Ricorso   della  provincia  autonoma  di  Bolzano  in  persona  del
 presidente  pro-tempore   della   giunta   provinciale   dott.   Luis
 Durnwalder,  giusta deliberazione della giunta provinciale n. 5511/91
 del 16 settembre 1991, rappresentata e difesa - in virtu' di  procura
 speciale del 18 settembre 1991 (reg. 16197) rogata dall'avv. Giovanni
 Salghetti  Drioli, vice segretario della giunta e ufficiale rogante -
 dagli avvocati professori Sergio Panunzio e Roland Riz, e  presso  il
 primo  di  essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n.
 3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri,  in  persona  del
 Presidente   del   Consiglio  in  carica,  per  la  dichiarazione  di
 incostituzionalita' degli artt. 1, secondo comma, 3, 6,  7,  10,  12,
 primo comma, lettere d, e) e g), e 15, della legge 11 agosto 1991, n.
 266.
                               F A T T O
    1. - Da molti anni la provincia autonoma di Bolzano ha dettato una
 disciplina legislativa delle attivita' di volontariato: disciplina la
 quale, oltre che in varie disposizioni contenute in particolari leggi
 di  settore,  ha trovato la sua sistemazione organica soprattutto con
 la legge provinciale 1º marzo 1983, n. 6, intitolata "Riconoscimento,
 sostegno, tutela e disciplina del volontariato".
    Tale legge, in particolare, definisce le attivita' di volontariato
 e ne individua i settori di esplicazione (artt. 1 e 2), dando ad essa
 una configurazione che  trascende  le  attivita'  di  supporto  e  di
 integrazione  del  servizio  sanitario  e  si estende nel campo delle
 attivita' piu' propriamente socio assistenziali.
    La   legge   provinciale   prevede   (art.   3)   uno    specifico
 "riconoscimento  di  idoneita'"  degli  organismi di volontariato che
 puo' essere rilasciato a domanda della giunta provinciale, sulla base
 di una apposita istruttoria, a condizione che essi  corrispondano  ai
 vari   requisiti  analiticamente  prescritti  dalla  legge.  In  base
 all'art. 4 della stessa legge solo gli organismi di volontariato  che
 abbiano  ottenuto  tale  riconoscimento  possano  "stipulare apposite
 convenzioni con gli enti direttamente responsabili della gestione dei
 servizi territoriali"; ed in base all'art. 7 gli  stessi  partecipano
 alla  programmazione  pubblica  delle  attivita'  di volontariato. La
 stessa  legge  provinciale  n.  6/1983  (artt.  3  e  6)   disciplina
 analiticamente  il  contenuto delle convenzioni di cui all'art. 4; ed
 in particolare detta norme in ordine all'addestramento, aggiornamento
 e  riqualificazione  dei  volontari  (art.  6, terzo, quarto e quinto
 comma).
    La suddetta legislazione  in  materia  di  volontariato  e'  stata
 emanata   dalla   provincia   ricorrente   nell'esercizio  delle  sue
 competenze costituzionalmente garantite.  Invero  si  tratta  di  una
 materia  che  non  si  esaurisce in una sola di quelle elencate nelle
 norme statutarie (artt. 8 e 9 dello st. T.-A.A.), ma di una  materia,
 in tal senso, "mista".
    Tuttavia  le  singole competenze provinciali cui essa fa capo sono
 principalmente quelle  esclusive  in  materia  di  ordinamento  degli
 uffici  provinciali e relativo personale (art. 8, primo comma, n. 1),
 e di assistenza e beneficenza pubblica (art. 8, primo comma, n.  25),
 nonche'  quelle  concorrenti  in  materia  di  igiene  e sanita', ivi
 compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera (art. 9,  primo  comma,
 n.  10).  Ma  per  taluni  aspetti  la  legislazione  provinciale sul
 volontariato si fonda pure  -  come  si  vedra'  -  sulle  competenze
 esclusive  in  materia  di  "manifestazioni  ed  attivita' artistica,
 culturali ed educative locali",  e  di  "addestramento  e  formazione
 professionale" (art. 8, primo comma, nn. 4 e 29).
    2.  -  Sulla Gazzetta Ufficiale n. 196 del 28 agosto u.s. e' stata
 pubblicata la legge 11 agosto 1991, n. 266, dal titolo  "Legge-quadro
 sul  volontariato".  Tale  legge, che nonostante il suo titolo non si
 limita a stabilire soltanto i principi della materia, ma pone  invece
 una disciplina per molti aspetti assai dettagliata delle attivita' di
 volontariato, contiene varie disposizioni che risultano essere lesive
 delle competenze della provincia autonoma di Bolzano, che pertanto le
 impugna per i seguenti motivi di
                             D I R I T T O
    1.  -  Violazione,  da  parte  degli  artt.  1, secondo comma, e 7
 (nonche', in relazione a questo, 3 e 6) della legge impugnata,  delle
 competenze provinciali di cui agli artt. 8, primo comma, nn. 1, 4, 25
 e  29, 9, primo comma, n. 10, 16, primo comma, dello statuto speciale
 per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670),  e  rela-
 tive norme d'attuazione.
    1.1.  - Dobbiamo preliminarmente richiamare il fatto che l'art. 16
 della legge n. 266/1991 stabilisce testualmente che "Fatte  salve  le
 competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome
 di  Trento  e Bolzano, le regioni provvedono ad emanare o adeguare le
 norme per l'attuazione dei principi contenuti  nella  presente  legge
 entro un anno dalla data della sua entrata in vigore".
    Se   tale   disposizione   comportasse  la  inapplicabilita'  alla
 provincia autonoma  ricorrente  delle  disposizioni  della  legge  n.
 266/1991  impugnate  con il presente atto, allora la controversia non
 avrebbe in effetti motivo di essere.
    Senonche' il secondo comma dell'art. 1  della  medesima  legge  n.
 266/1991  recita  che "La presente legge stabilisce i principi cui le
 regioni e le province autonome devono attenersi  nel  disciplinare  i
 rapporti   fra  le  istituzioni  pubbliche  e  le  organizzazioni  di
 volontariato  nonche'  i   criteri   cui   debbono   uniformarsi   le
 amministrazioni  statali  e  gli  enti locali nei medesimi rapporti".
 Invero, alla stregua di tale disposizione sembrerebbe che, secondo il
 legislatore statale, tutta la disciplina  contenuta  nella  legge  n.
 266/1991  si  risolva  in  principi  cui  anche la provincia autonoma
 ricorrente deve integralmente uniformarsi nel porre a sua volta norme
 legislative  in  materia  di  volontariato,  e  nella  sua  attivita'
 amministrativa.
   In tal caso, evidentemente,  la  disciplina  legislativa  impugnata
 risulta  invece  essere lesiva delle competenze provinciali. Cio', in
 primo luogo,  perche'  una  "legge-quadro"  (quale  e'  la  legge  n.
 266/1991)  ed  i principi in essa contenuti, sono di per se' idonei a
 limitare  la  competenza  concorrente  delle  regioni  ad   autonomia
 ordinaria,  ma  -  sotto  questo  profilo  - si e' gia' visto come la
 materia del volontariato e la relativa disciplina legislativa  faccia
 capo  soprattutto  a competenze provinciali di tipo esclusivo: quali,
 soprattutto, quelle in materia di assistenza e  beneficenza,  nonche'
 di  ordinamento  dei  pubblici  uffici  e  delle  relative attivita'.
 Competenze esclusive che, come tali, non sono sottoposte ai  principi
 fondamentali  ex art. 117 della Costituzione (ed art. 5 dello statuto
 T.-A.A.). Ne' sembra sostenibile che le particolari disposizioni  qui
 impugnate  possono  configurarsi come norme fondamentali di una legge
 di riforma economico-sociale della Repubblica (art. 4  dello  statuto
 T.-A.A.).
    Sotto un ulteriore profilo la incostituzionalita' della disciplina
 legislativa  impugnata  discende  dal  fatto  che  essa,  in realta',
 consiste essenzialmente in prescrizioni analitiche e dettagliate, che
 non  possono  dunque  neppure   configurarsi   come   quei   principi
 fondamentali  della  materia  cui  -  conformemente al modello cui si
 dovrebbe ispirare il secondo comma dell'art. 1 della legge  impugnata
 -  dovrebbe comunque sottostare la competenza legislativa concorrente
 spettante in materia alle regioni  ad  autonomia  ordinaria,  nonche'
 alla  provincia ricorrente per la sola parte in cui la disciplina del
 volontariato di sua competenza fa capo  principalmente  alla  materia
 dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera.
    Considerata, dunque, la formulazione del secondo comma dell'art. 1
 della  legge  n.  266/1991,  non sembra che alla presente impugnativa
 possa attribuirsi un carattere semplicemente cautelativo. Ma anzi, e'
 proprio quella disposizione legislativa, volta a volta  assieme  alle
 altre   impugnate   che  ora  esamineremo,  ad  essere  lesiva  delle
 competenze provinciali. Onde anche di essa si  chiede,  assieme  alle
 altre, la dichiarazione di incostituzionalita', nella parte in cui si
 riferisce alla provincia ricorrente.
    1.2.  - Fatta questa necessaria premessa, viene quindi in evidenza
 ai fini del presente ricorso l'art. 7 della legge n. 266/1991.
    Tale articolo disciplina le "convenzioni" con le organizzazioni di
 volontariato stipulate dallo Stato e dagli altri  enti  pubblici  fra
 cui,  come  esso  dice  espressamente,  anche le province autonome (e
 quindi anche gli enti locali e gli altri enti pubblici  operanti  nel
 loro territorio).
    Si  tratta,  dunque,  di  un aspetto particolare della materia del
 volontariato  (che  fa   capo   principalmente   all'ordinamento   ed
 all'attivita'  di  uffici  provinciali),  che  peraltro  la provincia
 ricorrente ha gia' compiutamente disciplinato - come si e'  visto  in
 precedenza  -  con  gli artt. 3 e 4 della citata legge provinciale n.
 6/1983.
    Il primo comma dell'art. 7 della legge impugnata stabilisce che le
 convenzioni possono essere stipulate solo con  le  organizzazioni  di
 volontariato   iscritte  nei  registri  di  cui  all'art.  6  (e  che
 dimostrino  attitudine  e  capacita'  operativa),   cioe'   le   sole
 organizzazioni  che corrispondono ai requisiti a loro volta stabiliti
 dall'art. 3 della stessa legge n. 266/1991. Ma si tratta di requisiti
 oltretutto non coincidenti con  quelli  gia'  stabiliti  dall'art.  3
 della legge provinciale n. 6/1983.
    Non  solo,  il  secondo  ed  il terzo comma dell'art. 7 impugnato,
 dettano una ulteriore e dettagliata disciplina  del  contenuto  delle
 convenzioni,  anche  questa  non  coincidente  con  quella  stabilita
 dall'art. 5 della legge provinciale  n.  6/1983.  Solo  per  fare  un
 esempio,  il  terzo  comma  dell'art. 7 pone necessariamente a carico
 dell'ente pubblico stipulante la convenzione (provincia  autonoma  ed
 altri  enti  ad  essa  sottoposti)  gli oneri relativi alla copertura
 assicurativa degli  aderenti  alle  organizzazioni  di  volontariato,
 diversamente da quanto previsto dall'art. 5, secondo comma, lett. b),
 n. 3, della legge provinciale gia' citata.
    La  suddetta  disciplina della legge impugnata, soprattutto per il
 suo carattere analitico e dettagliato, e'  palesemente  incompatibile
 con  le  competenze  legislative ed amministrative provinciali di cui
 alle norme statutarie in epigrafe. Tanto piu' per  il  fatto  che  si
 tratta di competenze esclusive, e che la provincia ha gia' legiferato
 in  materia.  Salvo  che non si ritenga di attribuire alla disciplina
 legislativa statale impugnata un valore meramente  "supplettivo"  nei
 confronti  di  quella  provinciale  (peraltro gia' in vigore, onde la
 disciplina statale risulterebbe per  cio'  stesso  non  applicabile).
 Quest'ultima  ipotesi  -  lo  osserviamo ora una volta per tutte - se
 condivisa da codesta ecc.ma Corte, varrebbe  a  superare  anche  gran
 parte delle successive censure.
    2.  -  Violazione,  da  parte  degli  artt.  10  e  3  della legge
 impugnata, delle competenze provinciali di cui alle norme  statutarie
 (e d'attuazione) gia' precedentemente indicate.
    L'art.  10  della  legge  impugnata, dopo avere stabilito al primo
 comma il principio secondo cui  "Le  leggi  regionali  e  provinciali
 devono  salvaguardare  l'autonomia  di organizzazione e di iniziativa
 del volontariato e  favorirne  lo  sviluppo",  nel  comma  successivo
 stabilisce  nel  dettaglio quale debba essere il contenuto necessario
 della  legislazione  provinciale  in  materia:  dalle  modalita'   di
 svolgimento  delle  attivita'  di  volontariato  entro  le  strutture
 pubbliche  e  convenzionate,  alla  partecipazione   (peraltro   solo
 consultiva)  delle organizzazioni di volontariato alla programmazione
 del settore, alla qualificazione e  aggiornamento  professionale  dei
 loro aderenti, ecc.
    Per  i  motivi  gia'  detti in precedenza, una siffatta disciplina
 legislativa  statale,  che  non  si  limita  a  porre  dei   principi
 fondamentali, ma che invece stabilisce una normativa di dettaglio che
 pur  tuttavia  pretende  di vincolare la legislazione provinciale, e'
 palesemente lesiva delle competenze della provincia ricorrente. Tanto
 piu' per il fatto - si torna a ripetere -  che  si  tratta  anche  di
 competenze esclusive.
    Tali considerazioni, e le censure con esse dedotte, si riferiscono
 non  solo  alle disposizioni dell'art. 10 (spec. secondo comma) della
 legge impugnata, ma anche  a  quelle  gia'  ricordate  in  precedenza
 dell'art.  3 relative ai requisiti che debbono essere posseduti dalle
 organizzazioni di  volontariato  per  essere  iscritti  nel  registro
 provinciale (di cui all'art. 6).
    3.  -  Violazione, da parte dell'art. 12, primo comma, della legge
 impugnata, delle competenze provinciali di cui alle norme  statutarie
 (e d'attuazione) gia' indicate in precedenza.
    L'art.   12,   primo   comma,   della   legge   impugnata  prevede
 l'istituzione di un "Osservatorio  nazionale  per  il  volontariato",
 presieduto  dal  Ministro  per  gli  affari  sociali  e  composto  da
 rappresentanti   delle   organizzazioni   di   volontariato,    delle
 organizzazioni  sindacali  maggiormente rappresentative e di esperti.
 Lo stesso primo comma dell'art. 12 (lettere da a) ad  i))  stabilisce
 poi  i  compiti  dell'osservatorio.  Tali compiti, peraltro, in molti
 casi  si  sovrappongono  alle  competenze  proprie  della   provincia
 ricorrente.  E'  questo il caso, in particolare, dei compiti previsti
 dalla lett. d), secondo cui l'osservatorio deve  "approvare  progetti
 sperimentali  elaborati, anche in collaborazione con gli enti locali,
 da organizzazioni  di  volontariato  iscritte  nei  registri  di  cui
 all'art.  6  per  far  fronte  ad  emergenze  sociali  e per favorire
 l'applicazione   di   metodologie   di   intervento   particolarmente
 avanzate";  alla  lett.  e), secondo cui l'osservatorio deve "offrire
 sostegno e consulenza per progetti di informatizzazione e di  banche-
 dati  nei  settori di competenza della presente legge"; ed alla lett.
 g),  secondo  cui  l'osservatorio  deve  "sostenere,  anche  con   la
 collaborazione   delle   regioni,   iniziative   di   formazione   ed
 aggiornamento per la prestazione dei servizi".
    Come si e' detto, si tratta  di  compiti  ed  attivita'  che,  nel
 territorio  di  Bolzano, appartengono alle competenza della provincia
 autonoma ricorrente: da qui  la  incostituzionalita'  delle  suddette
 disposizioni   del   primo   comma   dell'art.   12,  che  invece  li
 attribuiscono ad un organo dello Stato.
    4. - Violazione, da parte  dell'art.  15  della  legge  impugnata,
 delle  competenze di cui alle norme statutarie gia' indicate, nonche'
 dell'autonomia finanziaria della provincia ricorrente  garantita  dal
 titolo sesto dello statuto T.-A.A., come modificato e integrato dalla
 legge 30 novembre 1989, n. 386.
    L'art. 15 della legge impugnata, primo e secondo comma, stabilisce
 che  gli  istituti  di  credito  di  diritto  pubblico  e le casse di
 risparmio  debbono  destinare  una  quota  dei  loro  proventi  "alla
 costituzione   di  fondi  speciali  presso  le  regioni  al  fine  di
 istituire, per il tramite degli enti locali,  centri  di  servizio  a
 disposizione  delle  organizzazioni  di  volontariato,  e  da  queste
 gestiti, con la funzione di sostenere e qualificarne l'attivita'";  a
 sua  volta  il  terzo  comma  dello stesso art. 15 stabilisce che "Le
 modalita' d'attuazione delle norme di cui al primo  e  secondo  comma
 saranno  stabilite  con  decreto del Ministro del tesoro, di concerto
 con il Ministro per gli affari sociali, entro tre mesi dalla data  di
 pubblicazione della presente legge nella Gazzetta Ufficiale".
    La  suddetta  disciplina,  dunque,  prevede  la  istituzione anche
 presso  la  provincia  ricorrente  di  un  fondo  speciale,  la   cui
 disciplina,  peraltro,  e'  del  tutto  sottratta  alla  provincia  e
 demandata ad un regolamento ministeriale.
    In tal modo risultano pero' lese le competenze provinciali  ed  in
 particolare  anche  la sua autonomia finanziaria. Si tratta, infatti,
 di un fondo relativo ad attivita'  che  rientrano  nelle  materie  di
 competenza  provinciale; e per il quale, comunque, in base alla legge
 ricade sulla provincia l'onere di organizzarlo  e  gestirlo.  Dunque,
 non   puo'   che  spettare  alla  provincia  anche  la  competenza  a
 disciplinare l'impiego di tale fondo con una propria legge.
    Sotto un ulteriore e concorrente profilo il terzo comma  dell'art.
 15  e'  incostituzionale  anche  perche',  trattandosi  di materia di
 competenza provinciale, e' comunque  escluso  (anche  secondo  quanto
 stabilito  dall'art.  17,  primo  comma,  lett.  b),  della  legge n.
 400/1988)  che  possa   essere   disciplinata   da   un   regolamento
 ministeriale (come da ultimo affermato anche da codesta ecc.ma Corte:
 sentenza n. 204/1991).

                               P. Q. M.
    Voglia  l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare, in parte qua, la
 incostituzionalita'  delle  impugnate  disposizioni  della  legge  11
 agosto 1991, n. 266.
      Roma, addi' 20 settembre 1991
          Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Roland RIZ

 91C1102