N. 453 SENTENZA 4 - 13 dicembre 1991
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Agricoltura - Regione Emilia-Romagna - Ritiro di seminativi dalla produzione - Regime di aiuti C.E.E. - Intervento diretto dello Stato in violazione di competenze regionali - Mancanza di interesse a ricorrere - Inammissibilita' - Indicazione delle zone preferenziali - Attuazione nella forma del decreto ministeriale - Non spettanza allo Stato - Annullamento parziale del decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste 19 febbraio 1991, n. 63. (D.M. 19 febbraio 1991, n. 63, art. 1) (Cost., artt. 117 e 118).(GU n.50 del 18-12-1991 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI; prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna
notificato il 23 aprile 1991, depositato in Cancelleria l'11 maggio
successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto
del Ministro dell'agricoltura e delle foreste del 19 febbraio 1991,
n. 63, avente ad oggetto "Regolamento recante disposizioni di
adattamento alla realta' nazionale del regime di aiuti per il ritiro
di seminativi dalla produzione di cui al regolamento CEE del
Consiglio delle Comunita' europee n. 797/85", ed iscritto al n. 28
del registro conflitti 1991;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 1991 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Uditi l'avv. Franco Mastragostino per la Regione Emilia-Romagna e
l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 23 aprile 1991, la Regione Emilia-
Romagna ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in ordine agli artt. 1, secondo comma, e 7, terzo comma, del
decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste 19 febbraio
1991 n. 63, intitolato "Regolamento recante disposizioni di
adattamento alla realta' nazionale del regime di aiuti per il ritiro
di seminativi dalla produzione di cui al regolamento CEE del
Consiglio delle Comunita' europee n. 797/85".
La ricorrente premette che il decreto impugnato afferisce alla
disciplina, di matrice essenzialmente comunitaria, diretta al
miglioramento della efficienza delle strutture agricole, dettata,
oltre che dal gia' citato regolamento n. 797/85, dal regolamento del
Consiglio n. 1094/88, dai regolamenti della Commissione nn. 1272/88 e
1273/88 e dal regolamento del Consiglio n. 1609/89.
Dal vigente quadro legislativo della materia, costituito dall'art.
6 del d.P.R. n. 616 del 1977, dall'art. 5 della legge 8 novembre
1986, n. 752 ("Legge pluriennale per l'attuazione degli interventi
programmati in agricoltura"), e dalle piu' recenti leggi 16 aprile
1987, n. 183 (art. 11) e 9 marzo 1989, n. 86 (artt. 4 e 9), nonche'
dai vari decreti ministeriali di attuazione della sopra citata
normativa comunitaria (dd.mm. 12 settembre 1985 e successive
modificazioni, e 16 gennaio 1989, n. 34), risulta inequivocabilmente,
ad avviso della ricorrente: a) la competenza regionale in ordine alla
applicazione dei regolamenti comunitari, nel caso di specie, in
materia di agricoltura; b) la specifica responsabilita' regionale per
l'attuazione del regolamento CEE n. 797/85, ivi compresi gli
interventi finanziari; c) l'insussistenza di alcuna delle situazioni
che in base all'art. 71 del d.P.R. 616/77 giustificherebbero la
permanenza di una riserva statale; d) l'insussistenza di alcun
mutamento nella normativa comunitaria e nazionale tale da consentire
l'attuato sovvertimento dell'assetto delle competenze relativamente
al regime degli aiuti per il ritiro dei seminativi dalla produzione.
Tutto cio' premesso, la ricorrente impugna gli artt. 1, secondo
comma, e 7, terzo comma, del d.m. 19 febbraio 1991, n. 63, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione
alla normativa ordinaria dianzi citata.
In particolare, essa svolge le seguenti argomentazioni.
A) L'art. 1, secondo comma, il quale dispone che "l'intervento e'
attuato dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste, dal Ministero
del tesoro, dalle regioni a statuto ordinario ecc.ra", sovverte
l'ordine legittimo delle competenze, senza che il riferimento -
contenuto nella premessa - a generiche "esperienze acquisite", a non
precisate e individuate "modifiche intervenute nella normativa
comunitaria ..", ad oscuri " ..chiarimenti interpretativi
verificatisi .." - che avrebbero altresi' determinato la necessita'
di sostituire il precedente d.m. n. 35/1990 - possa fornire un
accettabile supporto al nuovo ruolo di intervento diretto del
Ministero dell'agricoltura e del Ministero del tesoro, il quale e' in
evidente contrasto con la richiamata normativa e soprattutto non
risponde ad alcun mutamento della disciplina comunitaria e del quadro
di riparto.
La concentrazione dei poteri di normazione e attuazione della
normativa CEE in tema di aiuti per il ritiro dei seminativi dalla
produzione in capo allo Stato non e' cioe' motivabile sulla scorta di
obblighi comunitari, che non richiedono alcuna assunzione, da parte
dell'Amministrazione centrale, di posizioni di garanzia di
particolari interessi nazionali.
E' palese, in secondo luogo, che l'oggetto del presente
regolamento non ha alcuna attinenza con la situazione definita
"interventi di interesse nazionale" per la regolazione del mercato,
in virtu' della quale soltanto apparirebbe giustificabile la primaria
e principale interposizione statale (cfr. sent. n. 433/87).
Al d.m. n. 63/1991 deve imputarsi, dunque, una centralizzazione
ingiustificata delle funzioni in materia, con deterioramento
ingiustificato delle attribuzioni regionali devolute ai sensi del
d.P.R. 616/1977.
Di fatto, poi, il cronico ritardo con cui agiscono gli organi
della Amministrazione centrale impedisce il funzionamento dei canali
di "leale cooperazione".
Infatti, benche' nel decreto impugnato siano previste forme di
consultazione con le regioni (art. 7, terzo comma: proposte delle
Regioni per la individuazione delle aree preferenziali, ove e'
consentito il cumulo di aiuti) e' altrettanto vero che nella realta'
tale meccanismo non e' stato attivato (per il ritardo con cui e'
stato emanato il d.m.), cosicche' non sono state affatto sentite le
regioni, come invece si afferma nel decreto qui impugnato, e come e'
stato affermato nel decreto precedente (35/1990) peraltro anch'esso
impugnato innanzi a questa Corte, con lo stesso mezzo, dalla Regione
Toscana.
B) L'art. 7 disciplina, ai fini della incentivazione
dell'imboschimento, la cumulabilita' dell'aiuto previsto per il
ritiro di seminativi dalla produzione (artt. 1 e 6, secondo comma)
con gli altri aiuti previsti dalle normative comunitarie e nazionali.
In particolare, il terzo e quarto comma del predetto art. 7
prevedono che nelle aree cd. "preferenziali" sia possibile cumulare,
con l'aiuto per l'imboschimento di cui all'art. 6, secondo comma,
l'aiuto e il premio previsti dall'art. 20 e 20- bis del regolamento
CEE n. 797/85 (che prevedono, appunto, ulteriori benefici per
l'imboschimento di superfici agricole) essendone stabilita
l'erogazione nella misura massima rispettivamente (per l'aiuto di cui
all'art. 20) di 3000 ECU per ettaro e (art. 20-bis) di 50 ECU per
ettaro all'anno.
Senonche' il citato art. 7, terzo e quarto comma, allorche'
vincola la regione alla applicazione di tale regime sulla base di una
ripartizione territoriale delle zone preferenziali demandata
all'autorita' centrale in forma cosi' dettagliata e analitica da non
lasciare alle regioni (e alle province autonome) il necessario spazio
di autonomia entro il quale poter legittimamente svolgere la propria
competenza legislativa e/o la propria azione amministrativa, appare
palesemente lesivo delle prerogative, delle competenze e dei poteri
regionali e, dunque, costituzionalmente illegittimo.
Si evidenzia, infatti, la assoluta ed arbitraria rigidita' della
previsione del d.m. che stabilisce le zone preferenziali non come
indicazioni - e quindi evidentemente derogabili dalle regioni - ma
come determinazione di zone limitabili esclusivamente dal Ministro,
sia pure previa intesa. Dove, rispetto a quest'ultima previsione,
mancano pero' totalmente garanzie per quanto si e' sopra esposto in
ordine alla attivazione delle procedure di consultazione con le
regioni.
Soprattutto occorre sottolineare che non e' fondamento della
normativa comunitaria una suddivisione del territorio cosi' tassativa
e sistematica.
La normativa CEE parla di zone sensibili dal punto di vista della
protezione dell'ambiente e delle risorse naturali e del mantenimento
dello spazio naturale e del paesaggio (cfr. artt. 19, 19- bis e 19-
ter del regolamento CEE 797/1985) e rispetto a questi obiettivi
impegna lo Stato membro a determinare le zone.
Il che importa che nessun obbligo diretto sussiste, quanto alla
individuazione delle zone preferenziali per l'incentivazione
all'imboschimento, e che la individuazione per tipologie, fatta dallo
Stato, deve valere - e non puo' essere diversamente - al massimo come
indicazione di indirizzo, con la conseguenza che la regione deve
potersene discostare, se la propria realta' territoriale non consente
una applicazione tout court delle disposizioni prescritte dal
Ministero.
Senza considerare, poi, che nella fattispecie, in assenza di un
obbligo direttamente ricollegabile alla disciplina comunitaria, e a
fronte, quindi, della ritenuta esigenza da parte dello Stato di
emanare disposizioni uniformi nell'interesse nazionale, la funzione
di indirizzo e coordinamento avrebbe dovuto essere esercitata nelle
forme dovute, vale a dire con legge o atto equiparato, o mediante
deliberazione del Consiglio dei Ministri, ai sensi di quanto disposto
dai commi quinto e sesto dell'art. 9 della legge n. 86/1989, con la
conseguenza che il d.m. e', altresi', mezzo inidoneo sotto il profilo
della gerarchia delle fonti, ad esprimere indicazioni vincolanti (su
cui cfr. Corte cost. n. 284/1989).
In definitiva, conclude la ricorrente, occorre altresi' osservare
che sarebbe sufficiente - rispetto allo specifico problema delle zone
preferenziali - rimuovere dal contesto dell'art. 7, terzo comma
ultimo capoverso, l'inciso " ..il Ministero potra' limitare la
superficie delle zone preferenziali .." che e' la disposizione che
centralizza e sottordina illegittimamente scelte e poteri di
esclusiva e pacifica spettanza regionale e fatti salvi dalla
normativa comunitaria.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, concludendo per l'inammissibilita', o, in subordine,
l'infondatezza delle censure contenute nel ricorso.
In particolare l'Avvocatura dello Stato osserva quanto segue.
A) La censura di cui al primo motivo, rivolta avverso l'art. 1,
secondo comma, appare identica, sia nella premessa che nelle
conclusioni, a quelle proposte dalla Regione Toscana avverso le
disposizioni - di identico tenore - dell'art. 1, terzo comma, del
decreto 8 febbraio 1990, n. 34 e dell'art. 1, secondo comma, del
decreto 8 febbraio 1990, n. 35.
Nel dichiarare inammissibili le suddette censure la Corte ha
considerato (sent. n. 448 del 1990) che le norme impugnate contengono
una mera elencazione, senza ulteriori specificazioni, dei soggetti ai
quali e' demandata l'attuazione degli interventi; che la Regione
ricorrente non contesta in radice la presenza di qualsivoglia
attivita' degli organi statali nell'iter procedurale di detti
interventi; che le norme impugnate non precisano quale sia il ruolo e
la funzione attribuiti ai singoli soggetti elencati.
Le medesime considerazioni valgono per la dichiarazione di
inammissibilita' della censura all'esame.
Anche in questo caso, invero, la Regione non contesta in radice la
presenza di organi statali nel procedimento attuativo
dell'intervento: essa infatti, chiede che sia affermato il suo "ruolo
primario", ammettendo percio' che altri soggetti abbiano altri ruoli
in detto procedimento. La ricorrente inoltre non impugna altre
disposizioni del decreto n. 63 nelle quali sono demandate delle
attivita' ad organi statali, come gli artt. 11 e 12.
B) Del pari inammissibili (e subordinamente infondate) appaiono
le censure contenute nel secondo motivo del ricorso.
Devesi al riguardo rilevare che il terzo comma dell'art. 7 si
limita a riprodurre le zone preferenziali che sono state gia' in
precedenza individuate col decreto ministeriale n. 35/1990, sulla
base delle proposte presentate dalle regioni e dalla provincia
autonoma di Bolzano.
Cio' significa che l'individuazione delle zone preferenziali e'
gia' avvenuta ad opera del decreto 8 febbraio 1990, n. 35 (articolo
6, terzo comma); che le zone preferenziali sono rimaste le stesse nel
decreto impugnato, il quale, quindi, a questo riguardo, non presenta
alcun contenuto provvedimentale e non puo' quindi produrre effetti
invasivi.
Se, infatti, invasione v'e' stata, questa - in denegata ipotesi -
sarebbe avvenuta per effetto dell'articolo 6, terzo comma, del
decreto n. 35 del 1990 e non per effetto dell'articolo 7, terzo
comma, impugnato nel presente conflitto.
In subordine, si deve rilevare che l'individuazione delle zone
preferenziali (con il decreto n. 35 del 1990) e' avvenuta tenendo
conto delle proposte regionali e della provincia autonoma di Bolzano.
Essa non appare tanto "dettagliata e analitica" da togliere ogni
ulteriore spazio alla Regione ricorrente, alla quale resta un
notevole margine di valutazione in merito alla individuazione
specifica delle zone da includere nelle aree preferenziali.
D'altronde, la necessita' di garantire una uniforme ed effettiva
incentivazione dell'imboschimento sull'intero territorio nazionale
risponde ad una specifica esigenza espressa negli articoli 20 e 20-
bis del regolamento CEE n. 797/85.
Quanto alla censura rivolta avverso l'ultima parte dell'articolo
7, terzo comma, laddove e' previsto che "il Ministero, d'intesa con
le predette amministrazioni, con successivo regolamento, potra'
limitare la superficie delle zone preferenziali e in particolare di
quelle indicate alla lettera l)", anch'essa appare in primo luogo
inammissibile.
E' infatti evidente che la pretesa invasivita' potrebbe, in
ipotesi, conseguire esclusivamente all'effettivo esercizio del potere
ministeriale di limitazione, previsto come futuro ed eventuale, e
comunque oggetto di un successivo regolamento, da parte della
disposizione impugnata.
Allo stato, pertanto, la Regione ricorrente difetta di interesse
ad impugnare la astratta previsione di un futuro ed eventuale
esercizio del potere limitativo.
Tale censura, in subordine, conclude l'Avvocatura, e' anche priva
di fondamento, posto che l'esercizio del suddetto potere di
limitazione viene espressamente condizionato alla previa intesa con
le regioni e la provincia autonoma di Bolzano. E non vale al riguardo
allegare pretesi ritardi e disfunzioni dell'Amministrazione centrale,
quando la previa intesa fa parte del procedimento per l'adozione del
"successivo regolamento" di limitazione della superficie delle zone
preferenziali.
3. - Ha depositato memoria illustrativa la Regione Emilia-Romagna,
la quale insiste nelle conclusioni gia' formulate, ribadendo, in
particolare, che il decreto ministeriale impugnato ha operato una
novazione della fonte rispetto al precedente decreto n. 35 del 1990,
che l'obbligo di individuazione delle zone preferenziali non discende
direttamente dalla normativa CEE e che, infine, e' stato violato il
principio di leale cooperazione.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso in esame la Regione Emilia-Romagna solleva
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in ordine ad
alcune norme contenute nel decreto del Ministro dell'agricoltura e
delle foreste n. 63 del 19 febbraio 1991, recante "disposizioni di
adattamento alla realta' nazionale del regime di aiuti per il ritiro
di seminativi dalla produzione di cui al regolamento CEE del
Consiglio delle Comunita' europee n. 797/85".
Le censure della Regione ricorrente, previa una sommaria
esposizione delle competenze regionali in ordine all'applicazione dei
regolamenti comunitari nelle materie - quali l'agricoltura e foreste
- comprese nell'art. 117 della Costituzione, si incentrano
specificamente sull'art. 1, secondo comma, e sull'art. 7, terzo
comma, del decreto ministeriale citato.
2.1. - La Corte ritiene opportuno richiamare a grandi linee i
fondamenti e le finalita' della politica agricola comune (P.A.C.),
nonche' gli sviluppi successivi della sua applicazione, con speciale
riguardo agli obiettivi che essa oggi tende a perseguire. Tale
richiamo e' utile per meglio comprendere e valutare nel caso
sottoposto al presente giudizio il tema, quanto mai complesso e
delicato, del rapporto Stato-regioni nell'attuazione della normativa
comunitaria in materia di agricoltura e foreste.
All'agricoltura e' dedicato il titolo II della parte II del
Trattato che istituisce la Comunita' economica europea, titolo
comprendente gli articoli da 38 a 47. Le finalita' della politica
agricola comune sono elencate nell'art. 39, ed i mezzi per
conseguirle negli articoli successivi. Bastera' qui ricordare che per
realizzare gli obiettivi prefissi - quali l'incremento della
produttivita', il miglioramento del reddito di quanti lavorano
nell'agricoltura, la stabilizzazione dei mercati, la sicurezza degli
approvvigionamenti - il Trattato ha previsto una serie di interventi
e di misure, la cui attuazione ha fatto si' che l'agricoltura sia
divenuta negli Stati membri un settore economico caratterizzato dalla
direzione e dall'incidenza dei pubblici poteri, che si identificano
nelle istituzioni comunitarie quanto meno a livello di indirizzi
vincolanti.
2.2. - Per generale ammissione le finalita' della P.A.C. sono
state nel complesso raggiunte gia' da molti anni, seppure con
risultati piu' o meno soddisfacenti e soprattutto piu' o meno onerosi
a seconda delle diverse aree regionali e delle modalita' di
applicazione e di adattamento realizzate dagli Stati membri.
Sta di fatto che, nel giro di una quindicina di anni (l'inizio
vero e proprio della P.A.C. data dal 1962), l'Europa comunitaria e'
divenuta non soltanto autosufficiente, ma largamente eccedentaria
nella produzione agricola, e specialmente nelle derrate alimentari. A
partire quindi dalla fine degli anni '70 si e' posto il problema di
una riforma della politica agricola comune, secondo linee direttive
che furono ampiamente esposte nella comunicazione della Commissione
delle Comunita' europee al Consiglio e al Parlamento intitolata
"Prospettive per la politica agraria comune" (documento COM (85) 333
def. del 9 agosto 1985). Fino dai primi anni dello scorso decennio e'
stata avviata a tal fine una politica di riduzione della produzione
eccedentaria attraverso una restrizione dei prezzi e la fissazione
dei limiti di garanzia.
Le ultime linee di sviluppo di questa P.A.C., per cosi' dire
riformata, sono contenute nella comunicazione della Commissione al
Consiglio e al Parlamento europeo del 19 luglio 1991 (documento COM
(91) 258 def.).
Fra gli strumenti odierni della politica agricola comune vanno
annoverati i regolamenti CEE che stabiliscono un regime di aiuti per
il ritiro dei seminativi dalla produzione, quale quello n. 797 del
1985, come successivamente modificato ed integrato da altri
regolamenti adottati sia dal Consiglio, sia dalla Commissione, tutti
tendenti a favorire, oltre al ritiro dei seminativi dalla produzione,
l'estensivizzazione e la riconversione della produzione, nonche'
l'imboschimento delle superfici agricole. Attualmente l'intera
normativa in materia risulta trasfusa nel regolamento del Consiglio
n. 2328 del 15 luglio 1991, con cui si e' appunto proceduto alla
"codificazione" del citato regolamento n. 797/85, il quale e' stato
conseguenzialmente abrogato.
2.3. - I richiami suesposti vanno necessariamente tenuti presenti
per collocare in un giusto contesto la valutazione della normativa
statale di interposizione rispetto a regolamenti comunitari in
materia agricola e forestale, sia sotto il profilo dell'obbligo
primario dello Stato di garantire l'osservanza del Trattato CEE e
della normativa che ne scaturisce, sia sotto il profilo
dell'interesse nazionale a realizzare, pur nel rispetto delle
competenze costituzionalmente attribuite alle regioni,
un'applicazione soddisfacente ed omogenea, nella misura in cui una
omogeneita' e' indispensabile, delle norme comunitarie e della
politica (nel caso in esame la politica agricola comune) di cui esse
sono strumento ed estrinsecazione.
3. - La Regione Emilia-Romagna impugna, in primo luogo, l'art. 1,
secondo comma, del decreto in esame, secondo cui "l'intervento e'
attuato dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste (in appresso
denominato Ministero), dal Ministero del tesoro, dalle regioni a
statuto ordinario, dalle regioni a statuto speciale, dalla provincia
autonoma di Bolzano e dall'AIMA".
Ad avviso della ricorrente la norma viola le competenze regionali
in tema di attuazione di regolamenti comunitari, nella specie in
materia agricola (artt. 117 e 118 Cost., 6 del d.P.R. n. 616 del
1977), in quanto introduce un nuovo ruolo di intervento diretto dei
suddetti ministeri senza che vi sia alcun obbligo comunitario al
riguardo, ne' alcuna attinenza con la situazione definita "interventi
di interesse nazionale per la regolazione del mercato", solo in
presenza della quale apparirebbe giustificata l'interposizione
statale.
L'Avvocatura dello Stato eccepisce l'inammissibilita' della
censura, per i motivi affermati da questa Corte nella sentenza n. 448
del 1990, in ordine ad un'identica norma contenuta in un precedente
decreto ministeriale.
L'eccezione deve essere accolta. La norma impugnata contiene una
mera elencazione, senza ulteriori specificazioni, dei soggetti ai
quali e' demandata l'attuazione degli interventi previsti dai
regolamenti comunitari cui si riferisce il decreto ministeriale in
discussione. La formulazione e' letteralmente identica a quella
dell'art. 1, secondo comma, del decreto dello stesso Ministro
dell'agricoltura e delle foreste 8 febbraio 1990 n. 35. Vale percio'
anche per il caso in esame quanto e' stato affermato da questa Corte
nella richiamata sentenza n. 448 del 1990, pronunciata sul conflitto
di attribuzione sollevato dalla Regione Toscana in ordine al decreto
per ultimo citato: che cioe' vi e' carenza di interesse a ricorrere,
in quanto, da un lato, la ricorrente non contesta in radice la
presenza di qualsivoglia ruolo degli organi statali in materia (basta
a dimostrar cio' quanto si dira' dopo in ordine alla seconda
censura), e, dall'altro, la norma si limita ad una semplice
elencazione senza precisare "quale sia il ruolo e la funzione
attribuiti ai singoli soggetti elencati (ne' puo' al riguardo avere
alcun rilievo l'ordine in cui gli stessi sono menzionati)".
4.1. - La ricorrente impugna, in secondo luogo, l'art. 7, terzo
comma, del provvedimento in esame. Tale articolo (intitolato
"Incentivazione dell'imboschimento") contiene, nella parte censurata,
l'elencazione delle cosiddette "zone preferenziali", nelle quali e'
possibile la concessione degli aiuti previsti dalla normativa
comunitaria (artt. 20 e 20- bis del reg. CEE n. 797/85, come
modificato dal reg. CEE n. 1609/89; v. ora artt. 25 e 26 del
regolamento CEE n. 2328/91), in aggiunta agli altri aiuti di cui al
precedente art. 6. In particolare, la norma oggetto di censura
afferma che le dette zone preferenziali "sono state individuate col
decreto ministeriale n. 35/1990" sulla base delle proposte presentate
dalle regioni e dalla provincia autonoma di Bolzano, ed aggiunge che
il Ministero "d'intesa con le predette amministrazioni, con
successivo regolamento, potra' limitare la superficie delle zone
preferenziali e in particolare di quelle indicate alla lettera l)".
La ricorrente deduce, in sintesi, che la norma non trova alcun
fondamento nella disciplina comunitaria, che la individuazione delle
zone preferenziali e' cosi' rigida e dettagliata da non lasciare
alcuno spazio di autonomia alle regioni e che, infine, tale
individuazione deve valere al massimo come indicazione di indirizzo,
ma, a fronte della ritenuta esigenza da parte dello Stato di emanare
disposizioni uniformi in materia, la funzione di indirizzo e
coordinamento avrebbe dovuto essere esercitata nelle forme
prescritte.
L'Avvocatura dello Stato eccepisce l'inammissibilita' anche di
questa seconda censura; ma l'eccezione non puo' essere condivisa.
Vero e' che il predetto terzo comma dell'art. 7 riproduce l'elenco
contenuto nell'art. 6, terzo comma, del precedente decreto
ministeriale n. 35 del 1990; ma da tale constatazione non puo'
dedursi che esso ha natura "meramente compilativa", "non presenta
alcun contenuto provvedimentale e non puo' quindi produrre effetti
invasivi". A prescindere dal rilievo che, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, nei giudizi per conflitto di
attribuzione non e' applicabile l'istituto dell'acquiescenza (cfr.,
da ult., sent. n. 278 del 1991), va osservato, come esattamente
rileva la difesa della Regione, che il decreto n. 63 del 1991 e'
espressamente definito nelle premesse come sostitutivo del decreto n.
35 del 1990 ("considerata la necessita' di sostituire quest'ultimo
con il presente provvedimento a valere dalla campagna 1990-91 per
tener conto dell'esperienza acquisita durante le passate campagne di
applicazione del regime di aiuti e delle modifiche intervenute nella
normativa comunitaria, nonche' dei chiarimenti interpretativi
verificatisi"). Inoltre, a parte la riproduzione dell'elenco delle
zone preferenziali, nella prima parte del terzo comma dell'art. 7 vi
e' indubbiamente una sostanziale modifica rispetto al decreto
ministeriale n. 35 del 1990. Questo prevedeva, infatti, un successivo
provvedimento del Ministro - "sulla base delle proposte presentate
dalle regioni e dalla provincia autonoma di Bolzano" - di
individuazione (evidentemente piu' dettagliata e definitiva) delle
zone preferenziali. Senonche', nel testo in esame tale previsione e'
scomparsa, ed e' stata riprodotta l'elencazione contenuta nel
precedente decreto: la suddetta modificazione e' proprio uno dei
punti sui quali si incentra la doglianza della Regione.
4.2. - La censura va, pertanto, esaminata nel merito.
L'art. 7 del decreto ministeriale n. 63 trova il suo supporto
normativo specifico, a livello comunitario, come gia' detto, nel
regolamento CEE n. 1609/89, che sostituisce il titolo VI del
regolamento CEE n. 797/85 (ora divenuto titolo VIII del regolamento
CEE n. 2328/91): esso disciplina la concessione di aiuti
all'imboschimento delle superfici agricole, aiuti che si aggiungono a
quelli gia' previsti per il ritiro dei seminativi dalla produzione;
si inquadra quindi in un complesso di misure attraverso le quali si
esplica la politica agricola comune, caratterizzata, nell'attuale
fase, dalla necessita' di ridurre la produzione eccedentaria,
contribuendo nello stesso tempo alla tutela del territorio e
dell'ambiente, secondo quanto e' stato per sommi capi ricordato sub
2. Va altresi' aggiunto che, contrariamente a quanto ritenuto dalla
ricorrente, l'art. 20- ter del regolamento CEE n. 797/85, come
modificato dal menzionato regolamento CEE n. 1609/89 (cfr. ora art.
27 del regolamento n. 2328/91), attribuisce agli Stati membri il
compito di determinare le condizioni cui deve rispondere
l'imboschimento delle superfici agricole, ivi comprese "le condizioni
relative alla localizzazione e al raggruppamento delle superfici
idonee ad essere rese boschive".
Nel caso in esame un intervento dello Stato appare percio'
pienamente giustificato, in quanto una operazione complessa e
delicata in tutti i suoi aspetti, quale e' quella del passaggio di
terreni dalla produzione agricola ad una destinazione boschiva, esige
indubbiamente - e del resto lo si deduce dallo stesso regolamento
comunitario citato - una omogeneita' di criteri nella scelta delle
aree su cui operare in via preferenziale che, quanto meno nella forma
dell'atto di indirizzo e coordinamento, vincoli le regioni nel campo
di attivita' che resta loro riservato.
Del resto la stessa Regione Emilia-Romagna, come si e' visto, nel
lamentare che la individuazione delle zone preferenziali sia stata
disposta in forma troppo dettagliata ed analitica, riconosce, in
definitiva, l'esistenza delle suindicate esigenze di uniformita' di
disciplina, traendone la conseguenza che l'intervento statale sarebbe
stato legittimo se effettuato mediante un atto di indirizzo e
coordinamento, rilevando pero' che tale funzione avrebbe dovuto
essere esercitata nelle forme dovute, vale a dire "con legge o atto
equiparato, o mediante deliberazione del Consiglio dei Ministri ai
sensi di quanto disposto dai commi 5 e 6 dell'art. 9 L. 86/1989".
Infine, la ricorrente sembra ritenere particolarmente lesivo delle
sue competenze l'ultimo periodo del terzo comma dell'art. 7,
sostenendo testualmente che "sarebbe sufficiente - rispetto allo
specifico problema delle zone preferenziali - rimuovere dal contesto
dell'art. 7, terzo comma ultimo capoverso, l'inciso ' ... il
Ministero potra' limitare la superficie delle zone preferenziali ...'
".
4.3. - Di tutti i motivi del ricorso, formulati in parte anche in
modo contraddittorio, deve ritenersi fondato quello che, come si e'
visto, contesta che un atto di indirizzo e coordinamento possa essere
adottato nella forma del decreto ministeriale.
Invero, il decreto ministeriale n. 63 del 1991, limitatamente
all'impugnato art. 7 terzo comma, non sarebbe di per se' - quanto ai
contenuti - invasivo delle competenze regionali: si e' gia' detto
infatti, in primo luogo, che sarebbe difficile immaginare
l'attuazione di una politica di rilevante incidenza economica e
sociale, quale e', di tutta evidenza, l'incoraggiamento a ritirare
una parte di terreni agricoli dalla produzione per destinarli a
insediamenti boschivi, senza che lo Stato provveda a definire criteri
di scelta secondo un indirizzo necessariamente omogeneo ed armonico
per tutto il territorio nazionale. Inoltre, non puo' negarsi che la
norma in esame, nell'elencare le zone preferenziali, presenti anche
le caratteristiche strutturali tipiche dell'atto di indirizzo e
coordinamento (cfr. sent. n. 389 del 1989) e lasci, quindi, alle
regioni uno spazio di azione che consenta di tenere nel dovuto conto
le diverse realta' e le peculiari caratteristiche di ognuna di esse.
Le disposizioni contenute nel terzo comma dell'art. 7 andrebbero
quindi esenti da censura, una volta interpretate come norme di
indirizzo e coordinamento. Ma poiche' un tale atto, - ove anche se ne
riconosca nel regolamento comunitario il supporto legislativo
indispensabile -, non puo' comunque certamente essere adottato nella
forma del decreto ministeriale, l'adozione di questo strumento da'
luogo, di per se' (con assorbimento di ogni altra censura), ad una
lesione delle competenze della ricorrente; ne consegue l'accoglimento
in parte qua del ricorso.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione proposto, in
ordine all'art. 1, secondo comma, del decreto del Ministro
dell'agricoltura e delle foreste 19 febbraio 1991, n. 63, dalla
Regione Emilia-Romagna con il ricorso in epigrafe, in riferimento
agli artt. 117 e 118 della Costituzione;
Dichiara che non spetta allo Stato individuare con decreto
ministeriale le zone preferenziali per la concessione degli aiuti
all'imboschimento di cui agli artt. 20 e ss. del regolamento CEE n.
797/85 del Consiglio delle Comunita' europee, come modificato dal
regolamento CEE n. 1609/89 del Consiglio stesso;
Annulla conseguentemente l'art. 7, terzo comma, del decreto del
Ministro dell'agricoltura e delle foreste 19 febbraio 1991, n. 63.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 dicembre 1991.
Il presidente: CORASANITI
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 13 dicembre 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C1298