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   Ricorso per conflitto di attribuzioni per  la  regione  Toscana  in
 persona   del   presidente   pro-tempore   della   giunta  regionale,
 rappresentato e difeso  per  mandato  a  margine  del  presente  atto
 dall'avv.  Alberto  Predieri  e  presso  il  suo studio elettivamente
 domiciliato in Roma, via G. Carducci n. 4, in forza di  deliberazione
 della  giunta  regionale  del  1º  luglio  1991  n.  5731  contro  il
 presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per  l'annullamento
 del  provvedimento  del  commissario di governo nella regione Toscana
 prot. n.  4.14.14./5-907/91 del 26 giugno 1991, con il quale il dott.
 Enrico Giolli e' stato nominato  amministratore  straordinario  della
 unita'  sanitaria  locale n. 11, Mugello Val di Sieve, ai sensi e per
 gli effetti del d.-l. n. 35/1991, convertito in legge n. 111/1991.
    1. - In data 26  giugno  1991  il  commissario  di  governo  nella
 regione  Toscana  ha emanato il decreto prot. n. 4.14.14/5-907/91 con
 il  quale  ha  disposto  la  nomina  del  dott.  Enrico   Giolli   ad
 amministratore  straordinario  della  unita'  sanitaria locale n. 11,
 Mugello Val di Sieve ai sensi e per gli effetti del d.-l. 6  febbraio
 1991, n. 35, convertito in legge n. 111/1991.
    Il  provvedimento  si fonda sull'art. 1, ottavo comma del d.-l. n.
 35/1991;  sulla  considerazione  che  "la  commissione  di  controllo
 sull'amministrazione  regionale,  in  data  odierna,  ha annullato il
 decreto del Presidente della giunta regionale n. 176  del  17  giugno
 1991  relativo  a:  'nomina  dell'amministratore  straordinario della
 unita' sanitaria locale n. 11, Mugello Val di Sieve'"; sul fatto  che
 "alla nomina di cui trattasi deve provvedere, in via surrogatoria, il
 commissario  del  governo,  ai sensi dell'ultimo capoverso del citato
 comma dell'art. 1 della legge n.  111/1991,  essendo  abbondantemente
 scaduto   il   termine  di  legge";  sulla  "urgenza  di  provvedere,
 rappresentata dal Ministro della sanita'  con  telex  del  25  giugno
 1991, n. 1001/u.l.s./4057".
    2.   -  In  precedenza,  nel  rispetto  della  procedura  prevista
 dall'art.  1  del  d.-l.  n.  35/1991,  la  giunta   regionale   (con
 provvedimento  n. 5429 del 17 giugno 1991) aveva deliberato la nomina
 del dott. Salvatore Caterino, iscritto nell'elenco regionale  di  cui
 al  d.p.g.r.  n.  143,  del  28 maggio 1991, (emanato in applicazione
 dell'art. 1, settimo comma, del d.-l.  n. 35/1991), ad amministratore
 straordinario dell'u.s.l. n. 11.
    Successivamente, con  decreto  n.  176  del  17  giugno  1991,  il
 presidente  della  giunta  regionale aveva provveduto alla nomina del
 dott. Caterino.
    Con successiva decisione del 26 giugno  1991,  la  commissione  di
 controllo sull'amministrazione regionale aveva annullato tale nomina.
 Nello   stesso   giorno,   e'  stato  emanato  il  provvedimento  del
 commissario di governo che ha dato origine al presente conflitto.
    3. - Il provvedimento viola le competenze trasferite alla  regione
 nella  materia  dell'assistenza  sanitaria  e  da ultimo riconosciute
 precisamente dallo stesso d.-l. n. 35/1991 e dalla relativa legge  di
 conversione,  nonche'  i  principi  che  la  legislazione  generale e
 speciale pone in materia di controllo sostitutivo.
    Il d.-l. n. 35/1991, convertito in legge n.  111/1991,  richiamato
 nelle  premesse  al  provvedimento  impugnato, istituisce all'art. 1,
 ottavo   comma,   un   complesso   procedimento   per    la    nomina
 dell'amministratorestraordinario delle unita' sanitarie locali.
    In  virtu'  di  tale procedimento, il comitato di garanti previsto
 dall'art. 1, terzo, quarto e quinto comma, propone "almeno una  terna
 di nominativi", individuati nell'elenco formato, ai sensi del settimo
 comma,  dal  presidente  della  regione, e contentente esclusivamente
 l'indicazione di "persone in possesso del  diploma  di  laurea  e  di
 specifici  e  documentati  requisiti attestanti qualificate attivita'
 professionali  di  direzione  tecnica  o  amministrativa  di  enti  o
 strutture  pubbliche o societa' pubbliche o private di media o grande
 dimensione, con esperienza almeno quinquennale".
    La  nomina   dell'amministratore   straordinario   deve   avvenire
 nell'ambito dei soggetti indicati dal Comitato dei garanti o, qualora
 vi   fosse   indisponibilita'   di  tali  soggetti  o  "altri  motivi
 oggettivi",  nell'ambito  dei   nominativi   ricompresi   nell'elenco
 regionale.
    L'art.  1, ottavo comma, dispone che "in caso di mancata nomina da
 parte delle regioni o  delle  province  autonome,  entro  il  termine
 suindicato"   (che  e'  quello  del  15  giugno  1991)  "provvede  il
 Commissario del Governo".
    4. - Sulla base di  tale  procedimento,  come  abbiamo  detto,  il
 presidente  della  giunta regionale era pervenuto a nominare il dott.
 Caterino quale amministratore della u.s.l.: ma l'atto  di  nomina  e'
 stato annullato dalla c.c.a.r.t.
    L'atto  negativo  di  controllo  e' esso stesso illegittimo e come
 tale viene impugnato con distinto autonomo ricorso dinanzi al  t.a.r.
 competente.
    Nella   presente   sede,  tuttavia,  non  ci  intratteniamo  sulla
 lesivita'  e  le  regioni  di   illegittimita'   di   tale   distinto
 provvedimento.
    Oggetto  della  presente  impugnativa e' l'atto del commissario di
 governo, nella parte in cui ha autonomamente provveduto  alla  nomina
 di  un  amministratore straordinario dell'u.s.l. n. 11, in violazione
 delle prerogative costituzionalmente garantite alla regione  e  della
 norma che attribuisce un potere sostitutivo al commissario di governo
 solo  in  caso  di  "mancata nomina" da parte della regione, ossia di
 inattivita' (e non di presunta illegittima attivita') della stessa.
    L'atto negativo di controllo della c.c.a.r.t. costituisce pertanto
 un antecedente in fatto del provvedimento di nomina  del  commissario
 di  governo:  ma  quest'ultimo viene censurato per ragioni autonome e
 indipendenti dalla (pur  esistente,  e  in  altro  ricorso  rilevata)
 incostituzionalita'   e   illegittimita'  del  primo,  in  quanto  si
 manifesta viziato per aver indebitamente esorbitato dai limiti propri
 del  potere  di  controllo  riservato   all'autorita'   di   Governo.
 Quand'anche,  per  ipotesi  denegata,  potessimo infatti ammettere la
 legittimita'  e  la   costituzionalita'   del   provvedimento   della
 c.c.a.r.t.,  non per questo verrebbero meno le ragioni di censura del
 provvedimento in questa sede  impugnato,  dal  momento  che  esso  si
 manifesterebbe  comunque  segnato da una grave deviazione rispetto ai
 limiti dell'esercizio dei poteri  sostitutivi  posti  dalla  legge  e
 dalla giurisprudenza della Corte.
    5.  - Come abbiamo rilevato, la norma (art. 1, ottavo comma, d.-l.
 n.  35/1991)  prescrive  l'intervento  sostitutivo  di   nomina   del
 commissario    di    governo    nel    caso   di   "mancata   nomina"
 dell'amministratore straordinario da parte della regione.
    Ne  segue   che   condizione   necessaria   e   non   sostituibile
 dell'esercizio  del  potere  sostitutivo  da parte del commissario di
 governo e', come letteralmente dispone la norma, la "mancata  nomina"
 da parte della regione.
    La  condizione  della "mancata nomina" deve essere interpretata in
 modo rigoroso e con esclusione di  ogni  applicazione  analogica,  in
 conformita',  anzitutto, al carattere "eccezionale" dell'istituto del
 potere sostitutivo attribuito a organi dello Stato nei  confronti  di
 competenze regionali costituzionalmente garantite.
    La  corte  ha  sempre  sottolineato tale eccezionalita', definendo
 esplicitamente il controllo  sostitutivo  un  "istituto  eccezionale"
 (sentenza  460  del  1989,  punto  5  del  diritto,  che  richiama la
 precedente sentenza n. 177 del 1988).
    In varie sentenze, la Corte ha indicato  con  chiarezza  i  limiti
 entro i quali l'esercizio di poteri sostitutivi da parte di un organo
 dello  Stato puo' ritenersi legittimo rispetto ad un'autorita' che ha
 "un'autonomia politica costituzionalmente definita e garantita",  per
 usare le parole della Corte nella sentenza n. 177 del 1988.
    Tali limiti sono i seguenti:
       a)  anzitutto  "si tratta di un potere collegato a posizioni di
 controllo o di vigilanza, ovviamente esulanti da  relazione  di  tipo
 gerarchico,  che  puo'  esser  esercitato  dallo  Stato  soltanto  in
 relazione   ad   attivita'   regionali   sostanzialmente   prive   di
 discrezionalita'  nell'  an  (anche se non necessariemente nel quid o
 nel quomodo), ora perche' sottoposte per legge (o norme equiparate) a
 termini perentori, ora per la natura  degli  atti  da  compiere,  nel
 senso  che  la  loro  omissione risulterebbe tale da mettere in serio
 pericolo l'esercizio di funzioni fondamentali ovvero il perseguimento
 di interessi essenziali che sono affidati alla responsabilita' finale
 dello Stato" (sent. n. 177 del 1988, punto 5.2);
       b)  in  secondo  luogo,  il  controllo  sostitutivo puo' essere
 legislativamente previsto a favore dello Stato soltanto come  "potere
 strumentale  rispetto  all'esecuzione  o  all'adempimento di obblighi
 ovvero rispetto all'attuazione di indirizzi o di criteri operativi, i
 quali siano basati  su  interessi  tutelati  costituzionalmente  come
 limiti  all'autonomia regionale (v. sentt. nn. 177 e 294 del 1986, 64
 e 304 del 1987). Solo in tali ipotesi, infatti, possono  riscontrarsi
 interessi  in  grado  di  permettere  allo Stato, quando ricorrano le
 necessarie condizioni di  forma  e  di  sostanza  per  un  intervento
 sostitutivo, di superare eccezionalmente la separazione di competenza
 tra  lo Stato e le regioni stabilita dalla Costituzione nelle materie
 attribuite all'autonomia regionale" (ivi);
       c)  in  terzo  luogo,  "il  potere  sostitutivo   puo'   essere
 esercitato  nei  confronti  delle regioni (o delle province autonome)
 soltanto da un'autorita' di governo, nello  specifico  senso  di  cui
 all'art.  92  della  costituzione, dal momento che questo e' il piano
 costituzionalmente individuato  per  l'adozione  di  indirizzo  o  di
 direttive  verso  l'amministrazione regionale e per la vigilanza e il
 controllo nei confronti dell'attuazione regionale dei principi o  dei
 vincoli   legittimamente   disposti   a   livello  nazionale  (ovvero
 sovranazionale o internazionale)" (ivi);
       d) infine, "l'esercizio del controllo sostitutivo nei  rapporti
 tra  Stato  e  regioni  (o province autonome) dev'essere assistito da
 garanzie,  sostanziali   e   procedurali,   rispondenti   ai   valori
 fondamentali  cui  la  Costituzione  informa  i  predetti rapporti e,
 specialmente,  al  principio  della  'leale  cooperazione'......  Fra
 queste  garanzie deve considerarsi inclusa l'esigenza del rispetto di
 una regola di proporzionalita'  tra  i  presupposti  che  legittimano
 l'intervento  sostitutivo  e il contenuto e l'estensione del relativo
 potere, in mancanza della quale quest'ultimo  potrebbe  ridondare  in
 un'ingiustificata  compressione  della autonomia regionale (v. sentt.
 nn. 177 e 294 del 1986)" (ivi).
    6. - Non ci soffermiamo a verificare se l'istituzione  del  potere
 sostitutivo  prevista  nell'art.  1,  ottavo  comma, d.-l. n. 35/1991
 risponda pienamente, nei suoi presupposti e nelle sue  modalita',  ai
 criteri  enucleati  dalla  Corte.  E'  indubbio  peraltro  (e cio' ha
 particolare valore nel nostro caso)  che  i  limiti  ora  evidenziati
 nella  rigorosa argomentazione della Corte non valgono solo a porre i
 confini  della  costituzionalita'   della   previsione   del   potere
 sostitutivo,   ma   valgono  anche  a  segnare  le  linee  direttrici
 dell'ermeneutica degli atti con i quali il governo pretenda di  porre
 in essere provvedimenti di controllo sostitutivo.
    In altre parole, se la previsione normativa del potere sostitutivo
 e'  legittima  solo  quando  ricorrano  le condizioni enucleate dalla
 Corte, anche l'interpretazione  di  tale  previsione  normativa  deve
 ricondursi  agli  stessi  criteri  per  valutare  se,  rispetto  alle
 condizioni da essa poste per l'esercizio del potere, vi sia  stata  o
 meno  deviazione dello stesso rispetto ai limiti entro i quali il suo
 esercizio  e'  legittimo  e  conforme  al   rispetto   dell'autonomia
 costituzionale delle regioni.
    7.  -  Cio'  significa,  in  primo luogo, che se la previsione - e
 dunque  l'esercizio  -  del  potere  sostitutivo  sono  segnati   dal
 carattere  di  eccezionalita',  l'interpretazione  delle norme che lo
 prevedono, come norme eccezionali, non consente la sua  estensione  a
 casi  reputati  analoghi,  dato anche il divieto dell'analogia per le
 norme eccezionali (art. 14, prel. c.c.): cosicche' la  considerazione
 che  l'annullamento  di  un  provvedimento  di nomina per un presunto
 cattivo esercizio del relativo potere e' analogo al mancato esercizio
 dello stesso non puo' condurre, quand'anche fosse (e non e') fondata,
 all'estensione al primo caso di una norma eccezionale che  prende  in
 considerazione - e in modo esplicito - solo il secondo.
    8.  -  In  secondo  luogo,  la  Corte  ha  mostrato  che il potere
 sostitutivo e' per la  sua  natura  correlato  alla  presenza  di  un
 comportamento   omissivo,   a   una  inattivita'  della  regione.  Di
 "omissione" o inerzia, come presupposto  dell'esercizio  del  potere,
 parla  esplicitamente  la  sentenza  n.  177  del  1988,  ma  ad essa
 sostanzialmente si riferiscono anche le sentenze nn. 177  e  294  del
 1986, 64 e 304 del 1987, 101 del 1989.
    Nel  nostro  caso,  non si e' avuta ne' inerzia, ne' omissione. La
 regione, e gli altri enti e organi ordinari e  straordinari  previsti
 dal d.-l. n. 35/1991, si sono tempestivamente attivati: cosicche' non
 sussistono  le  ragioni per configurare una inattivita' regionale, da
 intendere  come  presupposto  essenziale  per   la   legittimita'   e
 costituzionalita' dell'esercizio del potere sostitutivo.
    Non  e'  possibile  confondere  inerzia  o  inattivita'  (e quindi
 "mancata nomina"), con attivita' invalida, ne' assenza  dell'atto  di
 nomina  con  esistenza  di un atto annullato. Il diritto vivente e la
 dottrina   hanno   assunto   un   orientamento   oramai   consolidato
 sull'annullamento  nell'ambito  della  teoria della anormalita' degli
 atti  giuridici,  in  base  al  quale  l'invalidita'   che   comporta
 annullamento  non  puo'  essere confusa con la inesistenza dell'atto,
 ne' con il mancato esercizio del  potere  che  consente  l'emanazione
 dell'atto.
    L'invalidita'   e'  situazione  e  qualificazione  sostanzialmente
 diversa da quella valida, e non  semplicemente  carenza  o  negazione
 logica  di  validita' (cfr. Giannini, Diritto amministrativo, Milano,
 1970,  pp.  609,  611)  e  il  fondamento  dell'efficacia   giuridica
 dell'atto invalido (efficacia che e' ammessa anche da quella dottrina
 che  invece  concepisce  l'invalidita'  come  negazione  logica della
 validita', cfr. Zanobini, Corso di diritto amministrativo, I, Milano,
 1958, p. 302 e  seg.,  e  che  dunque  riconosce  l'indipendenza  tra
 validita'  ed  efficacia) viene rinvenuto in una forma di "esistenza"
 giuridica dell'atto e, in definitiva,  in  una  specie  di  "diversa"
 validita'  come  corrispondenza  ad  uno schema normativo distinto da
 quello dell'atto valido (cfr. Modugno, L'invalidita' della legge,  I,
 Milano,  1970, p. 81 e seg.; II, p. 217 e seg.; id., Annullabilita' e
 annulamento. Diritto pubblico, Enc.  giur.  Treccani,  t.  II,  Roma,
 1988,  p.  1):  al  punto  che,  da  un  lato, si e' riconosciuto che
 l'annullamento e' una forma di sanzione dell'atto  invalido  (Cannada
 Bartoli,  L'inapplicabilita' degli atti amministrativi, Milano, 1950,
 p. 70; Scognamiglio R., Contributi alla teoria del negozio giuridico,
 Napoli, 1950, p. 380 e seg.;  Conso,  il  concetto  e  le  specie  di
 invalidita',  Milano  1955,  p.  63  e seg.; Cassarino, Le situazioni
 giuridiche e l'oggetto della  giurisdizione  amministrativa,  Milano,
 1956,  p. 25; Cassetta, L'illecito degli altri enti pubblici, Torino,
 1953, p. 221), e' cioe' una conseguenza che colpisce l'esercizio  del
 potere  (che  dunque esiste ed e' stato posto in essere) che presiede
 all'emanazione  dell'atto  in forme e con modalita' diverse da quelle
 normativamente previste, ossia - ancora -  una  "proiezione  concreta
 della  invalidita'"  (Cannada  Bartoli, Annullabilita' e annullamento
 (diritto amministrativo), Enc. dir., II, Milano, 1958,  p.  485),  la
 quale e' pertanto "una fattispecie diversa e distinta, alternativa ma
 non   antinomica,   rispetto  a  quella  della  validita'"  (Modugno,
 Annullabilita' e annullamento cit., p. 1);  dall'altro,  si  e'  piu'
 radicalmente   esclusa   l'ammissibilita'   della   categoria   della
 inesistenza  del  provvedimento  amministrativo  (Giannini,   Diritto
 amministrativo   cit.,   p.  620;  Mortati,  Istituzioni  di  diritto
 pubblico,  I,  Padova,  1975,  p.   279;   Esposito,   Il   controllo
 giurisdizionale  sulla costituzionalita' delle leggi, La Costituzione
 italiana - Saggi, Padova, 1954, p. 233 e seg.).
    Da cio' consegue che  l'inesistenza  dell'atto  che  configura  la
 situazione  di  "mancata nomina" presa in considerazione dall'art. 1,
 ottavo comma del d.-l. n. 35/1991 non puo' mai essere confusa con una
 presunta e in realta' insussistente "inesistenza" dell'atto di nomina
 dipendente  dalla  presunta  invalidita'  della  stessa  e  dal   suo
 annullamento:  cosicche'  la  fattispecie  regolata  dalla  norma  in
 oggetto e insuscettibile di applicazione  analogica,  essendo  quella
 della "mancata nomina", non puo' valere anche per il ben diverso caso
 della "nomina invalida" ed annullata.
    9.  -  Ne',  d'altra parte, si potrebbe sostenere, senza violare i
 criteri di  ragionavolezza,  imparzialita'  e  buona  amministrazione
 imposti  dall'art. 97 della Costituzione, che l'inattivita' regionale
 e'  configurabile  nell'annullamento  dell'atto  cui  ha  dato  luogo
 l'attivita'  governativa  di controllo.  Infatti, da un lato, mancata
 attivita' e annullamento successivo dell'atto cui  l'attivita'  aveva
 dato  luogo  non  coincidono,  coma  abbiamo  visto,  ne' in se', ne'
 rispetto  ai  criteri  applicabili  all'interpretazione  della  norma
 eccezionale   in   oggetto;   dall'altro,   sostenere   il  contrario
 equivarrebbe  a  riconoscere  che  lo  stesso  organo  che  partecipa
 autorevolmente,   indirizzandola   e   dirigendola,  in  qualita'  di
 presidente (art. 41, secondo comma, legge n.  62/1953)  all'attivita'
 della  c.c.a.r.,  puo'  contribuire  a  precostituire, con la propria
 attivita',  la  situazione  di  "mancata   nomina"   che   giustifica
 successivamente  il  proprio  autonomo intervento sostitutivo: il che
 porrebbe l'attivita' del commissario  di  governo  in  situazione  di
 grave sospetto, sotto il profilo dell'autonomia, imparzialita' e buon
 esercizio  dell'autorevole  funzione di sindacato che gli e' propria,
 sia rispetto ai compiti affidatagli  quale  componente  e  presidente
 dell'organo  collegiale,  sia  rispetto  a quelli che gli sono propri
 quale organo monocratico.
    Non  si  puo'   ritenere   che   il   legislatore   abbia   voluto
 un'eventualita'  del  genere,  dato  che  essa  renderebbe  la  norma
 illegittima  rispetto  ai  canoni  prescritti  dall'art.   97   della
 Costituzione.  Poiche'  invece e' noto che "l'interpretazione secondo
 Costituzione e' momento costitutivo normale di ogni  interpretazione:
 conseguentemente,  tra  due interpretazioni, l'una conforme e l'altra
 contrastante con la Costituzione, va certamente preferita  la  prima"
 (cosi'  di recente la Corte nella sentenza 823 del 1988; nello stesso
 senso il diritto vivente, cfr. consiglio di Stato, sez. V, 18 gennaio
 1988, n. 8; consiglio di Stato, sez. VI,  13  maggio  1985,  n.  163;
 cassazione, 3 gennaio 1984, n. 7), si deve ritenere, nel nostro caso,
 che il legislatore abbia inteso escludere un'eventualita' del genere,
 volutamente   escludendo  che  la  "mancata  nomina",  che  legittima
 l'intervento sostitutivo,  possa  equivalere  all'annullamento  della
 nomina  regionale  determinato da un atto di un organo collegiale cui
 partecipa con funzioni primarie e preminenti lo stesso  soggetto  cui
 spetta l'esercizio del potere sostitutivo.
    10 - In terzo luogo, la Corte ha sottolineato - come abbiamo visto
 -  che tra le condizioni di legittimita' del potere sostitutivo ve ne
 sono alcune strettamente attinenti al momento dell'esercizio di  tale
 potere,  che  deve  essere  assistito  da  modalita' atte a garantire
 l'osservanza del  principio  di  "leale  cooperazione"  tra  Stato  e
 regione.
    Nella  specie, tutto puo' dirsi dell'avvenuto esercizio del potere
 sostitutivo salvo che  esso  sia  stato  ispirato  dal  rispetto  del
 principio  di  "leale  cooperazione",  di  cui  la  Corte ha ribadito
 l'importanza anche nella recente sentenza 85 del  1990  sottolineando
 l'essenzialita'  dell'esercizio  della  funzione  sostitutiva  con un
 "congruo preavviso" alla regione. Nel  caso  di  specie,  invece,  il
 commissario  di  governo  ha addirittura esercitato il proprio potere
 sostitutivo lo stesso giorno in cui la c.c.a.r.t. aveva annullato  il
 provvedimento  regionale di nomina, non lasciando volutamente margine
 alcuno a forme di intesa o di raccordo con la regione,  che  erano  e
 sono invece necessarie, come meglio diremo.
    La   necessita'   di  provvedere  con  urgenza  non  puo'  fornire
 giustificazione alcuna al modo con cui e' stato esercitato il  potere
 sostitutivo.
    Mentre  si puo' ammettere, conformemente alla giurisprudenza della
 Corte, che l'urgenza di provvedere sia una delle ragioni che  rendono
 conforme  alla  Costituzione la previsione del controllo sostitutivo,
 non puo' farsi di  essa  motivo  per  evitare  che  tale  potere  sia
 esercitato  in  sintonia con i criteri di "leale cooperazione" che la
 Corte  impone  quali  condizioni  della   legittimita'   stessa   del
 controllo.
    In   altre   parole,   dire  che  l'urgenza  e'  condizione  della
 legittimita'  del  potere  sostitutivo,  e  che  esso   va   tuttavia
 esercitato secondo criteri di leale cooperazione, significa escludere
 che  l'urgenza  sia  ragione  per  l'impossibilita'  di esercitare il
 potere prescindendo  dal  rispetto  del  principio  di  cooperazione:
 cosicche'  non  e'  certo  l'urgenza  a  poter giustificare la totale
 assenza di consultazione e intesa con  la  regione  (testimoniata  in
 primo  luogo dalla coincidenza cronologica del provvedimento negativo
 di controllo e del provvedimento commissionale di nomina) di  cui  il
 commissario ha dato prova nel caso di specie.
    11. - Tale intesa era ed e', invece necessaria.
    L'art.  1,  ottavo  comma del d.-l. n. 35/1991, nella parte in cui
 prevede  l'intervento  del  commissario   di   governo,   e'   dunque
 l'esercizio  di  un  potere  sostitutivo  che in tanto e' conforme al
 quadro  costituzionale  in  quanto  si  svolga  secondo   canoni   di
 collaborazione e leale cooperazione, deve essere interpretato secondo
 la  Costituzione:  cosicche' non e' pensabile che la norma in oggetto
 abbia previsto un potere sostitutivo esercitabile al di fuori di tali
 canoni, perche' va preferita l'interpretazione della norma conforme a
 Costituzione. Il quadro di cooperazione, secondo la Corte, si traduce
 concretamente in garanzie procedurali che comportano sia un dovere di
 reciproca  informazione  (cfr. sentenze nn. 201 del 1987 e 730, 495 e
 1031 del 1988); sia soprattutto la forma dell'intesa di cui la Corte,
 in particolare nella  sentenza  286  del  1985,  ha  riconosciuto  la
 portata  generale,  affermandone  al  natura  di istituto generale e'
 tipico del diritto pubblico e sostenendo che "ogni qualvolta concorra
 una molteplicita' di  interessi  eterogenei,  riferibili  a  soggetti
 diversi  tutti di rilievo costituzionale, alla loro composizione deve
 provvedersi attraverso l'istituto dell'intesa che abbraccia un  campo
 piu'  vasto di quello segnato dall'art. 81, secondo comma, del d.P.R.
 n. 616, del 1977, che si riferisce ad una  ipotesi  particolare".  La
 Corte  ha  ravvisato  la  necessita'  dell'intesa anche in difetto di
 esplicite  previsioni  normative,   precisamente   in   forza   della
 riconosciuta  essenzialita' e connaturalita' dell'intesa al principio
 di leale cooperazione (cfr. sentenze nn. 219 del 1984; 151 del  1986;
 544 del 1987; 214, 612, 1031, 1044 e 1045 del 1988).
    Del  resto,  la  necessita'  di forme di intesa deriva dall'ordine
 stesso delle competenze attribuite dall'art.  1,  ottavo  comma,  che
 devolvono  alla  regione  il  potere  di  nomina  dell'amministratore
 straordinario e mantengono sempre alla regione, in  persona  del  suo
 presidente,  previa  conforme  delibera  della  giunta  regionale, la
 revoca e la sostituzione dell'amministratore straordinario, nei  casi
 previsti   dall'ultima   parte   dell'ottavo   comma,   anche  quando
 l'amministratore straordinario sia stato nominato dal commissario  di
 governo nell'esercizio dei poteri sostitutivi.
    12.  -  Orbene,  nel  caso  di  specie,  nessuna  intesa  e' stata
 realizzata ed essa non e' stata neppure cercata  dal  commissario  di
 governo,  anzi  e'  stata  volutamente  esclusa,  come  dimostrano le
 modalita' di esercizio del potere sostitutivo: cosicche', anche sotto
 questo ulteriore profilo, l'atto commissariale  viola  le  competenze
 costituzionalmente  garantite  alla  regione,  sia  in generale nella
 materia  sanitaria  e  di  organizzazione   e   articolazione   delle
 uu.ss.ll.,   sia   in   modo  specifico  con  riferimento  ai  poteri
 riconosciuti agli organi regionali dalla normativa in oggetto  (d.-l.
 n. 35/1991 convertito in legge n. 119/1991).
    Ne'  -  d'altra  parte - si potrebbe obiettare che con il presente
 ricorso la regione Toscana faccia valere profili che, attenendo anche
 al modo dell'esercizio di un  potere  attribuito  al  commissario  di
 governo,  non sono ammissibilmente prospettabili in sede di conflitto
 di attribuzioni.
    Da un lato, infatti, la regione contesta in radice l'esistenza del
 potere del commissario nel caso di  specie,  dal  momento  che  (come
 abbiamo  detto) questo e' possibile solo in caso di "mancata nomina",
 e non di annullamento di una nomina gia' intervenuta;  dall'altro,  e
 per  la  parte  in  cui  la  contestazione  investe  le  modalita' di
 esercizio del potere, la stessa Corte  ha  affermato  che  "e'  ormai
 consolidato,  nella  giurisprudenza  di questa Corte, il criterio per
 cui la figura dei conflitti di attribuzione, sia tra lo  Stato  e  le
 regioni  sia  tra  i  poteri  dello Stato, non si restringe alla sola
 ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del medesimo potere che
 ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per se', ma si estende a
 comprendere ogni ipotesi in  cui  dall'illegittimo  esercizio  di  un
 potere  altrui  consegue  la menomazione di una sfera di attribuzioni
 costituzionalmente assegnate all'altro soggetto" (sent. 129 del 1981;
 v. anche sent. 110 del 1970 e 111 del 1976).

                                P.Q.M.
    Si  chiede  che la Corte dichiari che non spetta al commissario di
 governo  provvedere  alla  nomina  dell'amministratore  straordinario
 della  u.s.l.  n. 11, Mugello Val di Sieve e per l'effetto annulli il
 provvedimento di nomina per violazione degli  artt.  97,  117  e  118
 della Costituzione.
      Roma addi' 12 luglio 1991
                         Avv. Alberto PREDIERI

 91C0996