N. 260 SENTENZA 23 maggio - 12 giugno 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Acque pubbliche- Regione Lazio- Piccole derivazioni- Produzione di energia elettrica- Riserva alla Stato delle funzioni amministrative in materia- Sottrazione alle regioni di funzioni gia' ad esse dele- gate- Illegittimita' costituzionale. (D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 91, n. 6) (Cost., art. 76 e art. 1, lett. c) della L. 382/1975).(GU n.24 del 19-6-1991 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 91, n. 6, del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), in relazione all'art.
1, lett. c), della legge 22 luglio 1977, n. 382, promosso con
ordinanza emessa il 18 giugno 1990 dal Tribunale Superiore delle
acque pubbliche sui ricorsi riuniti proposti dall'Associazione
Nazionale Italia Nostra contro la Regione Lazio ed altra iscritta al
n. 122 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell'anno
1991;
Visto l'atto di costituzione della Regione Lazio nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nella camera di consiglio dell'8 maggio 1991 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale superiore delle acque pubbliche - nel corso di un
procedimento avente ad oggetto la richiesta di annullamento di un
decreto del Presidente della Giunta regionale del Lazio, che ha
autorizzato l'occupazione di urgenza di aree relative ad una
concessione di derivazione d'acqua per la produzione di energia
elettrica per complessivi Kilowatt milleduecentodiciannove - ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 91, n.
6, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Tale norma riserva alla
competenza dello Stato le funzioni amministrative concernenti
l'utilizzazione di risorse idriche per la produzione di energia
elettrica, ancorche' riguardanti piccole derivazioni di acque
pubbliche. Deduce il remittente che tale riserva, in quanto estesa
alle suddette piccole derivazioni, contrasta con il disposto
dell'art. 1, lett. c), della legge di delegazione 22 luglio 1975, n.
382 e viola, quindi, l'art. 76 della Costituzione.
Nell'ordinanza di rimessione si premette che i ricorrenti hanno
dedotto, nel giudizio a quo, la violazione da parte del decreto
impugnato dell'art. 91, n. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977, in quanto il
decreto e' stato emesso da un organo regionale, mentre trattavasi di
atto riservato alla competenza statale. Le parti resistenti
sostenevano, al contrario, che trattavasi di concessione di "piccola
derivazione", attribuita alla competenza regionale dall'art. 13,
lett. d), del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8 e che, ove si ritenesse
diversamente, aderendo all'interpretazione dell'art. 91, n. 6 del
d.P.R. n. 616 del 1977 data dai ricorrenti, quest'ultimo sarebbe
costituzionalmente illegittimo, per non essere conforme alla legge di
delegazione.
Il giudice a quo osserva in proposito che, ai sensi dell'art. 15
del T.U. 11 dicembre 1933, n. 1775, cosi' come modificato dall'art.
14 del d.P.R. 30 giugno 1955, n. 1534, "le concessioni di acqua
pubblica per le grandi derivazioni sono fatte con decreto del
Ministro per i lavori pubblici, di concerto con il Ministro per le
finanze". "Per le piccole derivazioni, la concessione e' fatta con
decreto del provveditore alle opere pubbliche, sentito l'intendente
di finanza competente per territorio, salvo che siano state
presentate opposizioni o domande concorrenti, nei quali casi la
concessione e' fatta con decreto del Ministro per i lavori pubblici,
sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici e di intesa col
Ministro per le finanze".
Con l'art. 13, lett. d), del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, le
attribuzioni esercitate dai provveditorati regionali alle opere
pubbliche in materia di "piccole derivazioni di acque pubbliche"
furono delegate alle regioni a statuto ordinario ai sensi dell'art.
118, secondo comma, della Costituzione. Tale delega riguardava tutte
le "piccole derivazioni" da utilizzare "per forza motrice, per acqua
potabile, per irrigazione e per bonificazione per colmata" secondo la
classificazione contenuta nell'art. 6 del T.U. 11 dicembre 1933, n.
1775.
E' poi intervenuta la legge 22 luglio 1975, n. 382, che ha
demandato al Governo l'emanazione di uno o piu' decreti aventi valore
di legge ordinaria, diretti, fra l'altro (art. 1, lett. c)) a
"delegare, a norma dell'art. 118, secondo comma, della Costituzione,
le funzioni amministrative necessarie per rendere possibile
l'esercizio organico da parte delle regioni delle funzioni trasferite
o gia' delegate".
Tale dizione - osserva il giudice a quo - fa ritenere che il
legislatore delegante abbia inteso riferirsi unicamente a funzioni
amministrative in aggiunta a quelle gia' trasferite o delegate,
cosicche', in mancanza di attribuzione al Governo della potesta' di
modificare o integrare i decreti delegati del 1972, le nuove norme
non potevano avere effetto riduttivo delle competenze gia' attribuite
alle regioni a statuto ordinario.
Poiche' l'art. 91, n. 6, del d.P.R. n. 616 del 1977 - stabilendo
che sono riservate allo Stato le funzioni concernenti
"l'utilizzazione di risorse idriche per la produzione di energia
elettrica" - sembra comprendere sia le grandi che le piccole
derivazioni di acque pubbliche, da utilizzare per la produzione di
energia elettrica, esso si porrebbe in contrasto con la legge di
delegazione e violerebbe l'art. 76 della Costituzione.
2. - Dinanzi a questa Corte e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo, in via pregiudiziale, una carenza di motivazione
sulla rilevanza, che renderebbe necessaria la restituzione degli atti
al giudice a quo. Nel merito ha chiesto che la questione sia
dichiarata non fondata.
Riguardo alla propria richiesta pregiudiziale, l'Avvocatura
generale dello Stato afferma che la distinzione tra piccole e grandi
derivazioni e' stabilita, per quanto attiene alle derivazioni per
forza motrice, dalla legge 18 ottobre 1942, n. 1426, in termini di
"potenza media annua" espressa in Kilowatt; sono grandi derivazioni
quelle che eccedono Kilowatt duecentoventi. Poiche' nel caso
all'esame del giudice a quo si sarebbero concesse derivazioni per
Kilowatt milleduecentodiciannove, dovrebbe escludersi che si tratti
di piccola derivazione, con la conseguente irrilevanza della
questione.
Quanto al merito, nell'atto di intervento si sostiene che il
dedotto eccesso di delega non sussiste in quanto, ai sensi dell'art.
8, secondo comma, del d.P.R. n. 8 del 1972, la competenza degli
organi statali in ordine alla "tutela, disciplina ed utilizzazione
delle acque pubbliche" era restata ferma.
Pertanto, il d.P.R. n. 616, con il disposto dell'art. 91, n. 6
impugnato, non avrebbe operato un ritrasferimento allo Stato di
funzioni gia' trasferite alle regioni, ma avrebbe escluso dalla
delega a queste ultime la "utilizzazione di risorse idriche per la
produzione di energia elettrica" in quanto funzione che - proprio in
ossequio al criterio della "organicita'" degli ambiti di competenza
indicato nella legge di delega n. 382 del 1975 - deve essere
esercitata unitariamente dallo Stato.
3. - Nell'imminenza della camera di consiglio, si e' costituita la
Regione Lazio, deducendo la legittimita' costituzionale della
legislazione vigente, da interpretarsi nel senso della permanente
competenza delle Regioni a provvedere in ordine alle piccole
concessioni di acque pubbliche, anche se a scopo idroelettrico.
Secondo le argomentazioni svolte, infatti, l'art. 91, n. 6 del d.P.R.
n. 616 del 1977 non avrebbe innovato rispetto a quanto stabilito al
riguardo dal d.P.R. n. 8 del 1972.
L'Avvocatura generale dello Stato, a sua volta - pur senza
formalmente rinunciare all'eccezione di irrilevanza della questione -
ha precisato che l'art. 1 della l. 24 gennaio 1977, n. 1 ha elevato
il limite fra grandi e piccole derivazioni a tremila kilowatt.
Considerato in diritto
1. - In via preliminare va dichiarata l'irricevibilita' dell'atto
di costituzione della Regione Lazio, depositato dopo la scadenza del
termine perentorio previsto dagli artt. 25 della legge 11 marzo 1953,
n. 87 e 3 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale.
2. - Va pure precisato che la rilevanza della questione appare
sufficientemente motivata.
Il giudizio a quo ha per oggetto la richiesta di annullamento, per
incompetenza, di un decreto del Presidente della Giunta regionale del
Lazio, col quale e' stata autorizzata l'occupazione d'urgenza di aree
relative ad una concessione di derivazione d'acqua per la produzione
di energia elettrica per "complessivi kilowatt
milleduecentodiciannove".
Con l'ordinanza di rimessione il Tribunale superiore delle acque
pubbliche ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 91, n. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977, nella parte in cui
riserva allo Stato le funzioni amministrative concernenti
l'utilizzazione di risorse idriche per la produzione di energia
elettrica riguardanti "piccole derivazioni" di acque pubbliche. Ha
ritenuto, infatti, la questione rilevante in relazione alla
determinazione dell'organo competente ad emanare l'atto impugnato.
Poiche' a norma dell'art. 1 della l. 24 gennaio 1977, n. 7 sono
considerate piccole derivazioni per forza motrice quelle che non
eccedono la potenza nominale media annua di tremila kilowatt, la
rilevanza in concreto sussiste. Infatti il giudizio a quo ha per
oggetto un provvedimento relativo ad una concessione di
milleduecentodiciannove kilowatt e cioe' una "piccola derivazione",
cosicche' il Tribunale superiore delle acque pubbliche, per statuire
sulla competenza ad emanarlo, deve fare applicazione dell'art. 91, n.
6, del d.P.R. n. 616 del 1977, nella parte impugnata.
3. - Passando all'esame del merito, deve precisarsi che - secondo
quanto gia' sopra accennato - il giudice a quo, interpretando l'art.
91, n. 6, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 nel senso che esso ha
riservato alla competenza dello Stato le funzioni amministrative
concernenti l'utilizzazione di risorse idriche per la produzione di
energia elettrica, ancorche' riguardanti "piccole derivazioni" di
acque pubbliche, ne ha dedotto, per tale parte, il contrasto con
l'art. 76 della Costituzione. Cio' sotto il profilo della violazione
del principio stabilito nell'art. 1, lett. c), della legge di
delegazione 22 luglio 1975, n. 382, che non consentiva al legislatore
delegato di escludere dalla delega alle regioni funzioni
amministrative ad esse gia' delegate in precedenza, quali erano
quelle relative alle "piccole derivazioni" di acque pubbliche.
4. - La questione e' fondata.
Tranne alcune tassative eccezioni (relative alle acque minerali e
termali e agli acquedotti d'interesse regionale), la disciplina e il
governo delle acque non furono devoluti, dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione alla competenza legislativa e amministrativa regionale,
in base ad una precisa scelta del Costituente, correlata
all'opportunita' di riservare alla valutazione dello Stato
l'utilizzazione delle acque in ogni parte del territorio nazionale,
tenuto conto dell'interesse unitario proprio alla materia.
In base a tale scelta l'art. 8, secondo comma, lett. a) del d.P.R.
15 gennaio 1972, n. 8, aveva tenuto ferma la competenza degli organi
statali in ordine "alla tutela, disciplina e utilizzazione delle
acque pubbliche".
E' da rilevare, poi, che l'art. 12 dello stesso d.P.R. n. 8 del
1972 trasferi' alle regioni i provveditorati regionali alle opere
pubbliche (con esclusione di alcune particolari sezioni e di alcuni
servizi). Poiche' ai detti provveditorati era attribuita la
competenza a provvedere in ordine alle concessioni relative alle
piccole derivazioni di acque pubbliche, l'art. 13, lett. d), dello
stesso d.P.R. n. 8 del 1972 delego' alle regioni le attribuzioni
esercitate da tali uffici relative alle piccole derivazioni.
La delega ora detta era fondata sull'art. 17, lett. b) della l. 16
maggio 1970, n. 281, secondo il quale il trasferimento delle funzioni
statali alle regioni doveva realizzarsi per settori organici di
materie ed essere effettuato "mediante il trasferimento degli uffici
periferici dello Stato". Qualora gli uffici stessi fossero titolari
anche di competenze statali residue, queste dovevano essere delegate
alle regioni ai sensi dell'art. 118, secondo comma, della
Costituzione.
Nel momento in cui il legislatore procedeva (con la delega
contenuta nella legge 22 luglio 1975, n. 382) al riassetto delle
attribuzioni regionali, la competenza in ordine alle grandi
derivazioni di acque pubbliche era, quindi, demandata al Ministro per
i lavori pubblici, di concerto col Ministro delle finanze (art. 14,
primo comma, del d.P.R. n. 1534 del 1955). La competenza a provvedere
alle piccole derivazioni era, invece, delegata alle regioni, nei
limiti in cui essa era precedentemente attribuita ai provveditorati
regionali alle opere pubbliche: ne erano soltanto eccettuate, ai
sensi dell'art. 14, secondo comma, del d.P.R. n. 1534 del 1955, le
ipotesi delle domande concorrenti e delle opposizioni, in relazione
alle quali era competente il Ministro dei lavori pubblici, salvo il
caso previsto dall'art. 6 del d.P.R. n. 1090 del 1968.
5. - La delega, prevista dall'art. 1 della l. n. 382 del 1975,
aveva per contenuto e finalita' il completamento della devoluzione
alle regioni delle funzioni amministrative per le materie indicate
nell'art. 117 della Costituzione; non era consentito, invece, al
legislatore delegato di ritrasferire allo Stato, funzioni gia'
attribuite alle regioni.
In coerenza con tale indirizzo, la lett. c) dell'art. 1 della
legge n. 382 del 1975 prevedeva l'ampliamento della delega di
funzioni amministrative, ex art. 118 della Costituzione, al fine di
"rendere possibile l'esercizio organico, da parte delle regioni delle
funzioni trasferite o gia' delegate". Non era consentito, quindi, di
sottrarre alle regioni competenze ad esse gia' delegate.
In questo quadro normativo si e' inserito il d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616, emanato in attuazione della l. n. 382 del 1975; l'art.
90 di tale decreto ha mantenuto ferma la titolarita' dello Stato
inerente alle funzioni circa la tutela, la disciplina e
l'utilizzazione delle risorse idriche, delegandone l'esercizio alle
regioni. Sono eccettuate da tale delega le funzioni espressamente
riservate allo Stato dall'art. 91: tra queste, il n. 6 di questa
norma comprende le funzioni amministrative concernenti
"l'utilizzazione di risorse idriche per la produzione di energia
elettrica".
In tal modo il legislatore delegato e' incorso nella violazione
del principio direttivo stabilito dall'art. 1, lett. c) della legge
n. 382 del 1975, in quanto ha sottratto alle regioni le funzioni
amministrative gia' ad esse delegate, comprensive anche di quelle
inerenti alle derivazioni per la produzione di energia elettrica.
Ne consegue che l'art. 91, n. 6, del d.P.R. n. 616 del 1977 va
dichiarato costituzionalmente illegittimo, in riferimento all'art. 76
della Costituzione, nella parte in cui non esclude dalla riserva allo
Stato le funzioni amministrative concernenti le "piccole derivazioni"
di acque pubbliche.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 91, n. 6, del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), nella parte in cui
non esclude dalla riserva allo Stato le funzioni amministrative
concernenti le "piccole derivazioni" di acque pubbliche.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale,
Palazzo della Consulta il 23 maggio 1991.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 12 giugno 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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