N. 484 SENTENZA 18 - 27 dicembre 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica- Regione Sicilia- UU.SS.LL.- Personale dipendente confluito negli enti locali- Inquadramenti- Contrasto con i principi della normativa statale di settore, di ragionevolezza e di non arbitrarieta'- Indeterminato accrescimento di organici- Illegittimita' costituzionale- Non fondatezza. (Legge regione Sicilia approvata il 1 e 2 maggio 1991, artt. 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13) (Cost., artt. 51 e 97).(GU n.1 del 4-1-1992 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge regionale
approvata il 1-2 maggio 1991 dall'assemblea regionale siciliana
avente per oggetto: "Norme in materia di personale delle USL",
promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la regione
siciliana notificato il 10 maggio 1991, depositato in cancelleria il
17 maggio successivo ed iscritto al n. 23 del registro ricorsi 1991;
Visto l'atto di costituzione della regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 1991 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e
gli avvocati Giuseppe Fazio e Matteo Calabretta per la regione
siciliana;
Ritenuto in fatto
1. - Il Commissario dello Stato per la regione siciliana ha
impugnato la legge approvata dall'assemblea regionale siciliana nella
seduta del 1-2 maggio 1991, recante norme in materia di personale
delle unita' sanitarie locali, per contrasto con il d.P.R. 20
dicembre 1979 n. 761 e con l'art. 47, quarto comma, della legge 23
dicembre 1978 n. 833, in relazione ai limiti posti dall'art. 17 lett.
b) e c) dello statuto speciale (r.d. lgs. 15 maggio 1946 n. 455,
convertito in legge cost. 26 febbraio 1948 n. 2) nonche' per
violazione dell'art. 97 della Costituzione.
In relazione alla legge impugnata - la quale prevede una serie di
interventi a favore del personale in servizio nelle USL della
Sicilia, che vanno dalla modificazione del profilo professionale
rivestito, alla acquisizione di specifiche professionalita', alla
definizione di situazioni di precariato e all'integrazione delle
tabelle di equiparazione gia' contenute nella precedente legge
regionale 27 maggio 1987 n. 34 - nel ricorso si ricorda che la
regione, pur titolare di competenza legislativa concorrente in
materia di igiene e sanita' pubblica e di assistenza sanitaria (art.
17, lett. b) e c), dello statuto), per quanto attiene alla disciplina
del personale delle USL, ai sensi dell'art. 47, quarto comma della
legge n. 833 del 1978, ha il potere di emanare norme per
l'"attuazione" della normativa delegata (d.P.R. n. 761 del 1979)
dettata per disciplinare in maniera uniforme, per tutto il territorio
nazionale, la materia dello stato giuridico del personale in
questione.
E tale uniformita', sia nella fase di accesso alle carriere, sia
nel corso della successiva progressione, corrisponde al duplice
interesse dello Stato di assicurare omogeneita' di trattamento al
personale sanitario (anche in vista dei processi di mobilita' fuori
dell'ambito regionale), sia per garantire, attraverso
professionalita' omogenee, l'uniformita' delle condizioni e delle
garanzie della salute per la collettivita' nazionale.
Gli articoli 1, 2, 4 e 7 della legge regionale - che prevedono,
per diverse categorie di personale in servizio di ruolo e in possesso
di determinati titoli professionali o/e di studio, l'inquadramento
nelle rispettive qualifiche mediante concorso riservato - sono
impugnati per violazione della normativa generale delle assunzioni
per pubblico concorso, garantita dagli artt. 51 e 97 della
Costituzione, e dettata in concreto dall'art. 12 del d.P.R. n. 761
del 1979 e dal relativo decreto del Ministro della sanita' 30 gennaio
1982.
La previsione del concorso riservato, pur ammesso dal d.P.R. n.
761 del 1979 e dalla legge n. 207 del 1985 per il personale precario,
e' nella specie illegittima perche' il personale ad esso interessato
e' gia' inserito nei ruoli delle USL e le norme impugnate omettono di
fare riferimento ad ogni altro requisito, quali le mansioni svolte o
l'anzianita' di servizio.
Viene poi denunciato l'art. 8 della legge regionale, che dispone,
per il personale appartenente al secondo e al quarto livello che
abbia prestato servizio in posizione di precariato per almeno sei
mesi nel biennio 1989/1990, l'inquadramento in ruolo con selezione
riservata per titoli; la illegittimita' costituzionale della norma
deriverebbe dalla circostanza che detto inquadramento non sembrerebbe
rispondere ad effettive esigenze di servizio dell'amministrazione,
tanto e' vero che esso viene previsto anche in soprannumero,
violandosi cosi' il principio del buon andamento (art. 97 della
Costituzione), ma soprattutto l'inquadramento e' disposto a domanda,
prescindendosi dall'iscrizione nelle liste di collocamento e quindi
in violazione delle disposizioni nazionali relative al procedimento
per le assunzioni nei primi quattro livelli funzionali del pubblico
impiego, dettate dai d.p.c.m. 18 settembre 1987, n. 392 e 27 dicembre
1988, in attuazione dell'art. 16 della legge 28 febbraio 1987 n. 56.
Sono altresi' impugnati gli artt. 5, 9 e 10, che pur riguardando
destinatari con posizioni diverse, prevedono tutti l'inserimento del
personale in profili professionali non corrispondenti a quelli
indicati nelle tabelle di equiparazione allegate al d.P.R. n. 761 del
1979. In particolare gli artt. 5 e 10 dispongono l'inquadramento in
profili professionali superiori rispetto a quelli delle tabelle e
l'art. 9 opera un'equiparazione addirittura non prevista in sede
nazionale, cosi' determinando illegittime difformita'.
Anche dell'art. 11 si sostiene la illegittimita' costituzionale,
perche' la norma consente agli assistenti amministrativi, in possesso
del diploma di scuola media superiore e con un'anzianita' nella
qualifica di appartenenza di 5 anni, l'inquadramento nella qualifica
di collaboratore direttivo, per la quale in via normale e' invece
richiesto il diploma di laurea.
Specifiche censure sono poi rivolte agli artt. 12 e 13 della legge
regionale che, per i medici e gli psicologi dei consultori familiari,
prevedono l'istituzione di posti della qualifica intermedia (cui
verrebbero ammessi, con concorso riservato, gli assistenti medici e
gli psicologi collaboratori) mediante la trasformazione integrale
della qualifica iniziale, senza rispettare i limiti contenuti negli
artt. 8 e 78 del d.P.R. n. 384 del 1990 che autorizzano le regioni ad
operare detta trasformazione, ma per una percentuale di posti ben
definita, e demandano al Ministro della sanita' di dettare la
disciplina per la copertura dei posti risultanti.
Con l'art. 6 della legge regionale, infine, si autorizza
l'istituzione di corsi speciali per infermieri professionali,
riservati agli operatori di seconda categoria (infermieri generici)
che abbiano prestato servizio continuativo per almeno 4 anni.
L'illegittimita' costituzionale di tale norma deriverebbe dalla
circostanza che, mentre la analoga disciplina dettata dalla legge 3
giugno 1980 n. 243 e' di carattere straordinario e limitata nel tempo
quanto alla sua efficacia, quella regionale e' invece una disciplina
a regime che consente a detto personale l'accesso alla qualifica
superiore, con un inammissibile privilegio rispetto agli esterni, e
per di piu' dispone l'adeguamento degli organici "in relazione al
numero degli abilitati" ai corsi di formazione, in violazione dei
principi di ragionevolezza e di non arbitrarieta' che stanno alla
base del "buon andamento" di cui all'art. 97 della Costituzione.
Da ultimo, ed in rito, nel ricorso si solleva l'eccezione di
tardiva comunicazione della legge regionale, essendo tale
comunicazione avvenuta il quarto giorno (6 maggio 1991)
dall'approvazione della legge da parte dell'assemblea regionale
(verbale del 1 maggio 1991, anche se la seduta si e' chiusa alle ore
8,45 del giorno 2 successivo), essendo festivo il giorno precedente a
quello della comunicazione (5 maggio, domenica).
In proposito, nel ricorso si chiede a questa Corte di rivedere il
proprio orientamento (sent. n. 365 del 1990) perche' altrimenti, ad
avviso del ricorrente, l'art. 29, secondo comma, dello statuto - che
reca la locuzione "decorsi otto giorni" - non avrebbe senso, potendo
i giorni in questione essere anche 9 o piu', a seconda
dell'incidenza, nel periodo, di giorni festivi anche consecutivi,
mentre il Presidente della giunta regionale, ai sensi dell'art. 13,
secondo comma, dello statuto, sarebbe tenuto alla promulgazione
sempre entro gli otto giorni.
2. - Si e' costituita nel giudizio la regione siciliana, la quale
ha precisato che la legge impugnata, che reca interventi perequativi
per il personale delle USL, e' stata emanata nell'esercizio delle
competenze statutarie, fatte salve dall'art. 80 della legge n. 833
del 1978, al fine di perseguire migliori rendimenti operativi degli
addetti al servizio sanitario ed in considerazione della ritardata
attivazione delle USL dell'isola rispetto al restante territorio
nazionale.
Ha quindi rilevato che l'impugnativa si basa sull'erroneo
presupposto che il legislatore regionale non possa discostarsi in
materia di personale delle USL dalla normativa statale, ma sia
titolare soltanto di una potesta' di attuazione, laddove la salvezza
delle competenze operata dal richiamato art. 80 della legge n. 833
del 1978 e l'ambito in cui queste si esercitano, fissato dall'art. 17
dello Statuto, depongono diversamente.
Venendo in concreto all'impugnativa, nella memoria di costituzione
si dubita innanzitutto della ammissibilita' del ricorso in quanto
sarebbero ivi indicate, quale parametro di costituzionalita', a
prescindere dall'invocato art. 97 della Costituzione, soltanto norme
di leggi ordinarie o ad esse parificate, in difformita' quindi da
quanto prescritto dall'art. 34 della legge 11 marzo 1953, n. 87, che
impone la indicazione di parametri costituzionali.
Ma, pur valutando le questioni con riferimento al solo art. 97
della Costituzione, la regione ne sostiene comunque la
inammissibilita', in quanto le censure attengono a scelte
discrezionali del legislatore regionale.
Nel merito e con riferimento agli impugnati artt. 1, 2, 4 e 7
della legge regionale, nella memoria si ricorda che l'art. 15 del
d.P.R. n. 761 del 1979 ha previsto una riserva di posti (fino al 10
per cento per il personale medico e fino al 30 per cento per il
restante personale ) in sede di concorso in favore dei dipendenti
gia' in servizio, non necessariamente inseriti in organico, presso le
strutture private convenzionate; le norme regionali censurate,
invece, si riferiscono a personale gia' appartenente ai ruoli delle
USL e non si vede come possano essere considerate piu' "liberali" di
quelle nazionali.
Quanto alle censure riferite agli artt. 5, 9 e 10, si rileva che
le norme disciplinano il personale amministrativo, non chiamato a
svolgere alcuna attivita' medico-sanitaria, e attengono quindi piu'
propriamente alla materia della organizzazione degli enti locali,
affidata dall'art. 15 dello statuto alla competenza esclusiva della
regione.
Sempre con riferimento al solo parametro ammissibile (art. 97
della Costituzione), le censure rivolte agli artt. 6 e 8, da un lato,
non terrebbero conto che l'organizzazione dei corsi per infermieri
risponde all'urgenza di selezionare tale personale paramedico
notoriamente carente; dall'altro, si risolverebbero in valutazioni di
merito circa l'operato del legislatore regionale; e, da ultimo,
addurrebbero, a sostegno della illegittimita' costituzionale, la
violazione addirittura di due atti amministrativi.
Da ultimo si sostiene la inammissibilita' delle questioni relative
agli artt. 11 e 12, in quanto sarebbero carenti sia della motivazione
che della indicazione dei necessari parametri.
3.1. - Nell'imminenza della udienza di discussione, hanno
presentato memorie sia il Commissario dello Stato per la regione
siciliana, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, sia
la regione.
3.2. - Nella prima la difesa dello Stato rileva che, ai sensi
dell'art. 17 lettere b) e c) dello statuto speciale nonche' degli
artt. 80 e 47, quarto comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, la
regione siciliana non ha, per quanto attiene allo stato giuridico del
personale delle USL, un tipo di competenza differente da quella
riconosciuta alle regioni a statuto ordinario, ma ha unicamente il
potere di emanare norme "attuative" della normativa prodotta dallo
Stato in modo uniforme per tutto il territorio nazionale.
Pertanto la delibera legislativa impugnata, oltre che contrastare
con gli artt. 51, primo comma, e 97, terzo comma, della Costituzione
- come attuati dall'art. 47 della legge n. 833 del 1978, dal
conseguente d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 ed altresi' dagli artt. 9
e 20 della legge 27 marzo 1983, n. 93 (legge quadro sul pubblico
impiego) - violerebbe anche "i principi e gli interessi generali" che
si pongono come limite delle competenze statutarie nelle materie di
che trattasi e che riservano al legislatore statale e alla
contrattazione collettiva gestita a livello nazionale ogni aspetto
della disciplina dei rapporti di lavoro dei dipendenti delle USL.
In relazione alle singole censure, l'Avvocatura generale dello
Stato osserva che alcune delle norme impugnate (artt. 6, quinto
comma, 7, 8, terzo comma, 12, terzo comma, e 13, terzo comma) non
rispetterebbero il limite dei "posti vacanti" nel prevedere
inquadramenti in ruolo del personale o in soprannumero o addirittura
con adeguamento degli organici al numero casuale e contingente degli
aspiranti o anche degli abilitati all'esito di corsi di formazione
professionale, in palese contrasto con l'art. 97 della Costituzione,
per il quale l'organizzazione degli uffici e' un prius logico-
giuridico rispetto al reclutamento del personale da inserire
nell'organizzazione stessa.
Quanto allo strumento della "trasformazione dei posti", esso
verrebbe utilizzato (artt. 12 e 13) nei confronti di tutti i posti di
"assistente medico" e di "psicologo collaboratore", ovverosia con
soppressione di due intere qualifiche inferiori, per consentire pro-
cedure riservate e gestite a livello locale, in difformita' degli
artt. 8, terzo comma, e 78, terzo e sesto comma, del d.P.R. n. 384
del 1990, che consentono una trasformazione quantitativamente
limitata (30% dei posti di assistente medico), ed in contrasto con le
previsione degli artt. 18 e 21 del d.P.R. n. 761 del 1979, che
ribadiscono la regola del "pubblico concorso".
A quest'ultimo proposito e con riferimento alle norme impugnate
che prevedono "concorsi riservati", nella memoria si sostiene
altresi' che il principio generale dell'accesso ai pubblici uffici
"in condizioni di eguaglianza" (art. 51 della Costituzione) e
"mediante concorso" (art. 97 della Costituzione) non puo' certamente
essere derogato nell'ambito dell'esercizio di una competenza
legislativa di mera attuazione e le normative statali, che pur hanno
previsto concorsi riservati, non possono essere invocate a
giustificazione di un principio generale di ammissibilita' di una
"riserva" (ovverosia di esclusione degli "altri"), perche' quelle
normative hanno riguardato la sistemazione eccezionale di personale
precario, per la quale veniva anche richiesto il possesso di
determinati requisiti (anzianita', buon espletamento del servizio,
livello delle mansioni svolte, ecc.).
Infine si sottolinea la illegittimita' costituzionale
dell'impugnato art. 9, con il quale si alterano le tabelle di
equiparazione fissate uniformemente per tutto il territorio
nazionale, e dell'art. 11, che modifica ope legis un accordo
collettivo del 1979, cosi' invadendo l'area riservata alla
"disciplina in base ad accordi" (art. 3 della legge n. 93 del 1983).
3.3. - La regione siciliana, nella sua memoria, si oppone al
ricorso, evidenziando le ragioni di giustizia sostanziale che
avrebbero determinato il legislatore regionale ad avvalersi della
potesta' riconosciuta dall'art. 17 dello statuto, per ripianare
situazioni discriminanti per gli operatori sanitari del proprio
territorio, rispetto a quelli delle altre regioni.
In merito all'art. 5 si sostiene che l'attribuzione del quarto
livello a talune unita' di personale (autisti, centralinisti, operai)
si giustificherebbe con la circostanza che quei dipendenti, in quanto
provenienti dagli enti locali, erano legati al livello inferiore
posseduto nell'ente di provenienza e sarebbero stati quindi
penalizzati rispetto ai colleghi chiamati a svolgere le stesse
mansioni direttamente nelle USL.
Quanto all'art. 6, la norma risponderebbe al principio della
liceita' della riqualificazione professionale degli infermieri
generici, ammessi a corsi speciali con carattere straordinario e di
prima ed unica applicazione, senza quindi influenza su situazioni fu-
ture. Non vi sarebbe nemmeno aumento dei posti, mentre, in relazione
alla limitata copertura finanziaria derivante dalla trasformazione di
detti posti, la norma di copertura (art. 14) non e' stata oggetto di
specifica impugnativa.
Sull'art. 8, si sostiene che la norma colloca il personale in
"apposito ruolo in soprannumero" e, solo in presenza di posti in
organico, ne prevede l'inquadramento, sempre con la garanzia del
preventivo concorso per titoli. Al riguardo si fa rilevare che la
normativa statale prevede, per il personale addetto alle mansioni
elementari, addirittura la "chiamata diretta" (art. 9, secondo comma,
del d.P.R. n. 761 del 1979).
Gli artt. 12 e 13, poi, consentirebbero di ovviare alla disparita'
di trattamento subi'ta dai medici specialisti (i ginecologi dei
consultori familiari) e dagli psicologi degli stessi consultori, che
svolgono i propri compiti quali unici operatori nelle strutture cui
sono destinati, rispetto ai colleghi operanti nelle altre USL che, a'
termini dell'art. 18 del d.P.R. n. 761 del 1979 e dell'art. 29 del
d.m. 30 gennaio 1982, hanno potuto concorrere alla posizione
funzionale superiore di coadiutore.
Considerato in diritto
1. - Il Commissario dello Stato per la regione siciliana ha
sollevato, in via principale, nei confronti della delibera
legislativa approvata dall'assemblea regionale siciliana il 1-2
maggio 1991, recante norme in materia di personale delle unita'
sanitarie locali, varie questioni di legittimita' costituzionale.
In primo luogo il ricorrente denuncia l'intera legge per contrasto
con gli artt. 28 e 29 dello statuto regionale (r.d. lgs. 15 maggio
1946, n. 455, convertito in legge cost. 26 febbraio 1948, n. 2), nel
presupposto della tardivita' della sua comunicazione ai fini
dell'eventuale impugnazione, essendo tale comunicazione avvenuta il
quarto giorno dall'approvazione della legge regionale (a causa della
festivita' del terzo giorno), e, quindi, oltre il termine di tre
giorni previsto dall'art. 28 del predetto statuto regionale. Tale
sequenza temporale vanificherebbe altresi' il disposto dell'art. 29,
secondo comma, dello statuto, a' termini del quale "decorsi otto
giorni" dall'approvazione, senza che sia pervenuta copia
dell'impugnazione, la legge va comunque promulgata.
Sono inoltre denunciati per inosservanza dei limiti posti
dall'art. 17, lett. b) e c), dello statuto speciale, in relazione
alla legge 23 dicembre 1978, n. 833 ed all'art. 47, quarto comma, di
questa, nonche' per violazione dell'art. 97 della Costituzione:
a) gli artt. 1, 2, 4 e 7, che dispongono, in favore di alcune
categorie del personale di ruolo in possesso di determinati titoli
professionali e/o di studio, l'inquadramento in qualifiche superiori
mediante concorso riservato; essi contrasterebbero altresi' "con la
normativa generale delle assunzioni mediante pubblici concorsi,
garantita dagli artt. 51 e 97 della Costituzione", nonche' con l'art.
12 del d.P.R. n. 761 del 1979 e il decreto del Ministro della sanita'
30 gennaio 1982;
b) l'art. 8, che prevede l'inquadramento in ruolo a domanda di
personale precario di secondo e quarto livello, previa selezione
riservata per titoli, prescindendo dall'iscrizione nelle liste di
collocamento, e si porrebbe in contrasto altresi' con l'art. 16 della
legge n. 56 del 1987 e con i decreti del Presidente del consiglio dei
ministri 18 settembre 1987, n. 392 e 27 dicembre 1988 (s.n);
c) gli artt. 5, 9 e 10, che inseriscono il personale ivi
previsto in profili professionali superiori o addirittura diversi
rispetto a quelli indicati nelle tabelle di equiparazione allegate al
d.P.R. n. 761 del 1979, cosi' determinando "una possibile difformita'
rispetto ad analoghe figure professionali nel rimanente territorio
nazionale";
d) l'art. 11, che dispone l'inquadramento, nella qualifica di
collaboratore direttivo, degli assistenti amministrativi in possesso
del diploma di scuola media superiore e di una anzianita' nella
qualifica di appartenenza di 5 anni, applicando ad essi in via
estensiva l'accordo nazionale unico del 1979, che e' antecedente
all'istituzione del servizio sanitario nazionale e alla relativa
disciplina del personale;
e) gli artt. 12 e 13, che prevedono la istituzione di posti
della qualifica intermedia, mediante integrale trasformazione di
quella iniziale (per i profili dei medici e degli psicologi dei
consultori familiari) e ammettono gli assistenti medici e i
collaboratori psicologi in servizio presso quelle strutture a
concorso riservato per la prima copertura dei posti trasformati,
cosi' violando altresi' gli artt. 8 e 78 del d.P.R. n. 384 del 1990,
nonche' la normativa generale delle assunzioni mediante pubblico
concorso;
f) l'art. 6, che autorizza l'istituzione di corsi speciali "a
regime" per infermieri professionali riservati agli operatori
professionali di seconda categoria (infermieri generici), ponendosi
cosi' in contrasto con i principi della normativa statale di settore
e con il principio di ragionevolezza e di non arbitrarieta'.
2. - Devono, preliminarmente, essere disattese le eccezioni di
inammissibilita' sollevate dalla regione siciliana nell'assunto che:
a) a prescindere dall'art. 97 della Costituzione, sarebbero indicate
nel ricorso norme di leggi ordinarie o ad esse parificate, in
difformita' da quanto prescritto dall'art. 34 della legge 11 marzo
1953, n. 87, che prevederebbe come parametri di riferimento solo le
norme della Costituzione o di leggi costituzionali; b) le censure
proposte atterrebbero a scelte discrezionali del legislatore
regionale; c) relativamente agli artt. 12 e 13 della legge, le
censure sarebbero carenti sia della motivazione che dell'indicazione
dei parametri costituzionali.
Sotto il primo profilo osserva la Corte che nel ricorso, oltre
alla violazione dell'art. 97 della Costituzione, si sostiene che
sarebbero stati violati i "principi generali" delle leggi dello Stato
e, quindi, rettamente vengono indicate le norme interposte, contenute
in leggi ordinarie, da cui quei principi sarebbero desumibili. Il
problema che in conseguenza si pone e' di stabilire se da quelle
norme possano ricavarsi i principi generali che costituiscono limite
per il legislatore regionale ai sensi dell'art. 17 dello statuto
della regione siciliana: problema, questo, che attiene al merito
della questione e non alla sua ammissibilita'.
Priva di consistenza e' anche la tesi secondo cui le censure
investirebbero scelte discrezionali del legislatore regionale,
perche', contrariamente a quanto si assume dalla regione resistente,
cio' di cui ci si duole e', come gia' si e' accennato, la violazione
da parte delle varie norme impugnate di principi generali stabiliti
dalle leggi dello Stato nella materia e, quindi, la soluzione delle
questioni proposte suppone la verifica della sussistenza di principi
ritenuti tali dal ricorrente e l'indagine circa l'eventuale
difformita' rispetto ad essi della legge regionale oggetto di
censure, per cui anche sotto questo secondo profilo il ricorso e'
ammissibile.
Quanto infine alla parte del ricorso che investe gli artt. 11 e 12
della legge impugnata, diversamente da quanto si sostiene dalla
regione resistente, i parametri di riferimento ed i motivi su cui le
censure si sorreggono sono indicati in modo da consentirne l'esame
nel merito.
3. - La questione, sollevata con la prima censura in riferimento
agli artt. 28 e 29 dello statuto speciale e che, come illustrato in
precedenza (v. punto 1), investe la legge nel suo complesso per
aspetti che attengono alla fase dell'invio al Commissario dello Stato
ed alla promulgazione, non e' fondata.
In proposito va ricordato che questa Corte, nella sentenza n. 365
del 1990, esaminando la questione sollevata allora con riferimento al
solo art. 28 dello statuto regionale, ha affermato che l'inosservanza
del termine di tre giorni, previsto dal suindicato parametro
costituzionale, per l'invio della legge "altra conseguenza non
produce se non che il termine di cinque giorni dato al Commissario
dello Stato per l'impugnazione della legge regionale decorre
dall'ulteriore giorno dell'effettivo invio delle legge stessa". Da
tale orientamento - che va ribadito anche in occasione dell'esame
della questione ora sollevata in riferimento agli artt. 28 e 29 dello
statuto - deriva che il termine finale assegnato al Commissario dello
Stato debba essere considerato spostato in avanti di un numero di
giorni pari a quelli del ritardo nell'invio della legge, in modo da
assicurare comunque, per intero, il periodo di cinque giorni
riservato al predetto Commissario per la proposizione
dell'impugnazione; e cio' e' sufficiente ad escludere la fondatezza
dell'ulteriore dubbio sollevato con il ricorso in epigrafe.
4. - Al fine dell'esame delle censure che investono varie
disposizioni della legge impugnata e che verranno in prosieguo
esaminate seguendo l'ordine con cui sono formulate nel ricorso, e'
necessario ricordare che l'art. 17 dello statuto speciale della
regione siciliana prevede che, quella della sanita' pubblica, e' una
delle materie rispetto alle quali la potesta' legislativa regionale
debba essere esercitata "entro i limiti dei principi ed interessi
generali cui si uniforma la legislazione dello Stato" anche
relativamente "all'organizzazione dei servizi".
Si e' dunque in presenza, nella materia, del tipo di legislazione
c.d. concorrente, assoggettata a limiti analoghi a quelli previsti
dall'art. 117 della Costituzione per le regioni a statuto ordinario,
onde l'illegittimita' costituzionale di leggi della regione siciliana
che dovessero risultare difformi dai principi desumibili dalle leggi
dello Stato.
Va altresi' considerato che questa Corte ha, fin dalla sentenza n.
41 del 1966, affermato il principio (ancorche' all'epoca riferibile
al personale sanitario dei comuni e delle province, ma ora al
personale del servizio sanitario nazionale) che le norme riguardanti
lo stato giuridico ed economico del personale sanitario appartengono
alla materia sanitaria, onde la legge regionale "al fine di
soddisfare alle condizioni particolari ed agli interessi propri della
regione, non dovrebbe discostarsi dal tipo di disciplina data dalle
leggi dello Stato intervenute nella stessa materia".
Vero e' che l'art. 80 della legge n. 833 del 1978 fa salve le
competenze delle regioni a statuto speciale nelle materie considerate
dalla legge stessa. Ma poiche' il gia' richiamato art. 17 dello
statuto speciale attribuisce nella materia alla regione siciliana una
potesta' legislativa di tipo concorrente, la legge regionale deve
rispettare i principi generali della legge dello Stato - e fra essi
certamente quello posto dall'art. 47 della legge stessa - che si e'
riservata la disciplina dello stato giuridico del personale delle
unita' sanitarie locali, onde la legislazione regionale, incontrando
tale limite, puo' essere in detta disciplina solo attuativa (sent. n.
122 del 1990), in conformita' alle previsioni del quarto comma di
detto art. 47.
5. - Esaminate alla luce delle suddette precisazioni, sono fondate
le questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2, 4 e 7
della legge regionale in esame i quali prevedono, per diverse
categorie di personale di ruolo, l'inquadramento in una serie di
qualifiche da essi indicate, mediante concorsi riservati.
Come questa Corte ha gia' affermato (sent. n. 122 del 1990 cit.)
il carattere attuativo della potesta' legislativa regionale impone il
rispetto delle regole "che il d.P.R. n. 761 del 1979 - in
applicazione del principio generale di cui all'art. 97 della
Costituzione e dei criteri direttivi stabiliti nella delega
legislativa di cui all'art. 47 della legge n. 833 del 1978 - prevede"
e cioe' quella "del pubblico concorso per titoli ed esami tanto in
ordine all'ammissione all'impiego presso le unita' sanitarie locali
(art. 12) quanto in ordine all'accesso a specifiche posizioni
funzionali nei diversi ruoli (art. 17 e ss.)" e quella che "fissa in
modo tassativo le ipotesi di concorsi che in via transitoria sono
riservati a ben individuate categorie di soggetti (art. 67 e ss.)".
E poiche' ne' fra queste ultime ipotesi, ne' fra quelle previste
dalla legge n. 207 del 1985 - anch'essa richiamata dal ricorrente e
riguardante la possibilita' di inquadramento di personale precario
solo entro un determinato periodo temporale ormai decorso - rientrano
quelle previste dagli artt. 1, 2, 4 e 7 della legge impugnata, non vi
e' dubbio sulla illegittimita' costituzionale di queste ultime
disposizioni.
6. - Parimenti fondata e' la questione sollevata nei confronti
dell'art. 8 della legge in esame.
Quest'ultima norma, prevedendo l'inquadramento in ruolo, a
domanda, di personale precario di secondo e quarto livello, previa
selezione riservata per titoli e prescindendo dall'iscrizione nelle
liste di collocamento, viola espressamente la normativa statale sul
collocamento, che non e' di competenza regionale (sentenze numeri 20
del 1989 e 998 del 1988). Il che, peraltro, si desume anche dalla
prassi legislativa della regione siciliana che nella legge n. 2 del
1988 ha, all'art. 13, previsto che alle selezioni per titoli, per le
assunzioni per le quali non sia previsto titolo professionale,
partecipino "gli iscritti alle liste di collocamento".
Poiche' la regione, per tutte le considerazioni fin ad ora svolte,
al fine dell'inquadramento in ruolo dei precari del servizio
sanitario nazionale deve attenersi a quanto stabilito dalle leggi
dello Stato, non puo' provvedervi per il personale che ha prestato
servizio precario nel biennio 1989-1990 perche' tale possibilita' non
e' prevista dalle leggi stesse.
L'art. 8 impugnato e' percio' illegittimo perche', avendo la legge
dello Stato (legge n. 207 del 1985) consentito la sistemazione in
ruolo del personale precario per una durata temporalmente limitata,
una volta esauritosi il periodo transitorio considerato da detta
legge, l'assunzione del personale dei primi quattro livelli puo'
avvenire, ai sensi dell'art. 16 della legge n. 56 del 1987 e dei
relativi decreti attuativi (d.p.c.m. 18 settembre 1987, n. 392 e 27
dicembre 1988, s.n.) che riguardano anche il settore della sanita',
solo tramite le liste di collocamento.
La regola e' stata ribadita dall'art. 5 del d.P.R. 20 maggio 1987
n. 270 (Norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo
sindacale per il triennio 1985-1987 relativa al comparto del
personale dipendente dal servizio sanitario nazionale), secondo il
quale "L'assunzione in ruolo per chiamata diretta deve essere
effettuata con le modalita' e procedure previste dall'art. 16 della
legge 28 febbraio 1987, n. 56, per le figure del comparto sanitario
per le quali non e' richiesto il titolo professionale .." e cioe'
tramite le liste di collocamento.
Ne' al riguardo puo' condividersi la tesi della regione siciliana,
secondo cui l'art. 8 impugnato sarebbe conforme all'art. 9 del d.P.R.
n. 761 del 1979, il quale consentirebbe la chiamata diretta per il
personale addetto a mansioni elementari. In contrario si deve
osservare che l'art. 9, invocato dalla regione, prevede che
l'assunzione per chiamata diretta e' ammessa solo per speciali
categorie di personale addetto a mansioni elementari (in esse
potendosi comprendere solo il personale appartenente al secondo
livello e non anche al quarto) e comunque sulla base di adeguati
criteri selettivi fissati nell'accordo nazionale unico; di
conseguenza la regione non puo' in ogni caso, con propria legge,
sostituirsi all'accordo cui rinvia espressamente la legge dello
Stato.
Infine, la norma denunciata contrasta anche con l'art. 97 della
Costituzione perche', come fondatamente rilevato nel ricorso, essa
configura un soprannumero incompatibile con il principio del rispetto
del limite degli organici che fa dell'organizzazione un prius
rispetto al reclutamento del personale da assumere.
7.1. - Anche le censure relative agli articoli 5, 9 e 10 della
legge in esame, sono fondate, violando le norme in essi contenute le
tabelle di equiparazione - stabilite dallo Stato e quindi non
integrabili in sede di legislazione attuativa - allegate al d.P.R. n.
761 del 1979.
7.2. - In particolare l'art. 5 inquadra talune qualifiche (autisti
e centralinisti degli enti locali e operai degli enti ospedalieri
transitati alle USL) come operatori tecnici, mentre la disciplina
statale ne prevede l'inquadramento al livello inferiore di agenti
tecnici (cfr. tab. G e F del d.P.R. n. 761 del 1979). Inoltre l'art.
39 del d.P.R. n. 384 del 1990 ha riordinato la tabella 1 allegata al
d.P.R. n. 761 del 1979, mantenendo distinte le due qualifiche di
agente tecnico e operatore tecnico.
Quanto poi alla tesi svolta dalla regione resistente - secondo cui
l'art. 5 impugnato risponderebbe ai criteri di equita' perche' gli
autisti e centralinisti degli enti locali e gli operai degli enti
ospedalieri sono legati al livello posseduto nell'ente di provenienza
che e' inferiore rispetto a quello di altri soggetti assunti con le
medesime mansioni direttamente nelle USL - va rilevato che le tabelle
di equiparazione modificate dall'art. 39 del d.P.R. n. 384 del 1990
(e relativi allegati) considerano nella qualifica di operatore
tecnico gli autisti di autombulanza, ma non gli altri profili che
rimangono compresi nell'"agente tecnico" o nella nuova dizione di
"ausiliario specializzato", nella quale ultima e', ad esempio,
espressamente ricompreso l'"addetto alla conduzione di veicoli".
Di conseguenza il riallineamento previsto in contrasto con la
tabella statale non puo' trovare giustificazione una volta sottoposto
a censura, quand'anche altro personale di corrispondente qualifica
fosse assunto avvantaggiandosi di leggi rimaste inoppugnate
nonostante la difformita' dalle tabelle suddette.
7.3. - L'articolo 9 della legge regionale, dal canto suo,
riferendosi al "capo ripartizione titolare di una funzione e/o
servizio amministrativo", formula un'equiparazione non prevista nella
tabella suddetta.
Infine l'art. 10 prevede l'equiparazione dei collaboratori
coordinatori, che abbiano la titolarita' di un ufficio di una cassa
mutua provinciale da almeno cinque anni, con la qualifica di
dirigente con almeno cinque anni nella qualifica stessa e nella
posizione funzionale di direttore amministrativo, e cio' in
difformita' dalla tabella statale che prevede un apposito gruppo di
qualifiche, denominate "collaboratori amministrativi", nelle quali
inquadra tutto il personale avente tale qualifica, salvo l'unica
ipotesi (diversa dalla specie) di equiparazione al personale
dirigente riservata al collaboratore con almeno 10 anni di qualifica
ed in possesso della laurea e della qualifica di coordinatore ad una
certa data.
Ne' in proposito puo' seguirsi l'argomento difensivo della regione
secondo cui, trattandosi di personale amministrativo dell'ente locale
USL non chiamato a svolgere attivita' sanitaria, esso sarebbe da
ricomprendere nella competenza esclusiva prevista dall'art. 15 dello
statuto (ordinamento degli enti locali). La tesi non ha consistenza,
perche' e' proprio il personale delle USL quello cui si riferisce la
normativa in materia di personale del servizio sanitario nazionale,
che disciplina sia il personale sanitario che quello amministrativo
e, quindi, la potesta' legislativa regionale nella materia de quo e'
di tipo attuativo valendo, in virtu' dell'art. 17 dello statuto, il
principio della riserva statale prevista dall'art. 47 della legge n.
833 del 1978.
Nemmeno possono condividersi le argomentazioni svolte
relativamente agli artt. 9 e 10 dalla regione, la quale deduce che
con propria legge n. 34 del 1987 avrebbe previsto tabelle per
qualifiche equipollenti che intenderebbe ora integrare con
l'emanazione dei suddetti articoli. In proposito vale anche qui il
rilievo secondo cui l'omessa impugnativa di leggi precedenti, che
presentassero simili profili di illegittimita' costituzionale, non
puo' costituire precedente atto a giustificare l'emanazione di norme
integrative ripetitive della stessa illegittimita' ed a sottrarre
queste alle censure di incostituzionalita' proposte, come nella spe-
cie, in riferimento a precisi parametri.
8. - Fondata e' poi la censura formulata nei confronti dell'art.
11 della legge regionale impugnata, nell'assunto che esso dispone
l'inquadramento nella qualifica di collaboratore direttivo degli
assistenti amministrativi in possesso del diploma di scuola media
superiore (quando in via normale e' richiesta la laurea), e di una
anzianita' nella qualifica di appartenenza di 5 anni, estendendo
l'accordo nazionale unico del 1979 che faceva invece riferimento ad
un'epoca (1 marzo 1978) in cui il servizio nazionale e la disciplina
del relativo personale ancora non esistevano.
In proposito devesi osservare che le tabelle statali equiparano
l'aggiunto principale all'assistente amministrativo coordinatore. Ma
se e' vero che l'art. 74 dell'accordo ospedaliero del 17 febbraio
1979 per il periodo dal 1 gennaio 1977 al 30 giugno 1979 ('Norme
particolari di primo inquadramento per alcune qualifiche di personale
non medico') prevedeva l'inquadramento a collaboratore direttivo
degli aggiunti principali ad esaurimento (pur con titolo di studio
inferiore alla laurea), ma al raggiungimento di 5 anni di anzianita',
di tale beneficio non ci si puo' piu' giovare dopo che l'accordo del
1979 ha cessato di avere tale effetto ed una volta che siano entrati
in vigore, alla data del 31 dicembre 1982, i nuovi contratti
collettivi.
La legge regionale vuole dunque estendere il beneficio anche al
personale confluito nelle USL che non se ne fosse potuto giovare per
non avere raggiunta l'anzianita' di cinque anni entro la data
prevista dall'accordo ospedaliero del 1979; essa introduce, cosi', un
criterio dinamico per il quale l'anzianita' suddetta si possa
raggiungere anche dopo il 1982 e cioe' dopo che sono entrati in
vigore i nuovi contratti collettivi, che non prevedono piu' la
qualifica di aggiunto principale ad esaurimento. Ma cio' non puo'
essere consentito, perche', come si e' gia' rilevato nell'esame di
altra censura, la legge regionale deve attenersi alla legge dello
Stato e alla disciplina stabilita dai nuovi contratti.
9. - Gli articoli 12 e 13 della legge in esame prevedono
l'istituzione di posti della qualifica intermedia, mediante la
integrale trasformazione di quella iniziale per i profili dei medici
e degli psicologi dei consultori familiari, e ammettono gli
assistenti medici e i collaboratori psicologi in servizio presso
quelle strutture a concorso riservato per la prima copertura dei
posti trasformati.
Tali previsioni, conformemente a quanto sostenuto nel ricorso,
sono in contrasto con gli artt. 8 e 78 del d.P.R. n. 384 del 1990 -
che autorizzano le regioni ad operare la detta trasformazione
soltanto in ben definiti limiti percentuali (47 per cento dei posti
di pianta organica di personale sanitario non medico, ivi compresi
gli psicologi - art. 8; 30 per cento dei posti di pianta organica per
gli assistenti medici - art. 78), e prevedono che la disciplina per
la copertura dei posti risultanti sia dettata dal ministro della
sanita'; le stesse norme regionali sono, come rilevato nel ricorso,
altresi' in contrasto con la "normativa generale delle assunzioni
mediante concorso" sopra richiamata.
A tal proposito vale quanto gia' affermato da questa Corte
(sentenza n. 122 del 1990 cit.), secondo cui la trasformazione di una
qualifica inferiore in un'altra superiore mira ad ampliare le
prospettive di progressione funzionale del personale attraverso
un'estensione delle possibilita' di accesso al livello superiore, il
che e' in contrasto con la disciplina posta dalla legge dello Stato,
rispetto alla quale il legislatore regionale, in virtu' del principio
posto dall'art. 47 della legge n. 833 del 1978, ha solo il potere di
emanare norme di attuazione.
Il contrasto appare evidente ove si consideri che alla copertura
dei posti, risultanti dalla trasformazione compiuta dalle norme
impugnate, si provvede con appositi concorsi riservati al personale
appartenente ai posti trasformati, previsione questa che,
analogamente a quanto gia' osservato (punto n. 5) in relazione ad
altra previsione di concorsi riservati, "esorbita dai limiti
costituzionali propri della potesta' legislativa di attuazione che la
regione possiede in materia" (sentenza n. 122 del 1990 cit.).
Ne' puo' condividersi l'assunto della regione resistente secondo
cui, nella specie, si tratterebbe di una trasformazione di posti
relativa solo ai consultori e non di tutti i posti relativi alle
qualifiche di assistente medico e psicologo collaboratore, onde da
parte del ricorrente non si sarebbe indicato alcun elemento da cui
possa desumersi che sia stato superato il limite percentuale posto
dalla normativa degli accordi. Difatti il tenore letterale degli
articoli impugnati conferma che la regione, sopprimendo due intere
qualifiche iniziali, e' andata oltre rispetto alle sue competenze
meramente attuative.
10. - Fondate sono anche le censure formulate nei confronti
dell'art. 6 che autorizza la istituzione dei corsi speciali "a re-
gime" per infermieri professionali, riservati agli operatori
professionali di seconda categoria (infermieri generici) che abbiano
prestato servizio continuativo per almeno quattro anni, e che
accedono cosi' alla qualifica superiore in via privilegiata rispetto
agli esterni. Si deve infatti considerare che l'analoga legge dello
Stato n. 243 del 1980, la quale ha previsto specifiche modalita' per
la "straordinaria riqualificazione degli infermieri generici", ha
avuto una efficacia limitata nel tempo e carattere straordinario,
avendo inteso - come correttamente rilevato nel ricorso - porre un
freno e "razionalizzare ... certi sistemi di conseguimento
straordinario della professionalita'".
In altri termini, poiche' la disciplina prevista dalla legge dello
Stato n. 243 del 1980 si e' ormai esaurita, ne consegue che di essa
non possa piu' farsi applicazione in sede di legislazione regionale
attuativa.
Parimenti fondata e' la tesi del ricorrente secondo cui lo stesso
art. 6, consentendo l'adeguamento degli organici in relazione al
numero dei soggetti (infermieri) abilitati all'esito dei suddetti
corsi professionali, e' in contrasto con i principi, oltreche' della
normativa statale di settore, anche di ragionevolezza e di non
arbitrarieta' e quindi di buon andamento (art. 97 della
Costituzione). A parte i dubbi emersi in sede di discussione della
legge impugnata (atti assemblea regionale siciliana, in particolare
seduta del 19 aprile 1991) circa l'incompetenza della regione a
disciplinare la materia, dubbi cui non e' stata data convincente
risposta, la norma comporta un indeterminato accrescimento degli
organici degli infermieri professionali, prevedendosi all'ultimo
comma dell'art. 6 che "al termine di corsi ed in relazione al numero
degli abilitati si provvedera' all'occorrente trasformazione dei
posti in organico".
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimita' costituzionale degli artt. 1, 2, 4, 5,
6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13 della legge della regione siciliana,
approvata dall'assemblea regionale siciliana nella seduta del 1-2
maggio 1991, recante norme in materia di personale delle unita'
sanitarie locali;
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
della suindicata legge della regione siciliana, sollevata, in
riferimento agli artt. 28 e 29 dello statuto speciale, dal
Commissario dello Stato per la regione siciliana, con il ricorso
indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 dicembre 1991.
Il presidente: CORASANITI
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 27 dicembre 1991.
Il direttore di cancelleria: MINELLI
91C1330