N. 419 SENTENZA 6 - 19 novembre 1991
(GU n.47 del 27-11-1991 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 32 del regio
decreto 28 aprile 1938, n. 1165 (Approvazione del testo unico delle
disposizioni sull'edilizia popolare ed economica), promosso con
ordinanza emessa il 29 giugno 1990 dal Tribunale di Roma sul ricorso
proposto da I.A.C.P. contro Chiara Teresa, iscritta al n. 336 del
registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 21, prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di costituzione dello I.A.C.P., nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 ottobre 1991 il Giudice
relatore Francesco Paolo Casavola;
Uditi gli avvocati Achille Chiappetti e Armando De Maio per lo
I.A.C.P. e l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento per l'emissione di decreto
ingiuntivo, richiesto dall'Istituto autonomo case popolari (I.A.C.P.)
della Provincia di Roma nei confronti di un inquilino moroso, a norma
dell'art. 32 del regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165, il Presidente
della IV Sezione del Tribunale di Roma (delegato all'esame del
ricorso dal Presidente del Tribunale medesimo) ha sollevato, con
ordinanza emessa il 29 giugno 1990 (pervenuta alla Corte il 10 maggio
1991), questione di legittimita' costituzionale della norma citata,
in relazione agli artt. 3 e 24 della Costituzione.
Ritiene il giudice a quo che possano essere superate dalla nuova
disciplina delle locazioni, introdotta dalla legge 27 luglio 1978, n.
392, le considerazioni che gia' indussero questa Corte ad escludere
l'illegittimita' della medesima norma nella sentenza n. 159 del 1969.
Premesso che detta decisione ebbe a sancire l'illegittimita'
costituzionale del piu' volte citato art. 32, nella parte in cui
prevedeva, per l'adempimento e l'opposizione, i termini -
rispettivamente - di 10 e 5 giorni, anziche' quello di venti giorni
di cui all'art. 641 del codice di procedura civile, osserva il
giudice a quo come, originariamente, la norma impugnata in qualche
modo anticipasse la configurazione data all'istituto del "termine di
grazia" dalla previgente legislazione vincolistica: ex artt. 37 della
legge 23 maggio 1950, n. 253, e 4, sesto comma, della legge 26
novembre 1969, n. 833, era appunto possibile che il giudice
consentisse una dilazione nel pagamento dei canoni scaduti
contestualmente al provvedimento che disponeva il rilascio
dell'immobile, con conseguente perdita di efficacia del medesimo
nell'ipotesi di adempimento.
Ma tale forma di tutela del conduttore, accentuata dall'anzidetto
intervento di questa Corte, non parrebbe piu' conforme al nuovo
assetto delle locazioni, in particolare sul terreno processuale, pur
tenendosi conto della specificita' del rapporto di edilizia economica
e popolare.
Richiama a riguardo il giudice rimettente la disciplina
dell'istituto della sanatoria quale risulta dagli artt. 55 e 56 della
legge n. 392 del 1978, sintetizzabile:
a) nell'idoneita' della stessa ad escludere preventivamente la
pronuncia sullo sfratto;
b) nella riferibilita' al canone dovuto e non gia' a quello
preteso;
c) nella possibilita' - per il conduttore - di mantenere ferma
l'opposizione, impregiudicato ogni accertamento, versando la somma
richiesta in banco iudicis;
d) nella graduabilita' del termine di grazia, ove richiesto, in
relazione alle condizioni del conduttore;
e) nella ulteriore differibilita' dell'esecuzione (con
conseguente protrazione del termine) anche quando non vi sia stato
adempimento entro la data fissata dal giudice;
f) nella facolta', per il conduttore convenuto, di difendersi
comparendo personalmente.
A fronte di cio', il fatto di aver conservato proprio alla
categoria di inquilini per definizione piu' debole economicamente,
una procedura che muove da uno sfratto gia' pronunciato e non
consente alcun differimento per la sanatoria obbligando a provvedersi
di un difensore (attesa la ristrettezza dei tempi per valersi del
gratuito patrocinio), concreterebbe ingiustificata disparita' di
trattamento tra conduttori in regime di edilizia residenziale
pubblica o privata e perfino nell'ambito dei primi (per la rilevata
impossibilita' di differenziare il termine in dipendenza delle
condizioni soggettive).
Ricorrerebbe altresi' lesione dell'art. 24 della Costituzione per
l'insufficienza della tutela accordata al conduttore, sia sul piano
dei margini di sanatoria, che per la ristrettezza dei termini di
opposizione, in particolare alla luce della "valenza costituzionale"
riconosciuta al diritto all'abitazione.
2. - E' intervenuto il Presidente del consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato che ha concluso
per la declaratoria di manifesta infondatezza, sulla base della
sostanziale identita' tra la questione in esame e quella decisa con
la sentenza di questa Corte n. 159 del 1969 (di cui vengono riportate
alcune affermazioni).
3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si e' costituito
l'Istituto autonomo per le case popolari della Provincia di Roma,
preliminarmente eccependo l'inammissibilita' della questione in
quanto la norma impugnata rileverebbe soltanto nella fase processuale
successiva al procedimento d'ingiunzione e per essere stato
quest'ultimo indebitamente unificato allo sfratto (si osserva in
proposito che non era stata richiesta la provvisoria esecuzione).
Nel merito la questione appare infondata alla parte privata che,
richiamata la gia' citata sentenza n. 159 del 1969, sottolinea la
diversita' delle situazioni poste a confronto, insistendo sulla
peculiarita' del rapporto tra assegnatari ed II.AA.CC.PP., i quali
non perseguono finalita' di lucro. I primi, poi, gia' sarebbero stati
tutelati, in quanto contraenti deboli, in sede amministrativa
attraverso le procedure di assegnazione.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Roma, con ordinanza del 29 giugno 1990 (R.O.
n. 336 del 1991), solleva d'ufficio, in riferimento agli artt. 3 e 24
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 32 del regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165 (Approvazione
del testo unico delle disposizioni sull'edilizia popolare ed
economica).
Il Tribunale rimettente ritiene che la norma impugnata determini
disparita' di trattamento tra assegnatario di alloggio di edilizia
pubblica e conduttore nel rapporto privato di locazione e renda
difficoltoso per il primo l'esercizio del diritto di difesa.
2. - La questione e' infondata nei sensi di cui appresso.
Il tema da decidere e' se la procedura disposta dall'art. 32 del
regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165 - il quale riconosce al decreto
di ingiunzione di pagamento, emesso dal giudice su ricorso
dell'Istituto autonomo case popolari contro l'inquilino moroso,
natura di titolo esecutivo per lo sfratto e per l'esecuzione sui beni
mobili del debitore - abbia tuttora una ragionevole giustificazione,
nel mutamento di importanti dati contestuali.
Va premesso che l'anzidetto carattere esecutivo che il
provvedimento possiede priva di pregio l'eccezione d'inammissibilita'
della parte privata che assume di non aver richiesto tale clausola,
all'evidenza non scorporabile dal contenuto tipico della domanda.
E' opportuno tener presente che la rapidita' e unicita' del
procedimento di ingiunzione e di sfratto appare in una norma che puo'
essere stata influenzata dalle concezioni autoritarie allora
dominanti specie nelle discipline di rapporti a prevalente impronta
pubblicistica. Nel successivo regime democratico, in una piu'
favorevole comprensione dello Stato sociale per le ragioni dei
conduttori di locazioni di immobili urbani destinati ad abitazione,
si sono introdotte procedure meno pressanti, nonche' il cosiddetto
termine di grazia, previsto dall'art. 37 della legge 23 maggio 1950,
n. 253 (Disposizioni per le locazioni e sublocazioni di immobili
urbani), e dall'art. 4, sesto comma, della legge 26 novembre 1969, n.
833 (Norme relative alle locazioni degli immobili urbani), e
consistente nella possibilita' che sia concesso al conduttore moroso
un termine - non inferiore a venti giorni e non superiore a sessanta
per il pagamento delle pigioni scadute - che, se adempiuto, fa
perdere efficacia al provvedimento di rilascio.
Sopravvenuta la legge 27 luglio 1978, n. 392 (Disciplina delle
locazioni di immobili urbani), l'intera materia e' organicamente
ridisciplinata e, in particolare con gli artt. 55 e 56, la posizione
del conduttore moroso trova tutela in via di sanatoria
dell'inadempienza per canoni scaduti sino a quattro volte nel corso
di un quadriennio, con pagamento che ha effetto di escludere la
risoluzione del contratto, nonche', quando sia emesso il
provvedimento di rilascio, con dilazione della esecuzione nel termine
di sei mesi e in casi eccezionali di dodici dalla data del
provvedimento. Si aggiunga la progressiva valorizzazione del diritto
a permanere nell'abitazione, a compenso della insufficienza del
mercato a rispondere alla crescente domanda della popolazione urbana,
sino alla formulazione di un diritto sociale fondamentale
all'abitazione che connota la nostra forma di Stato (Corte cost.,
sentenza n. 217 del 1988 e sentenza n. 404 del 1988).
3. - Tutto cio' premesso, occorre ora ricordare che questa Corte
ebbe gia' a sottoporre a verifica di costituzionalita' la norma
denunciata in riferimento ai medesimi artt. 3 e 24 della
Costituzione. La sentenza allora resa (n. 159 del 1969), dichiaro' la
illegittimita' costituzionale dei commi terzo e settimo dell'art. 32
del regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165 "nella parte in cui per il
pagamento dei canoni scaduti e per l'opposizione al decreto
ingiuntivo fissano termini diversi da quelli previsti dall'art. 641
del codice di procedura civile per l'ordinario procedimento
ingiuntivo". Sulla forza del dispositivo di quella sentenza, i
termini originariamente previsti di 10 giorni dalla notificazione del
decreto ingiuntivo per il pagamento delle pigioni, e di cinque per
proporre opposizione, furono elevati a 20 giorni e cosi' allineati a
quelli della disciplina codicistica.
Ma la citata sentenza non ravvisava contrasto tra gli artt. 3 e 24
della Costituzione e l'unificazione delle procedure di ingiunzione di
pagamento e di sfratto e la conseguente mancanza di un'ordinanza di
convalida: "Tali particolarita', infatti, tendendo ad assicurare
all'Istituto (autonomo case popolari) una procedura piu' rapida per
il recupero dei canoni scaduti e per il rilascio dell'alloggio da
parte dell'inquilino inadempiente, si giustificano con la necessita'
di garantire il perseguimento degli scopi di pubblico interesse
dell'Istituto e non comportano alcuna menomazione dei diritti di
difesa e di tutela giurisdizionale del soggetto privato".
Non sussiste giuridicamente identita' di situazione tra inquilino
di una privata abitazione e concessionario di un alloggio popolare:
nel primo caso il rapporto di locazione ha un fine di remunerazione
del capitale investito dal proprietario-locatore; nel secondo di
soddisfacimento dell'obbligo dell'Istituto di fornire l'abitazione
popolare a categorie meno abbienti di cittadini con canoni inferiori
a quelli correnti sul mercato.
4. - E' pur vero che non si puo' trovare giustificazione di quella
procedura nel dare soltanto rilievo alle finalita' di pubblico
interesse perseguite dall'Istituto, senza bilanciamento con le
condizioni di regola economicamente assai deboli dei concessionari di
alloggi popolari.
Ed e' pertanto doveroso per il legislatore intervenire a
sostituire la disciplina del 1938 con altra piu' rispettosa della
odierna rilevanza costituzionale del diritto all'abitazione, che ha
portata generale e supera le separazioni tra edilizia pubblica e
privata.
Diritto che, sia pure inteso nella piu' limitata accezione di una
aspettativa a fronte del dovere collettivo di impedire che singole
persone restino prive di abitazione, risulta tanto piu' cogente
quando si rapporta ad un Ente che persegue il pubblico interesse di
assicurare alloggio popolare a soggetti economicamente deboli (cfr.
sentenza n. 559 del 1989).
5. - Nondimeno, sino al momento in cui potra' sopravvenire tale
auspicata riforma, anche nella vigenza della normativa censurata, il
giudice ben puo' adeguarsi ad una interpretazione atta a consentire
l'operativita' del procedimento in sintonia con l'indicata preminenza
delle situazioni soggettive riconducibili all'abitazione.
Lo strumento processuale di cui si giovano gli Istituti per le
case popolari trova infatti il contemperamento del suo carattere
sommario nella fase di opposizione. Attraverso il contraddittorio,
che pur sempre garantisce una cognizione piena, potra' essere fatto
in primo luogo valere l'adempimento, ove questo sia medio tempore
intervenuto, con la conseguenza della revoca del decreto.
In secondo luogo deve porsi mente al testo dell'ottavo comma della
norma impugnata che, dopo aver sancito l'inidoneita' dell'opposizione
a sospendere l'esecuzione, consente tuttavia al giudice adito "sulla
presentazione dell'atto di opposizione" di sospendere "in casi gravi"
l'esecuzione "con nuovo decreto".
Tale previsione si connota rispetto al dettato dell'art. 649 del
codice di procedura civile in termini non solo speciali ma certamente
anche piu' consoni ad un'esecuzione che scaturisce ope legis e piu'
aderenti alla specificita' del rapporto tra assegnatario ed Istituto:
l'esecuzione e' sospesa non su istanza ma su semplice presentazione
dell'atto introduttivo, per decreto e non con ordinanza, e
soprattutto quando la gravita' concerne non i motivi ma "il caso"
inteso nella sua globalita' (e quindi anche aspetti sociali ed umani
della concreta situazione dedotta in giudizio). Ne deriva, per
l'interprete, non soltanto l'opportunita', ma addirittura la
necessita' di capovolgere il paradigma logico della disposizione, al
fine di estendere quanto piu' possibile la concessione della
sospensione dell'esecuzione, ammessa originariamente in via di
eccezione, ma da considerarsi ormai ordinaria regola del giudicare
alla luce dell'evoluzione del contesto normativo e del rango assunto
dall'appagamento delle esigenze abitative.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 32 del regio decreto 28
aprile 1938, n. 1165 (Approvazione del testo unico delle disposizioni
sull'edilizia popolare ed economica), sollevata, in riferimento agli
artt. 3 e 24 della Costituzione, dal Tribunale di Roma, con
l'ordinanza di cui in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 6 novembre 1991.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: CASAVOLA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 19 novembre 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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