N. 451 SENTENZA 4 - 13 dicembre 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Istruzione universitaria - Commissioni giudicatrici per i giudizi di idoneita' a professore associato - Docenti universitari in aspettativa obbligatoria per la loro formazione - Elettorato passivo - Esclusione - Nessuna modifica introdotta dalla norma impugnata - Non fondatezza. (Legge 5 agosto 1988, n. 341, art. 1). (Cost., artt. 3, 24, 102, 104, primo comma, e 108, secondo comma).(GU n.50 del 18-12-1991 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI; prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge 5
agosto 1988, n. 341 (Interpretazione autentica degli articoli 13 e 44
del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, e dell'articolo 5 della legge 9
dicembre 1985, n. 705, in materia di concorsi universitari), promossi
con undici ordinanze emesse dal Tribunale amministrativo regionale
del Lazio, iscritte rispettivamente ai nn. 322, 323, 365, 366, 367,
368, 369, 370, 371, 372 e 373 del registro ordinanze 1991 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 21 e 22,
prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visti gli atti di costituzione di Balbi Raffaele, Mascione
Vincenzo, Janes Carratu' Francesco, Giuffre' Adriano, Vannicelli
Luigi, De Luca Nicoletta, nonche' l'atto di intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 1991 il Giudice
relatore Francesco Paolo Casavola;
Uditi l'avvocato Franco Gaetano Scoca per Balbi Raffaele, Mascione
Vincenzo, Janes Carratu' Francesco, Giuffre' Adriano, Vannicelli
Luigi, De Luca Nicoletta e l'Avvocato dello Stato Carlo Tonello per
il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con undici ordinanze d'identico contenuto, emesse il 21
novembre 1990, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
decidendo su altrettanti ricorsi contro il Ministero della Pubblica
istruzione (ora Ministero dell'Universita' e della Ricerca
scientifica e tecnologica) proposti da Moschella Mario, D'Avack
Alessandro, Notaro Luigi, Balbi Raffaele, Mascione Vincenzo, La Rana
Anna, Dente Maria Grazia, Janes Carratu' Francesco, Giuffre' Adriano,
Vannicelli Luigi, De Luca Nicoletta, per l'annullamento dei giudizi
di non idoneita' a professore associato (II tornata) per il
raggruppamento n. 010, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale, in relazione agli artt. 3, 24, 102, 104, primo comma,
e 108, secondo comma, della Costituzione, dell'art. 1 della legge 5
agosto 1988, n. 341, nella parte in cui riconosce ai docenti
universitari in aspettativa obbligatoria l'elettorato passivo per la
formazione delle commissioni giudicatrici per i giudizi di idoneita'
a professore associato.
Esaminando un motivo aggiunto proposto dai ricorrenti a sostegno
della pretesa illegittimita' del decreto ministeriale di nomina della
commissione giudicatrice perche' formato in violazione dell'art. 13,
primo comma, del d.P.R. n. 382 del 1980 - avendo l'Amministrazione
inserito nel tabulato concernente l'elettorato passivo del suddetto
raggruppamento il nome di un professore in aspettativa per mandato
parlamentare, con conseguente alterazione del corretto svolgimento
delle successive elezioni e quindi illegittimita' della composizione
della commissione che avrebbe poi travolto i giudizi espressi nei
confronti dei ricorrenti - il giudice a quo rileva che la norma
impugnata, nonostante la qualificazione d'interpretazione autentica
datale dal legislatore, avrebbe in realta' introdotto una nuova
disciplina con effetto retroattivo, disponendo che i professori
universitari collocati in aspettativa obbligatoria ai sensi del cit.
art. 13 del d.P.R. n. 382 del 1980 conservano l'elettorato attivo e
passivo per la formazione delle commissioni giudicatrici per i
giudizi di idoneita' a professore associato e delle commissioni
giudicatrici per i concorsi a professore universitario ordinario o
associato "nei casi in cui le operazioni per la formazione della
commissione siano iniziate prima dell'entrata in vigore dell'art. 5
della legge 9 dicembre 1985, n. 705, anche se la conclusione delle
operazioni anzidette e la nomina della commissione siano avvenute
successivamente".
Si osserva in ordinanza che l'aspettativa comporta la sospensione
di tutte le funzioni connesse all'ufficio, salvo quelle espressamente
consentite, tra cui certo non figura - nell'art. 13, primo comma, del
d.P.R. n. 382 del 1980 - la partecipazione a commissioni
giudicatrici. E poiche' il collocamento in aspettativa obbligatoria
di cui all'art. 13 e' teso a consentire al docente di assolvere
all'incarico extrauniversitario e ad evitare che si producano
riflessi negativi sul buon andamento dell'amministrazione
universitaria, l'esclusione dall'elettorato passivo trova conferma
anche in ragioni di intrinseca coerenza con la ratio legis connessa
con la particolare gravosita' dei lavori delle commissioni
giudicatrici. Considerazioni, queste ultime, che sarebbero avvalorate
dalla statuizione dell'art. 5 della legge n. 705 del 1985 che, prev-
edendo che i professori universitari in aspettativa obbligatoria
"mantengono il solo elettorato attivo ( ..)", col termine
"mantengono" si riferirebbe non alla disciplina precedente, ma alla
posizione del docente che conserva il diritto di voto anche durante
l'aspettativa.
Da tale portata dell'art. 13 del d.P.R. n. 382 del 1980
conseguirebbe la natura sostanzialmente innovativa della norma
impugnata. L'intervento del legislatore s'inserirebbe anzi in un
contesto in cui sono stati presentati e talora accolti in primo grado
numerosi ricorsi che sostengono l'illegittimita' dell'operato
dell'Amministrazione, sicche' sarebbe evidente l'intento
d'interferire sui giudizi in corso. Di qui nascerebbero ulteriori
dubbi di costituzionalita' con riferimento agli artt. 24, 102, 104,
comma primo, e 108, comma secondo.
Rileva altresi' il giudice a quo che la norma impugnata
introdurrebbe la nuova disciplina con effetto retroattivo, dovendosi
ritenere che i provvedimenti di nomina avviati prima dell'entrata in
vigore della legge n. 705 del 1985 fossero tutti nel frattempo
conclusi.
2. - Intervenuta in rappresentanza e difesa del Presidente del
Consiglio dei ministri, l'Avvocatura dello Stato rileva che la legge
puo' sempre affermare princip/' che si ritengano di necessaria
applicazione e che, quando l'interpretazione autentica sia contenuta
in una legge successiva, essa e' solo retroattiva, andando a formare
una sola dichiarazione di volonta' del legislatore con vigore
dall'emanazione della norma base.
Quanto alla pretesa interferenza della norma interpretativa con
l'esercizio della funzione giurisdizionale, l'Avvocatura, ricordato
che la norma impugnata avrebbe inteso eliminare per via
interpretativa l'incertezza relativa all'applicazione dell'art. 13
del d.P.R. n. 382 del 1980, afferma che non v'e' stata lesione
dell'autonomia della funzione giurisdizionale ne' del diritto di
difesa del cittadino, in quanto l'amministrazione ha rispettato il
giudicato nei suoi limiti soggettivi ed oggettivi.
3. - Nell'approssimarsi dell'Udienza, la difesa della parte
privata Nicoletta De Luca (R.O. n. 373 del 1991) ha presentato una
lunga memoria, insistendo per l'accoglimento della questione. In
altre memorie presentate dalla stessa difesa per le parti private
Raffaele Balbi (R.O. n. 366 del 1991), Vincenzo Mascione (R.O. n. 367
del 1991), Francesco Janes Carratu' (R.O. n. 370 del 1991), Adriano
Giuffre' (R.O. n. 371 del 1991), Luigi Vannicelli (R.O. n. 372 del
1991) ci si richiama allo scritto defensionale prodotto per la parte
Nicoletta De Luca, insistendosi parimenti per l'accoglimento della
questione.
La difesa ribadisce e sviluppa le argomentazioni del giudice a quo
intese ad affermare la portata innovativa (e non interpretativa)
della norma impugnata: da cio' discenderebbe l'impossibilita' di
riconoscerle natura retroattiva. In definitiva, la legge impugnata
sarebbe intervenuta a rideterminare una materia (quella delle
attivita' consentite al professore collocato in aspettativa
obbligatoria) prima diversamente disciplinata: la prova migliore del
carattere innovativo e non interpretativo della norma sarebbe che
essa dispone solo per un limitato periodo di tempo - cioe' fino al
dicembre 1985 - un regime eccezionale destinato a non vigere piu'
dopo quella data.
Quanto, poi, al rapporto tra legge c.d. interpretativa e
precedente interpretazione degli organi giurisprudenziali, rileva la
difesa che, se la nuova disposizione tende ad imporre una
interpretazione che contrasti con quella degli organi
giurisdizionali, al fine evidente di attribuire alla norma esistente
una diversa ed opposta direzione, non sembra che ci si muova
nell'area dell'interpretazione autentica: nella fattispecie la legge
n. 341 del 1988 e' intervenuta quando gia' vi erano state due
pronunce del T.A.R. Lazio e del Consiglio di Stato che avevano
interpretato il regime delle incompatibilita' nel senso che i
professori collocati in aspettativa obbligatoria non potessero
mantenere ne' l'elettorato attivo ne' quello passivo per la
formazione delle Commissioni giudicatrici dei concorsi universitari.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con undici
ordinanze di identico contenuto del 21 novembre 1990 (R.O. nn. 322,
323, 365, 366, 367, 368, 369, 370, 371, 372 e 373 del 1991) solleva,
in riferimento degli artt. 3, 24, 102, 104, primo comma, e 108,
secondo comma, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale, dell'art. 1 della legge 5 agosto 1988, n. 341
(Interpretazione autentica degli artt. 13 e 44 del d.P.R. 11 luglio
1980, n. 382, e dell'art. 5 della legge 9 dicembre 1985, n. 705, in
materia di concorsi universitari), "nella parte in cui riconosce
l'elettorato passivo ai docenti universitari in aspettativa
obbligatoria per la formazione delle commissioni giudicatrici per i
giudizi di idoneita' a professore associato".
2. - La questione non e' fondata.
Il quesito posto alla Corte e' se la norma impugnata, anziche' di
interpretazione autentica come il legislatore l'ha qualificata, sia
di sanatoria di conseguenze di comportamenti erronei
dell'Amministrazione, con efficacia innovativa e retroattiva, e
pertanto leda i parametri costituzionali invocati.
L'art. 13, penultimo comma, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, nel
suo testo originario, si limitava a garantire ai professori
universitari collocati in aspettativa obbligatoria per situazioni di
incompatibilita' la possibilita' di svolgere a domanda, presso
l'Universita' in cui fossero titolari, cicli di conferenze, attivita'
seminariali e di ricerca. Nell'assenza di qualunque previsione
riformatrice sull'elettorato attivo e passivo per la formazione delle
commissioni concorsuali, si apriva una fase di incertezza normativa
non colmabile per deduzione dalla ratio della riforma del 1980, di
incompatibilita' di principio tra impegni accademici, politici,
amministrativi, economici.
Dato che l'elettorato attivo e passivo per la scelta dei futuri
colleghi nella funzione docente e' essenziale proprieta' dello status
di professore universitario, l'Amministrazione non ha ritenuto di
inferire dal silenzio della legge la perdita automatica di tale
prerogativa, considerata anche la transitorieta' e la aleatoria
durata della posizione di aspettativa, specie per gli eletti in
rappresentanze politiche o nominati ad incarichi governativi.
L'inserimento dei professori in aspettativa obbligatoria negli
elenchi degli elettori e degli eleggibili, predisposti
dall'Amministrazione per la tornata concorsuale del 1984, rese
necessario l'intervento del legislatore con legge 9 dicembre 1985, n.
705 (Interpretazione, modificazioni ed integrazioni al d.P.R. 11
luglio 1980, n. 382, sul riordinamento della docenza universitaria,
relativa fascia di formazione nonche' sperimentazione organizzativa e
didattica), il cui art. 5, andando a sostituire il sesto comma
dell'art. 13 del d.P.R. n. 382 del 1980, stabilisce che i professori
in aspettativa "mantengono il solo elettorato attivo per la
formazione delle commissioni di concorso e per l'elezione delle
cariche accademiche ( ..)".
Il tardivo sopravvenire del chiarimento legislativo non impediva
che fossero effettuate le operazioni di formazione delle commissioni
concorsuali predisposte dall'Amministrazione sul presupposto della
conservazione da parte dei professori in aspettativa anche
dell'elettorato passivo. Il contenzioso amministrativo derivatone,
aggravando il disordine interpretativo, ha imposto un secondo
intervento del legislatore con la legge 5 agosto 1988, n. 341,
d'interpretazione autentica sia dell'art. 13 del d.P.R. n. 382 del
1980, sia dell'art. 5 della legge n. 705 del 1985. L'art. 1 di detta
legge riconosce che i professori collocati in aspettativa
obbligatoria ai sensi dell'art. 13 del d.P.R. n. 382 del 1980
conservano l'elettorato attivo e passivo per la formazione delle
commissioni giudicatrici per i giudizi di idoneita' a professore
associato e delle commissioni giudicatrici dei concorsi per
professore universitario ordinario o associato "nei casi in cui le
operazioni per la formazione della commissione siano iniziate prima
dell'entrata in vigore dell'art. 5 della legge 9 dicembre 1985, n.
705, anche se la conclusione delle operazioni anzidette e la nomina
della commissione siano avvenute successivamente".
3. - Non c'e' alcun dubbio che la natura delle disposizioni della
legge n. 341 del 1988 corrisponda all'autoqualificazione di norma di
interpretazione.
Meramente interpretativa e' l'operazione di riconoscimento
dell'elettorato attivo e passivo dei professori in aspettativa tra il
d.P.R. n. 382 del 1980 e la legge n. 705 del 1985. Questa,
modificando ed integrando la normativa precedente, mantiene per il
futuro il solo elettorato attivo, non intendendo agire
retroattivamente. Tuttavia per i concorsi banditi nel 1984, per i
quali i professori in aspettativa avevano goduto, per comportamento
dell'Amministrazione in via di fatto e per riconoscimento postumo del
legislatore in via di diritto, dell'elettorato attivo e passivo, le
operazioni di formazione e di nomina delle commissioni potevano
essere state perfezionate successivamente alla legge n. 705 del 1985:
in tal caso sarebbe sorta ulteriore controversia interpretativa sulla
applicabilita' del disposto della nuova legge, che mantiene il solo
elettorato attivo, oppure della normativa ritenuta previgente, che
conserva l'elettorato attivo e passivo. La legge n. 341 del 1988
chiarisce che quest'ultima s'intende reggere tutta la disciplina
delle operazioni di formazione e nomina delle commissioni, iniziata
prima anche se conclusa dopo l'entrata in vigore dell'art. 5 della
legge n. 705 del 1985.
Come e' evidente, la norma impugnata non introduce alcuna
modifica, dato che il preteso risultato di sanatoria e' conseguenza
della interpretazione dell'art. 13, penultimo comma, del d.P.R. n.
382 del 1980, come non modificativo della previgente normativa
sull'elettorato attivo e passivo.
La novita', consistente nella eliminazione dell'elettorato
passivo, e' propria e soltanto della legge n. 705 del 1985, che
dispone per l'avvenire.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale,
dell'art. 1 della legge 5 agosto 1988, n. 341 (Interpretazione
autentica degli articoli 13 e 44 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, e
dell'art. 5 della legge 9 dicembre 1985, n. 705, in materia di
concorsi universitari), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24,
102, 104, primo comma, e 108, secondo comma, della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio con le ordinanze di cui
in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 dicembre 1991.
Il presidente: CORASANITI
Il redattore: CASAVOLA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 13 dicembre 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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