N. 35 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 settembre 1991
N. 35 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 settembre 1991 (della provincia autonoma di Trento) Zootecnia - Modifiche alla legge 9 aprile 1990, n. 87, concernente interventi urgenti per la zootecnia - Azioni per il risanamento e la ristrutturazione della produzione e della commercializzazione nel settore zootecnico - Progetti di ristrutturazione o sviluppo delle imprese di allevamento, produzione, trasformazione e commercializzazione di prodotti zootecnici - Contributi a societa' cooperative e loro consorzi operanti nel settore zootecnico - Riproposizione con la legge impugnata dei contenuti normativi della legge 9 aprile 1990, n. 87, gia' dichiarati costituzionalmente illegittimi con sentenza n. 116/1991 - Elusione di giudicato e violazione della sfera di competenza provinciale. (Legge 8 agosto 1991, n. 252, artt. 1, primo comma, e 2, primo comma). (Cost., art. 136; d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, artt. 8, n. 21, 9, nn. 3 e 8, e 16).(GU n.41 del 16-10-1991 )
Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona dell'assessore, sostituto del presidente della giunta provinciale, sig. Walter Micheli, autorizzato con delibera della giunta provinciale n. 11538 del 6 settembre 1991, rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, e presso quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, largo della Gancia, 1, come da mandato speciale a rogito notaio Pierluigi Mott di Trento, in data 9 settembre 1991, n. 56778 rep., contro il presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, per la dichiarazione di illegitimita' costituzionale dell'art. 1, primo comma, e dell'art. 2, primo comma, della legge 8 agosto 1991, n. 252, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 189 del 13 agosto 1991, e recante "modifiche alla legge 9 aprile 1990, n. 87, concernenti interventi urgenti per la zootecnia". La legge 9 aprile 1990, n. 87, aveva disciplinato "interventi urgenti per la zootecnia". I caratteri e il contenuto di tale legge sono cosi' riassunti nel paragrafo 2 del "considerato in diritto" della sentenza n. 116/1991. "La legge 9 aprile 1990, n. 87, assume come obiettivo fondamentale 'il risanamento e la ristrutturazione della produzione e della commercializzazione nel settore zootecnico', cosi' da garantire l'adeguamento di tale settore, secondo criteri di economicita', alle esigenze del mercato. A tal fine nella legge viene prevista la costituzione, presso il Ministero dell'agricoltura e delle foreste, di un comitato per la ristrutturazione del settore zootecnico, affiancato da un fondo speciale, di durata quinquennale, cui e' attribuita la dotazione complessiva di 340 miliardi (art. 1). Il comitato e' presieduto dal Ministro dell'agricoltura ed e' composto da tre rappresentanti dell'amministrazione statale e da tre rappresentanti delle regioni designati dalla conferenza dei presidenti delle regioni e delle prov- ince autonome. L'organo dura in carica cinque anni ed attua gli interventi previsti dalla legge sia direttamente che tramite una societa' per azioni, con capitale sottoscritto per almeno il 51% dal Ministero dell'agricoltura e per la quota restante da istituti di credito di diritto pubblico, privati o cooperativi, da enti pubblici, anche territoriali, o da societa' il cui capitale sia per la maggioranza detenuta da imprenditori agricoli o loro organismi associativi (artt. 3 e 5). Con riferimento alle funzioni, la legge conferisce al comitato poteri sia di programmazione (art. 2) che gestionali (art. 4). Sul piano della programmazione spetta al Comitato provvedere, pre- via verifica della situazione del settore, alla redazione di un programma di intervento diretto a formulare le linee generali di ristrutturazione del settore zootecnico nonche' i criteri per la piu' efficace gestione delle risorse finanziarie destinate allo stesso settore. Il programma viene sottoposto dal Ministro all'approvazione del C.I.P.E. con il rispetto delle procedure di cui all'art. 2 della legge 8 novembre 1986, n. 752 (Legge pluriennale per l'attuazione di interventi programmati in agricoltura). Sul piano gestionale la legge attribuisce al comitato il compito di approvare i progetti di ristrutturazione e sviluppo presentati dalle imprese operanti nel settore zootecnico; di disporre finanziamenti anche in conto capitale a favore di societa' ed imprese ritenute essenziali per le finalita' della legge; di concedere contributi finalizzati alla capitalizzazione di societa' o loro consorzi; di concedere contributi sui mutui di cui all'art. 15, sedicesimo comma, della legge 4 marzo 1988, n. 67. Per questo complesso di interventi la legge prevede (art. 4, terzo comma) il parere, obbligatorio ma non vincolante, delle regioni territorialmente interessate. La societa' per azioni promossa dal comitato, oltre a svolgere i compiti che lo stesso comitato puo' affidarle, e' autorizzata dalla legge ad accordare fideiussioni su operazioni creditizie; ad effettuare operazioni di provvista mediante ricorso al mercato; a concedere finanziamenti per interventi relativi ad azioni di risanamento e liquidazione di societa'; ad acquisire quote di partecipazione in altre societa' (art. 5). La legge prevede, infine, alcune norme in tema di organizzazione di detta societa' (artt. 6 e 7) e di copertura degli oneri finanziari connessi all'attuazione dei vari interventi (art. 8)". Questa Corte, investita dai ricorsi delle province autonome di Trento e Bolzano e della regione Emilia Romagna contro tale legge, ha dichiarato - con la sentenza n. 116/1991 - la illegittimita' costituzioanle di alcune disposizioni di questa: precisamente dell'art. 4, primo e terzo comma, dell'art. 3, secondo comma (nella parte in cui prevedeva che il Comitato attuasse i suoi interventi sia direttamente sia per il tramite di societa' per azioni), dell'art. 5, secondo comma (nella parte in cui prevedeva che la societa' per azioni svolgesse a favore dei beneficiari degli interventi i compiti affidatile dal Comitato), e 8, primo comma (nella parte in cui riduceva di 140 miliardi la somma di cui all'art. 3 della legge n. 752/1986). La Corte ha ritenuto anzitutto che la legge in contestazione non realizzasse un intervento di carattere straordinario e temporaneo, tale da giustificare una limitata compressione dell'autonomia regionale e provinciale, in quanto essa poneva "a proprio obiettivo fondamentale una finalita', quale il riassetto del settore zootecnico, che non appare limitata nel tempo", e inoltre prevedeva interventi a favore delle imprese (finanziamenti in conto capitale, contributi per capitalizzazione o per mutui, fidejussioni) inquadrati "nell'ordinaria azione di sostegno pubblico a favore di attivita' economiche socialmente rilevanti, senza alcun collegamento con fattori di carattere straordinario, riconducibili al quadro di una particolare emergenza". La Corte rilevava ancora che "il fine primo della disciplina in contestazione andava individuato non nella regolazione del mercato, ma nel risanamento e nella ristrutturazione delle imprese operanti nel settore zootecnico", e che pertanto la legge n. 87/1990 si collocava "nel quadro degli ordinari interventi attinenti alla programmazione di settore relativa alla materia agricola e fore- stale". Pertanto la Corte ha ritenuto ammissibile la costituzione di un comitato "investito della verifica della situazione del settore e della conseguente redazione di un programma di intervento"; ha affermato che "in linea di principio" non vi sono "ostacoli al fatto che l'organo speciale possa avvalersi di un fondo .. cui risulti affidato il compito .. di interventi aggiuntivi di interesse nazionale", ovvero che allo stesso organo possa affiancarsi "una struttura operativa di natura privata .. destinata a operare nel mercato con gli strumenti propri del diritto privato". Ma ha ritenuto invece illegittime quelle previsioni della legge che concernevano compiti operativi degli organi statali quali "l'approvazione dei progetti di ristrutturazione e sviluppo presentati dalle imprese .."; la concessione alle cooperative ed ai loro consorzi di contributi finalizzati alla capitalizazione; la concessione di contributi sui mutui: tutti "interventi concreti e puntuali che - rilevava la Corte - ove non risultino giustificati dalla presenza di un comprovato interesse di carattere nazionale, si presentano lesivi delle attribuzioni spettanti, in materia di agricoltura, alle regioni ed alle province autonome". Parimenti la Corte ha giudicato illegittime le disposizioni che prevedevano i compiti affidati dal comitato alla societa' per azioni. Infine la Corte ha giudicato illegittima, sul piano finanziario, la riduzione di fondi gia' stanziati a favore delle regioni e delle province autonome. Ora la legge 8 agosto 1991, n. 252, reca "modifiche alla legge 9 aprile 1990, n. 87". In concreto, mentre da un lato si abrogano formalmente alcune disposizioni, fra cui quelle dichiarate gia' illegittime dalla Corte (artt. 2, 3, secondo comma, 4, primo e terzo comma), dall'altro lato si sostituisce interamente l'art. 1 (art. 1, primo comma, della legge n. 252/1991, e l'art. 5 (art. 2, primo comma, della legge n. 252/1991). Inoltre si modifica lievemente la composizione del comitato, tutt'ora previsto, con denominazione cambiata, dal nuovo art. 1, terzo comma (art. 1, terzo comma, della legge n. 252/1991). Le disposizioni dell'art. 1, primo comma, e dell'art. 2, primo comma, della nuova legge, che sostituiscono rispettivamente l'art. 1 e l'art. 5 della legge n. 87/1990, sono peraltro a loro volta illegittime e lesive dell'autonomia della provincia ricorrente, vizio aggravato dalla violazione del giudicato costituzionale e quindi dell'art. 136 della Costituzione, in quanto esse sostanzialmente ripropongono, sotto veste solo formalmente mutata, le disposizioni gia' dichiarate illegittime dalla sentenza n. 116/1991. Si considerino, infatti, i seguenti elementi: a) gli interventi previsti e finanziati sono gli stessi gia' contemplati dalla legge n. 87/1990. Quest'ultima prevedeva azioni "per il risanamento e la ristrutturazione della produzione e della commercializzazione nel settore zootecnico e per il loro adeguamento, secondo criteri di economicita', alle esigenze del mercato" (art. 1, primo comma): cio' attraverso un "programma di intervento" (art. 2, primo comma, lett. b)), sulla cui base si sarebbero approvati "progetti di ristruttuazione o sviluppo delle imprese di allevamento, produzione, trasformazione e commercializzazione di prodotti zootecnici o di prodotti derivanti dalla zootecnia"; si sarebbe disposta l'erogazione, "a favore di societa' anche cooperative e loro consorzi, e di imprese ritenute essenziali ai fini di cui all'art. 1" di "finanziamenti anche in conto capitale", per "piani di ristrutturazione e di sviluppo, anche finanziari", e per "piani di acquisizione, di fusione e di concentrazione, anche consortili"; si sarebbero concessi "contributi alle societa' cooperative e loro consorzi .. finalizzati alla capitalizzazione degli enti medesimi o delle societa' da esse controllate", nonche' "contributi sui mutui" (art. 4, primo comma, lettere a), b), c) e d), della legge n. 87/1990). A questi fini il comitato si sarebbe servito di una societa' per azioni, chiamata fra l'altro a svolgere il compito di accordare fideiussioni, effettuare operazioni di provvista mediante ricorso al mercato, concedere di finanziamenti per interventi relativi alle azioni di risanamento e liquidazione di societa' i cui progetti fossero stati approvati (art. 5, secondo comma, stessa legge). Orbene, la legge n. 252/1991 ripresenta queste stesse azioni, sotto la nuova veste, puramente normalistica, di "interventi straordinari nella zootecnia da realizzarsi attraverso progetti integrati di rilevanza nazionale" (nuovo art. 1, primo comma). Al di la' dell'autoqualificazione, evidentemente irrilevante, che si tratti delle stesse azioni risulta con chiarezza sia dal fatto che i progetti "sono predisposti da societa' cooperative e da altre societa' che assicurano una significativa presenza sui mercati" (nuovo art. 1, secondo coma, inizio: gli stessi soggetti, come si vede, contemplati dal vecchio art. 4, primo comma, lettera b); e ancor dalla franca ammissione contenuta nella relazione al disegno di legge governativo divenuto la legge n. 252/1991, ove si legge, a pag. 1, che "la gravita' della situazione del settore zootecnico, gia' esaurientemente esposta nella relazione illustrativa alla legge n. 87/1990, impone che si provveda con urgenza a sanare tale vuoto normativo 'quello creato dalla sentenza n. 116/1991 di questa Corte' in modo da consentire l'afflusso di mezzi finanziari nel settore e l'avvio del gia' ritenuto essenziale processo di risanamento e ristrutturazione" (pagg. 1-2); b) gli strumenti per l'effettuazione degli interventi sono gli stessi gia' contemplati dalla legge n. 87. Cosi' e' del comitato, che predispone un programma (ora denominato "straordinario": nuovo art. 1, secondo comma; ma si tratta della medesima cosa), e soprattutto dispone "il finanziamento dei progetti" (nuovo art. 1, terzo comma), progetti che sono "predisposti da societa' cooperative e da altre societa'" (nuovo art. 1, secondo comma: la stessa attivita', dunque, gia' devoluta al comitato del vecchio art. 4, lettera a). Cosi' e' della societa' per azioni che effettua le operazioni tecniche e finanziarie conseguenti (nuovo art. 5, secondo comma, esattamente corrispondente al vecchio art. 5, secondo comma). Il comitato ha la medesima composizione, salvo il solo inserimento di un rappresentante del Ministero del bilancio (nuovo art. 3, primo comma). Per il finanziamento dei progetti e' previsto un fondo presso il Ministero dell'agricoltura, gia' denominato "fondo per la ristrutturazione e il risanamento del settore zootecnico", e ora semplicemente ribattezzato, piu' modestamente (altra operazione di mera cosmesi) come autorizzazione di spesa per l'anno 1991 (nuovo art. 1, primo comma); c) gli interventi affidati agli organi statali non sono dunque solo di programmazione, ma di puntuale gestione e di finanziamento di singole imprese ed impianti, come gia' erano quelli disciplinati dalle norme della legge n. 87/1990, giudicate illegittime da questa Corte; d) i mezzi finanziari con i quali gli interventi sono destinati ad essere effettuati sono i medesimi gia' destinati dalla legge n. 87/1990 alla esecuzione del programma, solo decurtati dalla somma di 140 miliardi che era stata sottratta al finanziamento delle regioni e delle province autonome. Precisamente, l'art. 8 della legge n. 80/1990 aveva finanziato il programma, quanto a 140 miliardi, con riduzione dell'autorizzazione di spesa per azioni a carattere orizzontale promosse dal Ministero dell'agricoltura e per altre specifiche azioni di competenza dello stesso Ministero, prevista dall'art. 4 della legge 8 novembre 1976, n. 752; quanto ad altri 140 miliardi, con riduzione dell'autorizzazione di spesa recata dall'art. 3 della stessa legge al fine di finanziare gli interventi nel settore agricolo delle regioni e delle province autonome; e infine, quanto a 60 miliardi, con utilizzo di disponibilita' residue di un capitolo dello Stato di previsione della spesa del Ministero dell'agricoltura. La sentenza n. 116/1991 di questa Corte ha dichiarato illegittimo, come si e' ricordato, l'art. 8 nella parte in cui riduceva di 140 miliardi il finanziamento delle attivita' regionali e provinciali. Ora il nuovo art. 1 riduce a 200 miliardi l'autorizzazione di spesa, coperta mediante utilizzo delle disponibilita' in conto residui del capitolo 7969 dello stato di previsione del Ministero dell'agricoltura, cioe' delle disponbilita' non utilizzate negli esercizi precedenti. La relazione governativa da' atto che "la dotazione finanziaria all'uopo disponibile e' stata fortemente ridotta, non potendosi in alcun modo recuperare la somma di lire 140 miliardi destinati a rientrare nelle disponibilita' della legge n. 752/1986 per l'anno 1990"; e che si e' cosi' configurato un "intervento straordinario di piu' ridotta dimensione". Ma la dimensione ridotta non cambia la natura e la qualita' degli interventi. La relazione afferma, bensi', che si sono "puntualizzati i caratteri di straordinaria e aggiuntivita' dell'azione dello Stato rispetto alle competenze regionali" e che si sono "posti specifici presupposti quali riferimento dell'intervento dello Stato". Ma si e' visto che, tolto il velo dell'autoqualificazione degli interventi come "straordinari" e "aggiuntivi", la sostanza di questi rimane viceversa immutata. Si tratta pur sempre di finanziare - con una somma ridotta - quei medesimi interventi a favore di singole imprese, che questa Corte, a proposito della legge n. 87/1991, ha gia' ritenuto rientrare "nell'ordinaria azione di sostegno pubblico a favore di attivita' economiche socialmente rilevanti, senza alcun collegamento con fattori di carattere straordinario riconducibili al quadro di una particolare emergenza"; di "interventi di natura concreta e puntuale che, ove non risultino giustificati dalla presenza di un comprovato interesse di carattere nazionale, si presentano lesivi delle attribuzioni spettanti, in materia di agricoltura, alle regioni ed alle province autonome". E' significativo, del resto, che tali interventi siano del tutto estranei alla tipologia delle "azioni a carattere orizzontale" e degli altri interventi che la legge organica di settore (art. 4 della legge n. 752/1986) attribuisce alla competenza del Ministero. In definitiva, il carattere di preteso "interesse nazionale" degli interventi previsti e finanziati resta affidato al flatus vocis della mera formale qualificazione dei progetti come "di rilevanza nazionale". Ma quale sia il "comprovato interesse nazionale" che dovrebbe sorreggere questa incursione statale in un settore di piena competenza delle regioni e delle province autonome, non e' dato in alcun modo di rilevare. La qualificazione verbale dei programmi non basta certo, da sola, a modificare la sostanza, che e' la pura e semplice riproposizione degli interventi che si era gia' inteso autorizzare e finanziare con la legge n. 87/1990. Vi e' del resto una ulteriore e definitiva riprova dell'esattezza di quanto si e' finora rilevato. La relazione tecnica allegata alla relazione del Governo al disegno di legge, poi divenuto la legge n. 252/1991 (e redatta ai sensi dell'art. 11-ter, secondo comma, della legge 5 agosto 1978, n. 468, come modificata dalla legge 23 agosto 1988, n. 362) chiarisce che il provvedimento "ridefinisce taluni punti della legge n. 87/1990 ridelimitandone in particolare la portata finanziaria nel ridotto importo di lire 200 miliardi". Elenca poi le iniziative verso cui saranno rivolti gli interventi. In particolare, si chiarisce che solo 25 miliardi sono destinati ad interventi per impianti pubblici realizzati ai sensi dell'art. 10 della legge n. 910/1966, mentre le restanti risorse sono destinate a finanziare "la realizzazione di struttute e attivita' di servizio a favore del settore zootecnico", e l'ammodernamento o la ristrutturazione di impianti di trasformazione, commercializzazione e valorizzazione dei prodotti zootecnici o di impianti di macellazione e prima lavorazione delle carni: cioe' di impainti - il cui numero e' indicato in varie migliaia, e di cui si rilevano esplicitamente le "scarse dimensioni" - che l'art. 67, primo comma, del d.P.R. n. 616/1977 attribuisce esplicitamente alla competenza delle regioni ordinarie, e che in Trentino-Alto Adige spetta alle province autonome ai sensi dell'art. 8, n. 21, dello statuto speciale e delle relative norme di attuazione (cfr. in particolare il d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, nonche' gli artt. 9 e 10 del d.P.R. 19 novembre 1978, n. 526). La sostanziale riproduzione, negli artt. 1, primo comma, e 2, primo comma della legge n. 252/1991, dei contenuti della legge n. 87/1990, gia' colpiti da dichiarazione di illegittimita' costituzionale, rende palese che la nuova legge e' affetta, si direbbe preliminarmente, da vizio di costituzionalita' sotto il profilo della violazione del giudicato costituzionale e quindi dell'art. 136 della Costituzione. Ripetutamente infatti questa Corte ha chiarito che il legislatore non puo', senza violare appunto l'art. 136 della Costituzione, riprodurre sostanzialmente, anche con efficacia limitata nel tempo, la disciplina gia' dichiarata illegittima dalla Corte stessa (cfr. ad es. sentenze nn. 88/1966 e 223/1983). Tale vizio ridonda nella specie, evidentemente, in violazione della autonomia della provincia ricorrente, trattandosi della riproduzione sostanziale di una disciplina che la Corte ha ritenuto (nella sentenza n. 116/1991) lesiva appunto di tale autonomia. In ogni caso, le norme impugnate sono anch'esse lesive dell'autonomia della ricorrente, in quanto dispongono interventi gestori e finanziari dello Stato, non collegati al alcun fattore di carattere straordinario, e per di piu' non sorretti da alcuno specifico e comprovato interesse nazionale, in un settore che, come si e' detto, e' di piena competenza della ricorrente medesima. Ne' si puo' certo sostenere trattarsi di interventi per la regolazione del mercato agricolo, di competenza statale ai sensi dell'art. 8, lettera b), del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, poiche' la disciplina gia' recata dalla legge n. 87/1990, e ora sostanzialmente confermata dalla legge n. 252/1991, non svolge - come ha riconosciuto espressamente questa Corte nella sentenza n. 116/1991 - quella "diretta influenza o incidenza sui termini costitutivi del mercato, quali la domanda e l'offerta, i prezzi, i costi di produzione, e cosi' via", che questa Corte ritiene presupposti per la presenza di un intervento di "regolazione del mercato" di competenza statale, non risultando sufficiente a tal fine "il mero nesso strumentale che di volta in volta potrebbe essere individuato tra l'oggetto dell'intervento e la politica del mercato agricolo".
P. Q. M. La ricorrente provincia autonoma di Trento chiede che la Corte voglia dichiarare la illegittimita' costituzionale degli artt. 1, primo comma, e 2, primo comma, della legge 8 agosto 1991, n. 252, per violazione dell'art. 8, n. 21, dell'art. 9, nn. 3 e 8 e dell'art. 16 dello statuto speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e delle relative norme di attuazione, nonche' per violazione dell'autonomia finanziaria della provincia garantita dal titolo sesto dello statuto speciale, e per violazione dell'art. 136 della Costituzione. Roma, addi' 12 settembre 1991 Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA 91C1077