N. 32 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 agosto 1991
N. 32
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 28 agosto 1991 (della provincia autonoma di Trento)
Minori - Provincia autonoma di Trento - Interventi in favore di
soggetti a rischio di coinvolgimento in attivita' criminose -
Invasione di competenze esclusive dalla provincia - Lesione della
potesta' legislativa primaria e secondaria - Erogazione di
contributi - Esclusiva competenza provinciale anche nelle
modalita' di riparto.
(Legge 19 luglio 1991, n. 216, artt. 1, 2, 3 e 6).
(Statuto speciale T.-A.A., artt. 8, 9 e 16).
(GU n.35 del 4-9-1991 )
Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del vice
presidente pro-tempore della giunta dott. Walter Micheli, a cio'
autorizzato con delibera di giunta n. 10227 del 7 agosto 1991,
rappresentato e difeso giusta mandato da lui conferito, con firma
autenticata dal notaio dott. Mot, repertorio n. 56714 del 9 agosto
1991 dall'avv. prof. Umberto Pototschnig e dall'avv. Vitaliano
Lorenzoni ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma,
via Alessandria, 130, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore, elettivamente domiciliato in Roma, presso l'Avvocatura
generale dello Stato, per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale degli artt. 1, 2, 3 e 6 della legge 19 luglio 1991, n.
216, intitolata "Primi interventi a favore dei minori soggetti a
rischio di coinvolgimento in attivita' criminose" e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 171 del 23 luglio 1991, in relazione agli artt.
8, 9 e 16 dello statuto speciale per il T.-A.A., approvato con d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670.
Nella Gazzetta Ufficiale del 23 luglio 1991 e' stata pubblicata la
legge 19 luglio 1991, n. 216, intitolata "Primi interventi in favore
dei minori soggetti a rischio di coinvolgimento in attivita'
criminose". Essa cosi' dispone:
Art. 1. - "(1) Al fine di fronteggiare il rischio di
coinvolgimento dei minori in attivita' criminose, la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, dipartimento per gli affari sociali, tenuto
conto della situazione eccezionale determinatasi nel Paese, sostiene
iniziative volte a tutelare e favorire la crescita, la maturazione
individuale e la socializzazione della persona di eta' minore, al
fine di eliminare le condizioni di disaggio mediante:
a) l'attivita' di comunita' di accoglienza dei minori per i
quali si sia reso necessario l'allontanamento temporaneo dall'ambito
familiare;
b) l'attuazione di interventi a sostegno delle famiglie, anche
dopo il rienserimento del minore a seguito della eliminazione della
situazione di rischio in particolare per l'assolvimento degli
obblighi scolastici;
c) l'attivita' di centri di incontro e di iniziativa di presenza
sociale nei quartieri a rischio;
d) l'attuazione di interventi da realizzare, previo accordo con
le competenti autorita' scolastiche e in base ad indirizzi del
Ministro della pubblica istruzione nell'ambito delle strutture
scolastiche in orari non dedicati all'attivita' istituzionale o nel
periodo estivo.
(2) Il collocamento dei minori fuori della loro famiglia puo'
essere disposto dal tribunale per i minorenni, ai sensi degli
articoli 330, 333 e 336 del codice civile, su segnalazione dei
servizi sociali, degli enti locali, delle istituzioni scolastiche e
dell'autorita' di pubblica sicurezza".
Art. 2. - (1) Ai comuni, alle province, ai loro consorzi, alle
comunita' montane, nonche' ad enti, organizzazioni di volontariato,
associazioni e cooperative di solidarieta' sociale che operino senza
scopo di lucro nelle attivita' e con le specifiche finalita' di cui
all'art. 1, primo comma, nel rispetto dell'equilibrato sviluppo della
personalita' dei minori, sono destinati contributi a carico del fondo
di cui all'articolo 1.
(2) I contributi sono erogati previa dimostrazione dell'effettiva
realizzazione delle iniziative e dei servizi, sui quali l'ente locale
competente per territorio ha espresso il parere.
(3) Gli enti, le organizzazioni di volontariato, le associazioni e
le cooperative di solidarieta' sociale sono tenuti a trasmettere i
propri bilanci e una relazione sull'attivita' svolta alla commissione
di cui al quinto comma.
(4) I contributi destinati ai comuni, ai loro consorzi e alle
comunita' montane, previa relazione sulla rispondenza alle effettive
esigenze del territorio e sulla corrispondenza ai criteri elaborati
dalla commissione di cui al quinto comma, possono essere erogati
anche per l'avvio di nuove iniziative.
(5) I contributi vengono ripartiti sulla base dei criteri e dei
requisiti determinati da apposita commissione istituita presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri con decreto del Ministro per
gli affari sociali, il quale la presiede personalmente o a mezzo di
suo delegato, scelto tra gli esperti o tra i funzionari della
Presidenza del Consiglio dei Ministri. La commissione e' composta dal
presidente, da un funzionario della Presidenza del Consiglio dei
Ministri con funzioni di segretario, da un rappresentante per
ciascuno dei Ministeri dell'interno, di grazia e giustizia e della
pubblica istruzione, da tre docenti universitari esperti nelle
problematiche dell'eta' evolutiva designati dal Ministro per gli
affari sociali, nonche' da tre rappresentanti delle regioni e tre
rappresentanti dei comuni, designati rispettivamente, entro trenta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, dalla
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano e dall'Associazione
nazionale dei comuni italiani. La commissione formula al Ministro
dell'interno la proposta riguardante la concessione dei contributi
riferiti alle domande presentate.
(6) Il Ministro dell'interno, con proprio decreto, dispone il
finanziamento entro il termine di trenta giorni dalla formulazione
della proposta.
(7) La documentazione e la domanda da parte dei soggetti
destinatari dei contributi di cui al primo comma sono inoltrate, a
cura del comune e per il tramite della prefettura competente per
territorio, entro il 30 marzo di ciascun anno".
Art. 3. - (1) Per l'erogazione dei contributi e' istituito un
apposito fondo per il triennio 1991-1993 per lo sviluppo degli
investimenti sociali, aggiuntivo rispetto ai fondi previsti dall'art.
2 del d.-l. 28 dicembre 1989, n. 415, convertito, con modificazioni,
dalla legge 28 febbraio 1990, n. 38. La dotazione del fondo e'
determinata in lire 25.000 milioni per l'anno 1991 ed in lire 50.000
milioni per gli anni 1992 e 1993.
(2) A valere sul fondo di cui al primo comma il Ministro
dell'interno eroga i finanziamenti stabiliti con il decreto di cui
all'art. 2, sesto comma".
Art. 6. - "(1) Le regioni, le province autonome di Trento e di
Bolzano, gli enti locali e i loro enti strumentali e ausiliari
possono concedere in uso gratuito agli enti, alle organizzazioni di
volontariato ed alle associazioni beni immobili di loro proprieta'
con vincolo di destinazione alle attivita' di cui all'art. 1.
(2) L'uso e' disciplinato con apposita convenzione che ne fissa la
durata, stabilisce le modalita' di autorizzazione ad apportare
modificazioni o addizioni al bene".
Per le ragioni che subito si diranno, la provincia ritiene che le
disposizioni qui riportate siano ingiustamente invasive della
competenza costituzionalmente assegnatale, in particolare per
violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 9 e 16 dello statuto
speciale per il T.-A.A., nonche' del principio di autonomia
finanziaria della provincia. Essa pertanto le impugna col presente
atto per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 9 e 16 dello
statuto speciale per il T.-A.A., anche in relazione al d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670, al d.P.R. 1º novembre 1973, n. 687 e al d.P.R.
15 luglio 1988, n. 405.
In base a queste norme la provincia autonoma di Trento ha
competenza primaria in materia di assistenza e beneficienza pubblica,
di assistenza scolastica, di attivita' artistiche, culturali ed
educative locali. Ha competenza secondaria in materia di istruzione
elementare e secondaria. La provincia di Trento assomma cosi' in se
stessa tutte le diverse competenze che dovranno essere mobilitate
dalla nuova legge 19 luglio 1991, n. 216 (salvo soltanto il
collocamento dei minori fuori della loro famiglia, che e' riservato
al tribunale per i minorenni).
Cio' nonostante questa legge ignora totalmente la provincia
autonoma, come quella delle regioni (sia a statuto speciali, che
quelle a statuto ordinario). (Tamquam non essent.. .. ..). L'intero
"progetto" delineato dalla legge n. 216 e' rivolto infatti "ai
comuni, alle province, ai loro consorzi, alle comunita' montane -
nonche' (lo dice testualmente l'art. 2) ad enti, organizzazioni di
volontariato, associazioni e cooperative di solidarieta' sociale".
Passa dunque sulla testa delle regioni e delle province autonome
senza neppure sfiorarle, non riservando loro nessun potere autonomo,
ne' nella concessione dei singoli contributi, ne' nella
determinazione dei criteri e dei requisiti che vi devono presiedere e
neppure - a livello piu' basso - nell'inoltro delle domande e della
documentazione (in occasione del quale si sarebbe potuto supporre che
le regioni e le province autonome sarebbero potute intervenire con
proprie valutazioni).
Infatti l'organo cui spetta la responsabilita' di vertice delle
iniziative volute dalla legge n. 216/1991 e' costituito dal
dipartimento per gli affari sociali, istituito presso la Presidenza
del Consiglio (art. 1). Analogamente l'organo cui spetta disporre il
finanziamento delle iniziative e' il Ministro dell'interno (art. 2,
sesto comma) (e art. 3, secondo comma). Ancora: l'organo cui spetta
stabilire gli indirizzi per l'attuazione degli interventi nell'ambito
delle strutture scolastiche in orario non destinato alla attivita'
istituzionale o nel periodo estivo, e' il Ministro della pubblica
istruzione. E' altresi' di appartenenza allo Stato l'"apposita
commissione" prevista dall'art. 2, quinto comma, della legge n.
216/1991, istituita per la determinazione dei criteri e dei requisiti
necessari per ottenere i contributi promessi e per formulare al
Ministro dell'interno la proposta riguardante la concessione dei
contributi. Vero e' che di questa commissione fanno parte, a norma
dell'art. 2, quinto comma, anche tre rappresentanti delle regioni. Ma
e' pure vero:
a) che, sebbene la loro designazione spetti alla Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome, la norma e' tale da non assicurare una rappresentanza delle
province autonome;
b) che tale rappresentanza e' comunque assolutamente minoritaria
(tre membri su un tale di 14);
c) che trattandosi di una rappresentanza avente il medesimo peso
di quella assicurata ai comuni, non le si puo' attribuire un
significato particolare, legato alla peculiarita' delle competenze
regionali. Quanto poi alla obiezione secondo cui negli organi misti
Stato-regioni, ben si puo' ammettere una presenza marcatamente
minoritaria di queste ultime, va tenuto presente che questa regola
vale per la realizzazione dei casi di leale collaborazione, e non
anche, come nel caso in esame, quando la competenza e' tutta e solo
della regione o della provincia autonoma.
In conclusione: le regioni e le due province autonome non
compaiono dunque in nessuna fase e in nessun momento di applicazione
della legge, ne' per le iniziative degli enti locali, ne' per quelle
dei restanti enti od organizzazioni ricompresi tra i destinatari
della legge. Questo fatto e' tanto piu' grave ed offensivo per le
regioni e per le province autonome se si considera che all'"ente lo-
cale competente per territorio la legge (art. 2, secondo comma)
chiede invece espressamente di formulare un "parere" sulla effettiva
realizzazione dell'iniziativa e dei servizi. Mentre nulla di simile
viene riconosciuto alle regioni e alle due province autonome, con la
ovvia conseguenze che viene a mancare, per la politica dei contributi
da concedere ai fini della legge n. 216, ogni valutazione di sintesi
a livello regionale: e cioe' proprio a quel livello istituzionale e
ad opera di quella autorita' cui spettano il governo e la
programmazione degli interventi nel settore.
Non si puo' negare che la legge n. 216/1991 attiene ad attivita'
che, almeno nel loro nucleo fondamentale, rientrano tra quelle
tipiche dell'assistenza sociale, venendo anzi a coincidere con quelle
che l'originaria formula statutaria ha chiamato "assistenza e
beneficienza pubblica. In questo senso soccorre anche un dato formale
e cioe' il coinvolgimento, quale responsabile primo degli interventi
della legge il dipartimento per gli affari sociali.
Ma decisiva, per l'interpretazione della legge e' soprattutto la
indicazione degli obiettivi e degli strumenti. Quanto ai primi,
bastera' ricordare che la legge n. 216/1991 li definisce mettendo
l'accento da un lato (pars destruens) sulle esigenze di eliminare le
condizioni di disagio del minore, dall'altro (pars construens)
sull'esigenza di tutelare e favorire la crescita, la maturazione
individuale e la socializzazione delle persone di eta' minore.
Obiettivo, questo, che non si differenza in nulla, sostanzialmente,
da quelli che la provincia autonoma si e' proposta da se',
classificandoli nell'art. 2 della legge prov. 12 luglio 1991, n. 14,
contenente "l'ordinamento dei servizi socio-assistenziali in
provincia di Trento".
Altrettanto si puo' ripetere per gli strumenti, dove figurano
iniziative - come quelle delle comunita' di accoglienza, del sostegno
alla famiglia, dei centri di incontro e di presenza sociale nei
quartieri a rischio, degli interventi nell'ambito delle strutture
scolastiche - che hanno tutte l'equivalente negli "interventi socio-
assistenziali" gia' definiti e classificati come tali capo V della
legge prov. 14 luglio 1991, n. 14. Si noti tra l'altro che questa
legge riprende (e rende sistematica) la "disciplina degli interventi
volti a prevenire e a rimuovere gli stati di emarginazione" di cui
alla legge prov. 31 ottobre 1983, n. 35, che se ne occupa con
particolare riguardo all'emarginazione giovanile ed al reinserimento
sociale dei giovani (art. 1), nonche' ai minori "privi di conveniente
sostegno familiare" (art. 5). Orbene la legge n. 216, anziche'
incrementare queste attivita' nell'ambito dei servizi il cui
ordinamento la provincia di Trento ha gia' definito, istituisce in
buona sostanza un canale parallelo per iniziative che si aggiungono a
quelle gia' regolate dalla legge provinciale, senza potersi
coordinare con queste e anzi ignorandole. Una disciplina siffatta non
solo e' contraria al principio del buon andamento
dell'amministrazione, ma viola palesemente la norma di attuazione
dello statuto speciale per il T.-A.A. che ha chiamato la provincia
autonoma di Trento ad esercitare in proprio le attribuzioni
dell'amministrazione dello Stato in materia di assistenza e
beneficienza pubblica, attribuzioni esercitate sinora sia
direttamente dagli organi centrali e periferici dello Stato, sia per
il tramite di altri enti e istituti pubblici (art. 1 d.P.R. 28 marzo
1975, n. 469). Analogo trasferimento alle province delle attribuzioni
dello Stato si e' avuto, e' appena il caso di ricordarlo in materia
di assistenza scolastica col d.P.R. 1º novembre 1973, n. 687, e in
materia di ordinamento scolastico con d.P.R. 15 luglio 1988, n. 405.
Ne' va taciuto il fatto che la provincia autonoma di Trento, per
mezzo della legge 31 ottobre 1983, n. 35 e della legge 12 luglio
1991, n. 14, ha gia' disciplinato la materia trattata dalla legge n.
216/1991; sicche' stando ai principi stabiliti da questa ecc.ma
Corte, si dovrebbe concludere che quest'ultima legge non puo' e non
deve trovare applicazione in provincia di Trento, a meno che non
venga espressamente richiamata dalla stessa legislazione provinciale.
Per giunta la legge n. 216/1991 non e' una legge che pretenda di
essere, in parte qua, una legge quadro o legge di principi. Manca
qualunque cenno a una legislazione regionale, attuativa di quella
statale. Al contrario: la nuova normativa si presenta completa nel
disciplinare un settore di interventi socio-assistenziali, per la cui
attuazione non si richiede l'intermediazione della legge regionale.
Accettando questa conclusione verrebbe da chiedersi se a soddisfare
la provincia ricorrente non basti una pronunzia del giudice delle
leggi che dichiari inapplicabile nel territorio della provincia la
legge n. 216/1991. Ma la risposta non puo' essere che negativa,
dovendosi escludere che l'accoglimento del presente ricorso porti a
una penalizzazione delle provincia ricorrente, escludendola dai
finanziamenti previsti.
Resta un ultimo punto da chiarire. Si puo' prevedere facilmente
infatti che controparte cerchera' di resistere al ricorso della
provincia giustificando la legge n. 216/1991 come conseguente alla
"situazione eccezionale determinatasi nel Paese" (art. 1). Nella
giurisprudenza di questa ecc.ma Corte si rinviene infatti l'opinione
che "gli interventi predisposti e realizzati dallo Stato siano da
ritenere pienamente legittimi" quando si tratti di provvidenze che,
pur avendo attinenza a materie di competenza regionale, presentino il
carattere della straordinarieta' e i relativi finanziamenti siano
aggiuntivi rispetto ai trasferimenti ordinari, richiedendo criteri
uniformi per la loro attuazione e certezza che il fine venga
raggiunto con pari incidenza in tutto il territorio nazionale (sent.
n. 180/1991). In senso analogo si esprime la sentenza n. 459/1989,
che fa salva la competenza statale nella predisposizione di un
programma di prevvidenze straordianrie ed eccezionali in materia di
parcheggi, in presenza di una "emergenza" che postula - si e' detto -
l'esigenza di interventi rapidi ed immediati a salvaguardia di
esigenze primarie dei singoli e dell'intera collettivita' nazionale.
Si danno fondati motivi peraltro per negare che vi siano nella
specie analoghi e sufficienti presupposti di straordinarieta' ed
eccezionalita'. Anzitutto perche' l'intervento non ha carattere
aggiuntivo, tanto e' vero che la legge s'intitola "primi interventi
in favore.. .. ..".
In secondo luogo perche' l'intero finanziamento delle iniziative
previste dalla legge n. 216/1991 e' subordinato alla presentazione di
una domanda da parte degli enti od organismi legittimati a farlo. In
terzo luogo perche' ogni applicazione della legge n. 216/1991
richiede tempi verosimilmente lunghi per l'istituzione dell'apposita
commissione ex art. 2, quinto comma, nonche' per la determinazione
dei criteri e dei requisiti. In quarto luogo perche' i contributi
sono erogati solo ex post e cioe' previa dimostrazione dell'effettiva
realizzazione delle iniziative e dei servizi, e senza alcuna
considerazione di tipo programmatorio.
2. - Violazione e falsa applicazione delle gia' citate
disposizioni statutarie, anche in relazione all'art. 5 della legge 30
novembre 1989, n. 386. Quest'ultima legge, sostituendo gran parte
delle disposizioni contenute nel titolo VI dello statuto speciale per
il T.-A.A. ha espressamente stabilito tre principi di carattere
generale:
al primo comma: "le province autonome partecipano alla
ripartizione di fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi
di prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale 5..
.. ..);
al secondo comma: "i finanziamenti recati da qualunque altra
disposizione di legge statale, in cui sia previsto il riparto o
l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle province
autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore, con riscontro nei contri consuntivi delle
rispettive province";
al terzo comma: "per l'assegnazione e l'erogazione dei
finanziamenti di cui al secondo comma, si prescinde da qualunque
adempimento previsto dalle stesse leggi ad eccezione di quelli
relativi all'individuazione dei parametri e delle quote di riparto".
Ebbene la legge n. 216/1991 contrasta manifestamente con tali
disposizioni, malgrado che esse siano di valore costituzionale o
comunque rinforzata, in quanto costituisce un corpus unico con le
altre disposizioni di modifica puntuale degli articoli statutari
contenuti nella legge n. 386/1989 (si veda in questo senso la
sentenza dell'ecc.ma Corte n. 116/1991).
3. Illegittimita' costituzionale dell'art. 6 della legge n.
216/1991. La disposizione, che si e' gia' riportata all'inizio del
ricorso, appare anch'essa invasiva della competenza provinciale,
perche' volta a riconoscere alla provincia una facolta' che quanto
meno per i beni di sua proprieta', deve ritenersi gia' implicita
nelle restanti sue attribuzioni. Cosi' come sta, sembrerebbe quasi
che fuori di questo caso la concessione in uso gratuito di immobili
provinciali non sia ammessa e che anche nel caso considerato la
concessione non sia possibile se fatta con modalita' diverse da
quelle indicate nel secondo comma.
P. Q. M.
La provincia autonoma di Trento, come sopra rappresentata e
difesa, chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale dichiari la
illegittimita' costituzionale delle norme qui impugnate, per
violazione degli artt. 8, 9 e 16 dello statuto speciale per
il T.-A.A.
Milano-Roma, addi' 12 agosto 1991
Avv. prof. Umberto POTOTSCHNIG - Avv. Vitaliano LORENZONI
91C1025