*** Stampa ***

                         IL CONSIGLIO DI STATO
    Ha pronunciato  la  seguente  ordinanza  sul  ricorso  in  appello
 proposto da:
      1)  Azienda  agricola  Mugnano S.r.l., con sede in S. Martino di
 Mugnano  di  Modena,  in  persona  dell'amministratore  unico,  dott.
 Alberto Mario Levi;
      2)  Azienda  agricola Albareto, di Grandi Franco e C. S.a.s. con
 sede in Bologna, e sede aziendale in via Attiraglio, 55, Albareto  di
 Modena,  in  persona  del  socio  accomandatario  conte  Franco Paolo
 Grandi;
      3) sig.  Maggiolo  Giovanni,  coltivatore  diretto,  contitolare
 dell'Azienda  Agricola  Fratelli  Maggiolo,  con  sede  di  Bastiglia
 (Modena), via Canaletto, 43;
      4) sig. Lambertini Vittorio, proprietario  di  podere  agricolo,
 via S. Clemente, 16, Albareto di Modena;
      5)   sig.   Gavioli  Dante,  proprietario  podere  agricolo  via
 Canaletto, 918, S. Matteo (Modena);
      6) sig. Manni  Anselmo  di  Modena,  comproprietario  di  podere
 agricolo,  in  Cognento  (Modena),  via Borelle, 167, rappresentati e
 difesi dagli avvocati prof. Fracesco Marani, prof.   Giorgio Berti  e
 Guido  Viola,  con domicilio in Roma presso quest'ultimo, via Nicolo'
 Piccolomini, 34, contro la regione  Emilia-Romagna,  in  persona  del
 presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. prof. Enrico
 Spagna  Musso  ed elettivamente domiciliata in Roma al viale Parioli,
 n. 41 ed il Consorzio per la bonifica di Burana, non costituito,  per
 la  riforma della sentenza del tribunale amministrativo regionale per
 l'Emilia-Romagna, sezione seconda, n. 381 del 25 agosto 1988;
    Visto il ricorso con i relativi allegati;
    Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione;
    Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle  rispettive
 difese;
    Visti gli atti tutti della causa;
    Udita  alla pubblica udienza del 26 ottobre 1990, la relazione del
 consigliere Mario Luigi  Torsello  e  uditi,  altresi'  gli  avvocati
 Berti, Viola e Intriglia per delega dell'avv. Spagna Musso.
    Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
                               F A T T O
    Con  la  decisione impugnata il tribunale amministrativo regionale
 per l'Emilia-Romagna ha respinto i ricorsi proposti dai  nominati  in
 epigrafe avverso i seguenti atti:
      1)  deliberazione del consiglio regionale dell'Emilia-Romagna n.
 1241 del 12 marzo 1983 avente ad oggetto il riordino dei  comprensori
 di bonifica;
      2)  delibera  regionale  n. 4189 del 7 settembre 1987, avente ad
 oggetto la designazione dei rappresentanti dei consorzi  di  bonifica
 nonche' dei decreti n. 622 e 623 del 19 ottobre 1987;
      3) delibera regionale n. 5235 del 10 novembre 1987 e delibera n.
 1687/4697 del 12 novembre 1987.
    Il   giudice   di   primo   grado   ha,  tra  l'altro,  dichiarato
 manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale,
 sollevata dai ricorrenti, relativa alla  legge  regionale  23  aprile
 1987,  n.  16,  con  riferimento  agli  artt. 117, 119, 53 e 23 della
 Costituzione.
    Con  il  ricorso  in  appello  viene  riproposta  tale   eccezione
 unitamente  alle  censure di legittimita' riguardanti i provvedimenti
 impugnati.
    Si e' costituita la regione Emilia-Romagna chiedendo  la  conferma
 della sentenza di primo grado.
    All'udienza  del  26  ottobre  1990  la  causa e' stata discussa e
 trattenuta per la decisione.
                             D I R I T T O
    1. - Gli appellanti ripropongono in grado d'appello  la  questione
 di  legittimita'  costituzionale  dell'art.  3  della legge regionale
 Emilia-Romagna 23 aprile  1987,  n.  16,  che  prevede  che  l'intero
 territorio  regionale  -  con  esclusione  delle  aree golenali - sia
 considerato territorio di bonifica dei seconda categoria.
    Tale disposizione contrasterebbe:
      con l'art. 117 della Costituzione; essa difatti si  pone  al  di
 fuori  dei principi della legislazione statale in materia di bonifica
 desumibili dal r.d. 13 febbraio  1933,  n.  215,  sia  perche'  viene
 violato  il  principio secondo il quale i comprensori conseguono alla
 classifica dei terreni per gli scopi della bonifica e  devono  essere
 dimensionati   agli   interventi   bonificatori  necessari  per  aree
 preventivamente    determinate,    sia    perche'    l'indiscriminata
 comprensorializzazione   dell'intero  territorio  regionale  viola  i
 principi della legislazione statale sotto il profilo del rapporto tra
 la classificazione dei comprensori e la spesa occorrente alle opere e
 al funzionamento dei consorzi istituiti per gestire tale comprensori,
 con conseguente assogettamento dei fondi ai contributi  previsti  per
 l'adempimento dei fini consorziali.
    I  ricorrenti  inoltre  sostengono  che  le disposizioni regionali
 prescindono dalle definizioni e  dalle  realizzazioni  dell'attivita'
 bonificatoria  sperimentate  nel  corso  del  secolo  e  solo con una
 forzatura possono ricondursi al  significato  giuridico  di  bonifica
 quale  emerge  in  modo  netto dall'art. 857 del codice civile che ha
 riprodotto, per conferire ad esse la conformazione di limitazioni del
 diritto di proprieta', le finalita' della  bonifica  gia'  anticipate
 nella legislazione speciale;
      con  l'art.  53  e  119  della  Costituzione;  il  contributo di
 bonifica, non collegato, come dovrebbe essere, a  precisi  interventi
 bonificatori  e  alla  presenza  di  un consorzio in funzione di tali
 interventi, diverrebbe una imposta la quale andrebbe ad impinguare il
 bilancio della regione;
      con gli artt. 117 e 24 della Costituzione; secondo l'art. 3  del
 r.d.   n.  215/1933  i  comprensori  devono  essere  determinati  con
 provvedimento  amministrativo  e  non  con  legge.   Il   legislatore
 regionale  non  sarebbe  libero  di  togliere procedimento e connessa
 tutela, specie quando il legislatore dello Stato ha impostato la  sua
 disciplina in modo da affidare all'autorita' amministrativa, anziche'
 al legislatore, il provvedere in una determinata materia;
      con  l'art.  97  della  Costituzione;  la disposizione impugnata
 autorizza il compimento di atti  non  imparziali  in  quanto  diretti
 esclusivamente a colpire proprieta' private senza un collegamento con
 finalita'   obiettive   di   pubblico   interesse   e  pregiudica  la
 razionalita'  del  comportamento  amministrativo in materia, violando
 infine il principio di legalita';
      con l'art. 18 della Costituzione; la legislazione regionale  non
 puo'  incidere con una propria disciplina sul diritto di associazione
 dei privati obbligandoli a far parte di un ente pubblico  associativo
 da  essa  creato,  per finalita' oltre tutto ulteriori alla bonifica,
 rompendo il nesso necessario tra  l'appartenenza  al  comprensorio  e
 all'organizzazione consortile e le finalita' bonificatorie.
    D'altro  canto i consorzi di bonifica sono considerati enti locali
 e la potesta' di incidenza in essi della regione trova limite in tale
 loro qualita' in quanto questa deriva dalla loro  conformazione  alla
 stregua delle leggi dello Stato, onde lo stravolgimento operato dalla
 legge  regionale  della  struttura  e delle finalita' di tale ente e'
 inaccettabile alla stregua del  limite  costituzionale  imposto  alla
 legislazione regionale.
    2. - Prendendo le mosse da tali ultime considerazioni, il collegio
 ritiene che, al fine di individuare i limiti della potesta' normativa
 regionale  in  materia  di  consorzi  di  bonifica,  appare superfluo
 scendere all'esame della natura  giuridica  dell'Ente  consortile  al
 fine  di  accertare  la  eventuale  riconducibilita' dello stesso nel
 novero degli enti locali.
    Cio' in quanto - secondo il prevalente orientamento interpretativo
 - l'impostazione classificatoria della questione non considera che le
 norme costituzionali garantiscono  in  via  esclusiva  l'esistenza  e
 l'autonomia  dei  comuni  e delle province, onde, per quanto concerne
 gli "altri enti  locali",  occorre  riferirsi,  ad  un  livello  piu'
 mediato,  alla  conformazione che la legislazione statale ha ritenuto
 di dettare per i singoli enti al  fine  di  desumerne  un  nucleo  di
 principi fondamentali che si impongano alla normazione regionale.
    3.  - Viene cosi' in rilievo, fondamentalmente, la disposizione di
 cui all'art. 73 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, con la quale  sono
 state  trasferite  alle  regioni  le  funzioni esercitate dallo Stato
 concernenti   i   consorzi   di   bonifica.   Disposizione,   questa,
 generalmente interpretata nel senso che alle regioni e' attribuita la
 potesta'  di  sopprimere  i singoli consorzi ma non di (sopprimere in
 via generale  tale  categoria  e)  alterare  i  caratteri  essenziali
 dell'istituto consortile.
    La   formula   normativa   utilizzata   si  riferisce  difatti  al
 trasferimento delle funzioni dello Stato concernenti  i  consorzi  di
 bonifica  e  non  alle  funzioni esercitate dai consorzi di bonifica.
 Cio' che peraltro non comporta che le regioni debbano osservare  ogni
 singola  disposizione  statale di qualche rilievo, poiche' il vincolo
 concerne esclusivamente  "i  principi  fondamentali  stabiliti  dalle
 leggi dello Stato" secondo l'art. 117 della Costituzione.
    Difatti gia' da tempo la giurisprudenza della Corte costituzionale
 e'  orientata  nel  senso  che  i  principi di cui all'art. 117 della
 Costituzione non sono tutte le regole contenute nella legge  statale,
 ma   consistono   nei  criteri  generali  ai  quali  si  informa  una
 determinata disciplina legislativa statale e  che  di  questa  e  dei
 relativi  istituti  sono  caratteristici (sentenza 14 luglio 1958, n.
 49).
    4. - Tutto cio' premesso, al fine di accertare se la regione abbia
 travalicato i limiti della potesta' normativa sua propria, ritiene il
 Collegio  che  sia  necessario  distinguere  i  caratteri  funzionali
 dell'istituto consortile da quelli piu' propriamente organizzativi  e
 strutturali.
    5.  -  Sotto il primo profilo non puo' dubitarsi - diversamente da
 quanto sostengono gli appellanti - che i compiti  tradizionali  della
 bonifica  siano andati via via modificandosi e adattandosi alle nuove
 esigenze dello sviluppo economico-sociale.
    Se difatti la legge 25 giugno 1882 n. 869  (cd.  legge  Baccarini)
 era  diretta  al fine di combattere la malaria e pertanto si riferiva
 ad un concetto di bonifica meramente idraulica, gia' con il  r.d.  30
 dicembre  1923,  n.  3256 e con il r.d.-l. 18 maggio 1924, n. 753, il
 legislatore non si limito'  piu'  a  disciplinare  il  prosciugamento
 delle  paludi ma ritenne che "ragioni di ordine igienico, economico e
 sociale potevano  giustificare  l'intervento  dello  Stato  anche  in
 territori  non  palustri,  per correggere le condizioni di ambiente e
 creare una situa  zione  di  maggior  progresso  civile"  secondo  le
 dichiarazioni di un Ministro dell'epoca, e che pertanto essa riguarda
 "tutti  i  territori che, per viabilita', difetto di acque irrigue e,
 in generale, per gravi cause di ordine fisico e sociale,  si  trovino
 in  condizioni  arretrate di coltura, mentre appaiono suscettibili di
 essere traformati,  con  rilevanti  risultati  economici,  tecnici  e
 sociali".
    Attraverso  poi  la  legge  24  dicembre 1928, n. 3134, il r.d. 13
 febbraio 1933, n. 215 e infine l'art. 44 della Costituzione  (che  al
 fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire
 equi  rapporti  sociali  prevede  la promozione e l'imposizione della
 bonifica delle terre) si giunge ad una concezione della bonifica  che
 si esprime nel compimento di opere idonee a modificare l'ambiente, al
 fine  di  sviluppare  le  potenzialita'  produttive  del territorio e
 l'affermazione di equi rapporti sociali.
    In  tale  nuovo  quadro  finalistico  trovano  pertanto   coerente
 collocazione le varie disposizioni regionali che hanno individuato le
 finalita'  delle  opere  di  bonifica nello sviluppo della produzione
 agricola, nella difesa del suolo e dell'ambiente,  nel  miglioramento
 del  reddito  dell'agricoltura,  nell'assetto  del territorio (art. 1
 della l.r. Toscana n.  83/1977;  art.  1,  primo  comma,  della  l.r.
 Sardegna  n.  21/1984;  art.  1,  primo  comma, della l.r. Abruzzo n.
 11/1983; art. 1, primo comma, della l.r. Puglia n. 54/1980;  art.  1,
 primo comma, della l.r. Liguria n. 6/1984; art. 1, primo comma, della
 l.r.    Lazio n. 4/1984; art. 1, primo comma, della l.r. Lombardia n.
 59/1984; art. 1, primo comma, della l.r. Campania n. 23/1985; art. 1,
 della l.r. Marche n. 13/1985). E in  tale  prospettiva  si  collocano
 altresi'  le leggi regionali dell'Emilia-Romagna 2 agosto 1984, n. 42
 e 23 aprile 1987, n. 16, secondo le quali le finalita' della bonifica
 devono rinvenirsi nella difesa del suolo e  in  equilibrato  sviluppo
 del  territorio,  nella  tutela  e  valorizzazione  della  produzione
 agricola e  dei  beni  naturali,  con  particolare  riferimento  alle
 risorse idriche.
    Conseguentemente,  sotto  l'aspetto  teleologico,  diversamente da
 quanto sostenuto dai ricorrenti, la connotazione attribuita agli enti
 consortili dalla legislazione regionale appare porsi in coerenza  con
 le   caratteristiche  che  l'attivita'  bonificatoria  e'  venuta  ad
 assumere nel corso di questo secolo.
    6.  - Senonche' l'art. 3 della legge reg. 23 aprile 1987, n. 16 ha
 disposto che l'intero territorio  della  regione  Emilia-Romagna  sia
 classificato   territorio   di  bonifica  di  seconda  categoria,  ad
 esclusione delle  aree  golenali  riferite  ad  opere  idrauliche  di
 seconda  e  terza  categoria  (di  cui  agli  artt. 5 e 7 del r.d. n.
 523/1904) e ferme restando le classificazioni  attualmente  esistenti
 adottate  con  provvedimenti statali; al secondo comma si prevede poi
 la potesta' del presidente  della  giunta  regionale  di  definire  i
 perimetri  dei  comprensori  di  bonifica  e,  al  quarto  comma,  la
 competenza del consiglio  regionale  di  istituire  su  ciascuno  dei
 comprensori un consorzio di bonifica.
    Pertanto,  sotto  l'aspetto  strutturale,  si  ci  avvede  -  come
 osservano gli appellanti - che in tal modo la legge regionale  appare
 derogare  ad un principio fondamentale, scaturente dalla legislazione
 dello Stato,  secondo  il  quale  e'  coessenziale  alla  nozione  di
 bonifica  la  individuazione  di  determinate,  specifiche  zone  del
 territorio che  dovranno  essere  assoggettate  al  regime  giuridico
 previsto;  quindi, in definitiva, il carattere di "specialita'" della
 bonifica.  Laddove,  al  contrario,   la   suddivisione   dell'intero
 territorio  regionale  in  comprensori  di bonifica da' indubbiamente
 vita ad un Ente consortile affatto nuovo e  comunque  sostanzialmente
 difforme   dalla   caratterizzazione   derivante  allo  stesso  dalla
 legislazione nazionale.
    La disposizione citata, pertanto, appare contrastare con la  norma
 di  cui all'art. 117 della Costituzione, che afferma il vincolo della
 legislazione regionale ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi
 dello Stato.
    La questione di legittimita' costituzionale e' altresi'  rilevante
 in  quanto  la declaratoria di incostituzionalita' della disposizione
 suddetta - come osservano gli appellanti - toglierebbe  materia  alla
 contesa.
    I  ricorrenti difatti sono tutti titolari di aziende agricole che,
 per effetto del riordino  dei  comprensori  di  bonifica,  vengono  a
 ricadere  necessariamente  in  uno  di  questi  comprensori,  la  cui
 delimitazione deriva dagli impugnati  decreti  del  presidente  della
 giunta regionale nn. 622 e 623 del 19 ottobre 1987.
    7. - Le considerazioni suddette comportano altresi' la rilevanza e
 la   non  manifesta  infondatezza,  in  via  derivata,  della  citata
 disposizione  anche  in  riferimento  agli  artt.  97  e   18   della
 Costituzione,   poiche'   la   stessa   consente   un   comportamento
 amministrativo che interrompe il nesso necessario tra  l'appartenenza
 al   comprensorio  e  al  consorzio  e  le  finalita'  bonificatorie,
 incidendo altresi' sul diritto di associazione dei privati.
    8. - I ricorrenti deducono altresi' un ulteriore  vizio  sotto  il
 profilo del principio di cui all'art. 3 del r.d. n. 215/1933, secondo
 il  quale  i  comprensori  sono  da  determinarsi  con  provvedimento
 amministrativo e non con legge: il legislatore regionale non  sarebbe
 libero  -  secondo  tale  impostazione  -  di togliere procedimento e
 connessa tutela, specie  quando  il  legislatore  dello  Stato  aveva
 impostato  la  sua  disciplina  in  modo  da  affidare  all'autorita'
 amministrativa,  anziche'  al  legislatore,  di  provvedere  in   una
 determinata materia.
    Tale   questione   di   legittimita'   costituzionale   e'   pero'
 manifestamente infondata.
    Difatti - come si e' detto - il vincolo della legislazione statale
 nei  confronti  di  quella  regionale  riguarda   unicamente   quelle
 disposizioni  che  concernono  le  caratteristiche  essenziali  della
 materia e in tale categoria non pare possa farsi rientrare quella  di
 cui  all'art.  3 del r.d. n. 215/1933 che opera una mera ripartizione
 di competenze.
    Appare pertanto  non  condivisibile  l'assunto  secondo  il  quale
 l'esercizio  della  potesta'  di  classificazione  dei comprensori da
 parte   dell'autorita'   legislativa   (invece    che    di    quella
 amministrativa)   debba   perpetuarsi  anche  nel  nuovo  sistema  di
 competenze regionali in materia di consorzi di bonifica.
    9. - Va altresi' dichiarata manifestamente  infondata  l'eccezione
 di  legittimita' della disposizione suddetta con riguardo all'art. 53
 della Costituzione.
    Come ha osservato il tribunale amministrativo regionale, nel  caso
 in  esame  l'assoggettamento agli oneri di bonifica si avra' soltanto
 con il piano di contribuenza che definisce i criteri di  ripartizione
 della   quota  tra  i  singoli  proprietari;  pertanto  la  questione
 sollevata e' priva del requisito della attualita' dell'interesse.
    10. - Le considerazioni che precedono inducono conclusivamente  il
 collegio   a  ritenere  rilevante  e  non  manifestamente  infondata,
 rispetto agli artt. 117, 97 e 18 della Costituzione, la questione  di
 legittimita'  costituzionale  dell'art.  8  della legge della regione
 Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16, nella parte in cui prevede  che
 tutto il territorio regionale sia classificato territorio di bonifica
 di  seconda  categoria (ad esclusione delle aree golenali riferite ad
 opere idrauliche di seconda e terza categoria di cui agli artt. 5 e 7
 del r.d. 25 luglio 1904, n. 523 e ferme restando  le  classificazioni
 attualmente esistenti adottate con provvedimenti statali).

                                P. Q. M.
    Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
    Solleva  questione  di  legittimita' costituzionale nei termini di
 cui  in  motivazione,  rispetto  agli  artt.  117,  97  e  18   della
 Costituzione;
    Dispone   la   trasmissione   immediata   degli  atti  alla  Corte
 costituzionale, previa sospensione del presente giudizio;
    Ordina che, a cura della segreteria, l'ordinanza  di  trasmissione
 degli  atti  alla  Corte  costituzionale sia notificata alle parti in
 causa e al presidente della giunta  regionale  dell'Emilia-Romagna  e
 che sia comunicata al presidente del consiglio regionale della stessa
 regione.
      Cosi' deciso in Roma, addi' 26 ottobre 1990.
                        Il presidente: LASCHENA
    Il segretario: CARBONI
                                    Il consigliere estensore: TORSELLO
    Depositata in segreteria il 1º luglio 1991.
                 Il direttore della segreteria: GHERA

 91C1063