N. 36 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 settembre 1991
N. 36 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 settembre 1991 (della provincia autonoma di Bolzano) Assistenza e beneficenza - Riconoscimento, sostegno, tutela e disciplina del volontariato - Previsione per le organizzazioni di volontariato di svolgere le proprie attivita' all'interno di strutture sia pubbliche che convenzionate con le regioni e prov- ince autonome - Imposizione di forme di partecipazione consultiva delle organizzazioni di volontariato nella programmazione di interventi in settori in cui operano, con incisione sulla programmazione regionale e provinciale in settori di competenza - Imposizione della partecipazione di volontari ai corsi di formazione, qualificazione e aggiornamento professionale - Prevista costituzione dell'"osservatorio nazionale per il volontariato", presieduto dal Ministro per gli affari sociali e composto esclusivamente da esperti e rappresentanti dei sindacati maggiormente rappresentativi - Obbligo per le regioni e province autonome di costituire fondi speciali con quota parte della somma che gli enti creditizi pubblici e le casse di risparmio debbono destinare per legge ad opere di beneficenza e di pubblica utilita' al fine di istituire e finanziare centri di servizio a disposizione delle organizzazioni di volontariato - Disciplina di materia gia' regolata con la legge provinciale 1º marzo 1983, n. 6 - Lamentata omessa previsione di intervento e di potere di disciplina delle regioni e province autonome in dette gestioni e nella utilizzazione dei centri summenzionati - Denunciata omessa previsione di attribuzione di risorse finanziarie per fronteggiare gli oneri ad esse imposti dalla normativa impugnata - Conseguente lesione dell'autonomia legislativa, organizzativa, finanziaria e di spesa delle regioni e province autonome, nonche' della competenza delle stesse nei settori interessati dalle attivita' di volontariato. (Legge 11 agosto 1991, n. 266, artt. 1, secondo comma, 3, 6, 7, 10, 2, primo comma, lettere d), e) e g), e 15). (Cost., art. 81; statuto speciale T.-A.A. (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 8, nn. 1 e 4, 25 e 29, 9, n. 10, 16 e titolo IV).(GU n.41 del 16-10-1991 )
Ricorso della provincia autonoma di Bolzano in persona del presidente pro-tempore della giunta provinciale dott. Luis Durnwalder, giusta deliberazione della giunta provinciale n. 5511/91 del 16 settembre 1991, rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 18 settembre 1991 (reg. 16197) rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, vice segretario della giunta e ufficiale rogante - dagli avvocati professori Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica, per la dichiarazione di incostituzionalita' degli artt. 1, secondo comma, 3, 6, 7, 10, 12, primo comma, lettere d, e) e g), e 15, della legge 11 agosto 1991, n. 266. F A T T O 1. - Da molti anni la provincia autonoma di Bolzano ha dettato una disciplina legislativa delle attivita' di volontariato: disciplina la quale, oltre che in varie disposizioni contenute in particolari leggi di settore, ha trovato la sua sistemazione organica soprattutto con la legge provinciale 1º marzo 1983, n. 6, intitolata "Riconoscimento, sostegno, tutela e disciplina del volontariato". Tale legge, in particolare, definisce le attivita' di volontariato e ne individua i settori di esplicazione (artt. 1 e 2), dando ad essa una configurazione che trascende le attivita' di supporto e di integrazione del servizio sanitario e si estende nel campo delle attivita' piu' propriamente socio assistenziali. La legge provinciale prevede (art. 3) uno specifico "riconoscimento di idoneita'" degli organismi di volontariato che puo' essere rilasciato a domanda della giunta provinciale, sulla base di una apposita istruttoria, a condizione che essi corrispondano ai vari requisiti analiticamente prescritti dalla legge. In base all'art. 4 della stessa legge solo gli organismi di volontariato che abbiano ottenuto tale riconoscimento possano "stipulare apposite convenzioni con gli enti direttamente responsabili della gestione dei servizi territoriali"; ed in base all'art. 7 gli stessi partecipano alla programmazione pubblica delle attivita' di volontariato. La stessa legge provinciale n. 6/1983 (artt. 3 e 6) disciplina analiticamente il contenuto delle convenzioni di cui all'art. 4; ed in particolare detta norme in ordine all'addestramento, aggiornamento e riqualificazione dei volontari (art. 6, terzo, quarto e quinto comma). La suddetta legislazione in materia di volontariato e' stata emanata dalla provincia ricorrente nell'esercizio delle sue competenze costituzionalmente garantite. Invero si tratta di una materia che non si esaurisce in una sola di quelle elencate nelle norme statutarie (artt. 8 e 9 dello st. T.-A.A.), ma di una materia, in tal senso, "mista". Tuttavia le singole competenze provinciali cui essa fa capo sono principalmente quelle esclusive in materia di ordinamento degli uffici provinciali e relativo personale (art. 8, primo comma, n. 1), e di assistenza e beneficenza pubblica (art. 8, primo comma, n. 25), nonche' quelle concorrenti in materia di igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera (art. 9, primo comma, n. 10). Ma per taluni aspetti la legislazione provinciale sul volontariato si fonda pure - come si vedra' - sulle competenze esclusive in materia di "manifestazioni ed attivita' artistica, culturali ed educative locali", e di "addestramento e formazione professionale" (art. 8, primo comma, nn. 4 e 29). 2. - Sulla Gazzetta Ufficiale n. 196 del 28 agosto u.s. e' stata pubblicata la legge 11 agosto 1991, n. 266, dal titolo "Legge-quadro sul volontariato". Tale legge, che nonostante il suo titolo non si limita a stabilire soltanto i principi della materia, ma pone invece una disciplina per molti aspetti assai dettagliata delle attivita' di volontariato, contiene varie disposizioni che risultano essere lesive delle competenze della provincia autonoma di Bolzano, che pertanto le impugna per i seguenti motivi di D I R I T T O 1. - Violazione, da parte degli artt. 1, secondo comma, e 7 (nonche', in relazione a questo, 3 e 6) della legge impugnata, delle competenze provinciali di cui agli artt. 8, primo comma, nn. 1, 4, 25 e 29, 9, primo comma, n. 10, 16, primo comma, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e rela- tive norme d'attuazione. 1.1. - Dobbiamo preliminarmente richiamare il fatto che l'art. 16 della legge n. 266/1991 stabilisce testualmente che "Fatte salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano, le regioni provvedono ad emanare o adeguare le norme per l'attuazione dei principi contenuti nella presente legge entro un anno dalla data della sua entrata in vigore". Se tale disposizione comportasse la inapplicabilita' alla provincia autonoma ricorrente delle disposizioni della legge n. 266/1991 impugnate con il presente atto, allora la controversia non avrebbe in effetti motivo di essere. Senonche' il secondo comma dell'art. 1 della medesima legge n. 266/1991 recita che "La presente legge stabilisce i principi cui le regioni e le province autonome devono attenersi nel disciplinare i rapporti fra le istituzioni pubbliche e le organizzazioni di volontariato nonche' i criteri cui debbono uniformarsi le amministrazioni statali e gli enti locali nei medesimi rapporti". Invero, alla stregua di tale disposizione sembrerebbe che, secondo il legislatore statale, tutta la disciplina contenuta nella legge n. 266/1991 si risolva in principi cui anche la provincia autonoma ricorrente deve integralmente uniformarsi nel porre a sua volta norme legislative in materia di volontariato, e nella sua attivita' amministrativa. In tal caso, evidentemente, la disciplina legislativa impugnata risulta invece essere lesiva delle competenze provinciali. Cio', in primo luogo, perche' una "legge-quadro" (quale e' la legge n. 266/1991) ed i principi in essa contenuti, sono di per se' idonei a limitare la competenza concorrente delle regioni ad autonomia ordinaria, ma - sotto questo profilo - si e' gia' visto come la materia del volontariato e la relativa disciplina legislativa faccia capo soprattutto a competenze provinciali di tipo esclusivo: quali, soprattutto, quelle in materia di assistenza e beneficenza, nonche' di ordinamento dei pubblici uffici e delle relative attivita'. Competenze esclusive che, come tali, non sono sottoposte ai principi fondamentali ex art. 117 della Costituzione (ed art. 5 dello statuto T.-A.A.). Ne' sembra sostenibile che le particolari disposizioni qui impugnate possono configurarsi come norme fondamentali di una legge di riforma economico-sociale della Repubblica (art. 4 dello statuto T.-A.A.). Sotto un ulteriore profilo la incostituzionalita' della disciplina legislativa impugnata discende dal fatto che essa, in realta', consiste essenzialmente in prescrizioni analitiche e dettagliate, che non possono dunque neppure configurarsi come quei principi fondamentali della materia cui - conformemente al modello cui si dovrebbe ispirare il secondo comma dell'art. 1 della legge impugnata - dovrebbe comunque sottostare la competenza legislativa concorrente spettante in materia alle regioni ad autonomia ordinaria, nonche' alla provincia ricorrente per la sola parte in cui la disciplina del volontariato di sua competenza fa capo principalmente alla materia dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera. Considerata, dunque, la formulazione del secondo comma dell'art. 1 della legge n. 266/1991, non sembra che alla presente impugnativa possa attribuirsi un carattere semplicemente cautelativo. Ma anzi, e' proprio quella disposizione legislativa, volta a volta assieme alle altre impugnate che ora esamineremo, ad essere lesiva delle competenze provinciali. Onde anche di essa si chiede, assieme alle altre, la dichiarazione di incostituzionalita', nella parte in cui si riferisce alla provincia ricorrente. 1.2. - Fatta questa necessaria premessa, viene quindi in evidenza ai fini del presente ricorso l'art. 7 della legge n. 266/1991. Tale articolo disciplina le "convenzioni" con le organizzazioni di volontariato stipulate dallo Stato e dagli altri enti pubblici fra cui, come esso dice espressamente, anche le province autonome (e quindi anche gli enti locali e gli altri enti pubblici operanti nel loro territorio). Si tratta, dunque, di un aspetto particolare della materia del volontariato (che fa capo principalmente all'ordinamento ed all'attivita' di uffici provinciali), che peraltro la provincia ricorrente ha gia' compiutamente disciplinato - come si e' visto in precedenza - con gli artt. 3 e 4 della citata legge provinciale n. 6/1983. Il primo comma dell'art. 7 della legge impugnata stabilisce che le convenzioni possono essere stipulate solo con le organizzazioni di volontariato iscritte nei registri di cui all'art. 6 (e che dimostrino attitudine e capacita' operativa), cioe' le sole organizzazioni che corrispondono ai requisiti a loro volta stabiliti dall'art. 3 della stessa legge n. 266/1991. Ma si tratta di requisiti oltretutto non coincidenti con quelli gia' stabiliti dall'art. 3 della legge provinciale n. 6/1983. Non solo, il secondo ed il terzo comma dell'art. 7 impugnato, dettano una ulteriore e dettagliata disciplina del contenuto delle convenzioni, anche questa non coincidente con quella stabilita dall'art. 5 della legge provinciale n. 6/1983. Solo per fare un esempio, il terzo comma dell'art. 7 pone necessariamente a carico dell'ente pubblico stipulante la convenzione (provincia autonoma ed altri enti ad essa sottoposti) gli oneri relativi alla copertura assicurativa degli aderenti alle organizzazioni di volontariato, diversamente da quanto previsto dall'art. 5, secondo comma, lett. b), n. 3, della legge provinciale gia' citata. La suddetta disciplina della legge impugnata, soprattutto per il suo carattere analitico e dettagliato, e' palesemente incompatibile con le competenze legislative ed amministrative provinciali di cui alle norme statutarie in epigrafe. Tanto piu' per il fatto che si tratta di competenze esclusive, e che la provincia ha gia' legiferato in materia. Salvo che non si ritenga di attribuire alla disciplina legislativa statale impugnata un valore meramente "supplettivo" nei confronti di quella provinciale (peraltro gia' in vigore, onde la disciplina statale risulterebbe per cio' stesso non applicabile). Quest'ultima ipotesi - lo osserviamo ora una volta per tutte - se condivisa da codesta ecc.ma Corte, varrebbe a superare anche gran parte delle successive censure. 2. - Violazione, da parte degli artt. 10 e 3 della legge impugnata, delle competenze provinciali di cui alle norme statutarie (e d'attuazione) gia' precedentemente indicate. L'art. 10 della legge impugnata, dopo avere stabilito al primo comma il principio secondo cui "Le leggi regionali e provinciali devono salvaguardare l'autonomia di organizzazione e di iniziativa del volontariato e favorirne lo sviluppo", nel comma successivo stabilisce nel dettaglio quale debba essere il contenuto necessario della legislazione provinciale in materia: dalle modalita' di svolgimento delle attivita' di volontariato entro le strutture pubbliche e convenzionate, alla partecipazione (peraltro solo consultiva) delle organizzazioni di volontariato alla programmazione del settore, alla qualificazione e aggiornamento professionale dei loro aderenti, ecc. Per i motivi gia' detti in precedenza, una siffatta disciplina legislativa statale, che non si limita a porre dei principi fondamentali, ma che invece stabilisce una normativa di dettaglio che pur tuttavia pretende di vincolare la legislazione provinciale, e' palesemente lesiva delle competenze della provincia ricorrente. Tanto piu' per il fatto - si torna a ripetere - che si tratta anche di competenze esclusive. Tali considerazioni, e le censure con esse dedotte, si riferiscono non solo alle disposizioni dell'art. 10 (spec. secondo comma) della legge impugnata, ma anche a quelle gia' ricordate in precedenza dell'art. 3 relative ai requisiti che debbono essere posseduti dalle organizzazioni di volontariato per essere iscritti nel registro provinciale (di cui all'art. 6). 3. - Violazione, da parte dell'art. 12, primo comma, della legge impugnata, delle competenze provinciali di cui alle norme statutarie (e d'attuazione) gia' indicate in precedenza. L'art. 12, primo comma, della legge impugnata prevede l'istituzione di un "Osservatorio nazionale per il volontariato", presieduto dal Ministro per gli affari sociali e composto da rappresentanti delle organizzazioni di volontariato, delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative e di esperti. Lo stesso primo comma dell'art. 12 (lettere da a) ad i)) stabilisce poi i compiti dell'osservatorio. Tali compiti, peraltro, in molti casi si sovrappongono alle competenze proprie della provincia ricorrente. E' questo il caso, in particolare, dei compiti previsti dalla lett. d), secondo cui l'osservatorio deve "approvare progetti sperimentali elaborati, anche in collaborazione con gli enti locali, da organizzazioni di volontariato iscritte nei registri di cui all'art. 6 per far fronte ad emergenze sociali e per favorire l'applicazione di metodologie di intervento particolarmente avanzate"; alla lett. e), secondo cui l'osservatorio deve "offrire sostegno e consulenza per progetti di informatizzazione e di banche- dati nei settori di competenza della presente legge"; ed alla lett. g), secondo cui l'osservatorio deve "sostenere, anche con la collaborazione delle regioni, iniziative di formazione ed aggiornamento per la prestazione dei servizi". Come si e' detto, si tratta di compiti ed attivita' che, nel territorio di Bolzano, appartengono alle competenza della provincia autonoma ricorrente: da qui la incostituzionalita' delle suddette disposizioni del primo comma dell'art. 12, che invece li attribuiscono ad un organo dello Stato. 4. - Violazione, da parte dell'art. 15 della legge impugnata, delle competenze di cui alle norme statutarie gia' indicate, nonche' dell'autonomia finanziaria della provincia ricorrente garantita dal titolo sesto dello statuto T.-A.A., come modificato e integrato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386. L'art. 15 della legge impugnata, primo e secondo comma, stabilisce che gli istituti di credito di diritto pubblico e le casse di risparmio debbono destinare una quota dei loro proventi "alla costituzione di fondi speciali presso le regioni al fine di istituire, per il tramite degli enti locali, centri di servizio a disposizione delle organizzazioni di volontariato, e da queste gestiti, con la funzione di sostenere e qualificarne l'attivita'"; a sua volta il terzo comma dello stesso art. 15 stabilisce che "Le modalita' d'attuazione delle norme di cui al primo e secondo comma saranno stabilite con decreto del Ministro del tesoro, di concerto con il Ministro per gli affari sociali, entro tre mesi dalla data di pubblicazione della presente legge nella Gazzetta Ufficiale". La suddetta disciplina, dunque, prevede la istituzione anche presso la provincia ricorrente di un fondo speciale, la cui disciplina, peraltro, e' del tutto sottratta alla provincia e demandata ad un regolamento ministeriale. In tal modo risultano pero' lese le competenze provinciali ed in particolare anche la sua autonomia finanziaria. Si tratta, infatti, di un fondo relativo ad attivita' che rientrano nelle materie di competenza provinciale; e per il quale, comunque, in base alla legge ricade sulla provincia l'onere di organizzarlo e gestirlo. Dunque, non puo' che spettare alla provincia anche la competenza a disciplinare l'impiego di tale fondo con una propria legge. Sotto un ulteriore e concorrente profilo il terzo comma dell'art. 15 e' incostituzionale anche perche', trattandosi di materia di competenza provinciale, e' comunque escluso (anche secondo quanto stabilito dall'art. 17, primo comma, lett. b), della legge n. 400/1988) che possa essere disciplinata da un regolamento ministeriale (come da ultimo affermato anche da codesta ecc.ma Corte: sentenza n. 204/1991).
P. Q. M. Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare, in parte qua, la incostituzionalita' delle impugnate disposizioni della legge 11 agosto 1991, n. 266. Roma, addi' 20 settembre 1991 Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Roland RIZ 91C1102