottobre 1971, n. 865. Tale norma, per
l'ipotesi dell'accettazione, da parte dell'espropriato,
dell'indennita' provvisoria liquidata ai sensi dell'art. 11,
stabilisce che l'espropriante deve procedere al pagamento di essa
entro sessanta giorni dal provvedimento col quale il Presidente della
giunta regionale dispone detto pagamento, senza prevedere che
l'espropriante - ove ritenga l'indennita' eccedente i limiti innanzi
indicati - possa agire in giudizio per contestarne la misura.
La norma anzidetta (nel testo modificato dall'art. 14 della l. n.
10 del 1977), va quindi dichiarata costituzionalmente illegittima,
nella parte in cui non prevede che l'espropriante, in alternativa al
pagamento dell'indennita' accettata, possa esperire, entro sessanta
giorni, opposizione ai sensi dell'art. 19.
Pronunciata l'illegittimita' anzidetta, nessuna violazione
dell'art. 24 Cost. residua negli art. 11, commi primo e terzo, e 12,
commi secondo, terzo e settimo della l. n. 865 del 1971 - riguardanti
la determinazione dell'indennita' provvisoria, la pubblicita' che ne
deve essere data, le modalita' della sua accettazione da parte dei
proprietari espropriati e del suo pagamento da parte
dell'espropriante - cosicche' la questione va dichiarata infondata in
parte qua.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
a) dichiara l'illegittimita' costituzionale del quinto comma
dell'art. 12 della l. 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e
coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla
espropriazione per pubblica utilita'), cosi' come modificato dalla
legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilita' dei suoli),
nella parte in cui non prevede che l'espropriante, in alternativa al
pagamento dell'indennita' accettata dall'espropriato, possa esperire
entro sessanta giorni opposizione ai sensi dell'art. 19;
b) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 11, commi primo e terzo e 12, commi
secondo, terzo e settimo, della predetta l. 22 ottobre 1971, n. 865,
cosi' come modificato dalla l. 28 gennaio 1977, n. 10, sollevata in
riferimento all'art. 24 della Costituzione, dalla Corte d'appello di
Torino, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 aprile 1991.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 22 aprile 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0519