N. 78 SENTENZA 19 febbraio - 4 marzo 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Zootecnia - Provincia autonoma di Trento - Interventi dello Stato - Riproposizione solo formalmente mutata di disposizioni gia' dichiarate costituzionalmente illegittime dalla sentenza n. 116/1991 della Corte - Ulteriore delimitazione della portata dell'intervento dello Stato introdotta con la nuova disciplina della materia - Non fondatezza. (Legge 8 agosto 1991, n. 252, artt. 1, primo comma, e 2, primo comma). (Statuto speciale Trentino Alto-Adige, artt. 8, n. 21, 9, nn. 3 e 8, e 16; Cost., art. 136)(GU n.11 del 11-3-1992 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, primo
comma, e 2, primo comma, della legge 8 agosto 1991, n. 252 (Modifiche
alla legge 9 aprile 1990, n.87, concernente interventi urgenti per la
zootecnia), promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento
notificato il 12 settembre 1991, depositato in cancelleria il 20
settembre successivo ed iscritto al n. 35 del registro ricorsi 1991;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 gennaio 1992 il Giudice
relatore Enzo Cheli:
Uditi l'avvocato Valerio Onida per la Provincia di Trento e
l'avvocato dello Stato Sergio La Porta per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso in data 20 settembre 1991 la Provincia autonoma
di Trento ha sollevato questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 1, primo comma, e 2, primo comma, della legge 8 agosto 1991, n.
252 (Modifiche alla legge 9 aprile 1990, n. 87, concernente
interventi urgenti per la zootecnia), per violazione degli artt. 8,
n. 21, 9, nn. 3 e 8, e 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e delle relative norme
di attuazione, nonche' per violazione dell'autonomia finanziaria
garantita dal titolo VI dello stesso Statuto e dell'art. 136 della
Costituzione.
Espone la ricorrente che questa Corte, pronunciandosi con la
sentenza n. 116 del 1991 sui ricorsi delle Province di Trento e di
Bolzano e della Regione Emilia-Romagna avverso la legge 9 aprile
1990, n. 87, recante "Interventi urgenti per la zootecnia", aveva
ritenuto che tale legge, intervenendo in una materia di competenza
regionale e provinciale, non avesse limitato i propri contenuti, al
di la' delle enunciazioni formali, ad un intervento di carattere
straordinario e temporaneo, riconducibile ad un comprovato interesse
nazionale, tale da poter giustificare una limitata compressione
dell'autonomia regionale e provinciale, ma si fosse posto, invece, un
obiettivo, non limitato nel tempo, di riassetto del settore
zootecnico e delle imprese in esso operanti, prevedendo interventi
inquadrabili nell'ordinaria azione di sostegno pubblico nei confronti
di attivita' economiche socialmente rilevanti. Su tali premesse,
questa Corte, con la ricordata
sentenza, - dopo aver riconosciuto la legittimita' della previsione,
da parte del legislatore statale, di un comitato, quale organo ad hoc
per l'analisi del settore zootecnico e la predisposizione di un
conseguente programma di interventi aggiuntivi di interesse
nazionale, da realizzarsi tramite uno specifico fondo ed una
struttura operativa (societa' per azioni) di natura privatistica - ha
dichiarato illegittime, in quanto lesive delle prerogative delle
Regioni e delle Province autonome, le disposizioni che affidavano al
comitato ed alla struttura operativa compiti di intervento concreto e
puntuale a favore delle imprese (approvazione di progetti,
concessione di contributi, finanziamenti e fideiussioni) e che
finanziavano parte del previsto fondo mediante una riduzione di
stanziamenti, per 140 miliardi, gia' deliberati, nel medesimo
esercizio finanziario, a favore delle Regioni e delle Province
autonome, in relazione a loro competenze nella stessa materia.
Ora, la legge 8 agosto 1991, n. 252, di modifica alla legge 9
aprile 1990, n. 87, riproporrebbe - secondo la Provincia ricorrente
-, sotto veste solo formalmente mutata, le disposizioni gia'
dichiarate illegittime dalla citata sentenza n. 116, determinando una
nuova lesione delle competenze provinciali nonche' una violazione del
"giudicato" di questa Corte e quindi dell'art. 136 della
Costituzione.
In particolare, gli artt. 1, primo comma, e 2, primo comma, della
legge n. 252 (che sostituiscono rispettivamente gli artt. 1 e 5 della
legge n. 87) prevederebbero interventi nel settore zootecnico che,
pur definiti "intervento straordinario" da realizzarsi attraverso
"progetti integrati di rilevanza nazionale", non si discosterebbero
da quelli gia' previsti dalla legge n. 87, essendo rivolti ai
medesimi soggetti ed essendo programmati e finanziati dai medesimi
organismi (il comitato e la societa' per azioni, quale strumento
operativo) di cui gia' alla legge n. 87. Si tratterebbe, quindi,
ancora una volta, di interventi non limitati agli aspetti di
programmazione bensi' rivolti alla puntuale gestione del settore ed
al finanziamento di singole imprese, al pari di quelli previsti dalla
legge n. 87 e giudicati illegittimi da questa Corte.
Il fatto, poi, che i mezzi finanziari disposti dall'attuale
normativa risultino ridotti, rispetto a quelli che erano stati
individuati dalla legge n. 87, della somma di 140 miliardi, la cui
sottrazione dagli stanziamenti gia' disposti a favore delle Regioni e
delle Province autonome era stata dichiarata illegittima dalla Corte,
non modificherebbe - sempre secondo la ricorrente - la natura e la
qualita' degli interventi ne' il loro carattere lesivo delle
competenze provinciali.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, per chiedere che la questione sia dichiarata infondata.
A giudizio dell'Avvocatura la legge n. 252 del 1991 avrebbe
profondamente modificato la disciplina della precedente legge n. 87
del 1990 e la natura degli interventi ivi previsti. Cio' emergerebbe
particolarmente: dalla eliminazione, nel testo attuale, di ogni
riferimento di carattere generico alla ristrutturazione ed allo
sviluppo delle imprese del settore; dalla novellata qualificazione
degli interventi in relazione ai soli progetti integrati di rilevanza
nazionale, cioe' a quei progetti che, anche in quanto capaci di
integrazione reciproca, assurgerebbero ad un rilievo ultralocale,
toccando un corrispondente livello di interesse; dall'individuazione,
quali possibili beneficiari, delle imprese a carattere societario in
grado di assicurare una "significativa presenza sui mercati" (che
dovrebbero intendersi non solo nazionali), anziche', come era nella
legge n. 87, delle imprese ritenute, in genere, "essenziali" ai fini
del riordinamento del settore.
Con cio' la nuova legge avrebbe radicalmente mutato i contenuti
della precedente legge n. 87, abbandonando l'obiettivo di un generico
riassetto del settore zootecnico, perseguito tramite interventi
puntuali e con carattere di stabilita', ed assumendo la diversa
finalita' di un sostegno straordinario alle iniziative di rilevanza
nazionale, tramite interventi su progetti che si collocano al di
fuori dell'ambito locale. Il ridimensionamento finanziario e
temporale dell'intervento statale si accompagnerebbe, quindi, alla
concentrazione dell'intervento stesso su situazioni specificamente
correlate ad un interesse nazionale.
Per quanto riguarda gli strumenti operativi (il comitato e la
societa' per azioni), la cui costituzione era gia' stata riconosciuta
legittima dalla citata sentenza n. 116, essi si troverebbero ad
operare in un quadro radicalmente mutato e la loro azione non
comporterebbe, pertanto, interferenze con le funzioni proprie della
Provincia, inerenti alla ordinaria azione pubblica di sostegno alle
attivita' zootecniche nell'ambito locale.
3. - In prossimita' dell'udienza, le parti hanno presentato
memoria per illustrare e approfondire le argomentazioni gia' enunci-
ate negli atti introduttivi.
Considerato in diritto
1. - Con la sentenza n. 116 del 1991 questa Corte, decidendo sui
ricorsi proposti dalle Province autonome di Trento e di Bolzano e
dalla Regione Emilia-Romagna, ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale degli artt. 3, secondo comma (in parte), 4, primo e
terzo comma, 5, secondo comma (in parte), 8, primo comma, lett. a (in
parte) della legge 9 aprile 1990, n. 87, recante "Interventi urgenti
per la zootecnia". Con tale sentenza sono state, in particolare,
censurate, in quanto lesive delle competenze regionali e provinciali,
le norme della legge n. 87 concernenti l'attribuzione ad un organo
dello Stato (comitato per la ristrutturazione del settore zootecnico)
di competenze di natura operativa e gestionale, da esercitare
direttamente o tramite una societa' per azioni, nonche' il parziale
finanziamento degli interventi previsti dalla legge mediante
l'utilizzazione di risorse gia' destinate, per il 1990, alle Regioni
ed alle Province autonome per interventi nel settore agricolo.
A seguito di tale pronuncia veniva adottata la legge 8 agosto
1991, n. 252, recante "Modifiche alla legge 9 aprile 1990, n. 87,
concernente interventi urgenti per la zootecnia", il cui scopo e'
stato indicato (cfr. relazione al relativo disegno di legge, in Atti
Camera, X legislatura, n. 5685) nell'esigenza di provvedere a colmare
il vuoto normativo determinato dalla sentenza n. 116 mediante
l'adozione di "un intervento straordinario di piu' ridotta dimensione
nel quale da un lato sono puntualizzati i caratteri di
straordinarieta' ed aggiuntivita' dell'azione dello Stato rispetto
alle competenze regionali e dall'altro vengono posti specifici
presupposti quali riferimento dell'intervento dello Stato".
Con il ricorso in esame la Provincia autonoma di Trento impugna
ora gli artt. 1, primo comma, e 2, primo comma, di tale legge
deducendo la violazione: a) degli artt. 8, n. 21; 9, nn. 3 e 8; e 16
dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige e delle relative norme
di attuazione nonche' dell'autonomia finanziaria garantita alla
Provincia dal titolo VI dello stesso Statuto; b) dell'art. 136 della
Costituzione, dal momento che le norme impugnate riproporrebbero
"sotto veste solo formalmente mutata le disposizioni gia' dichiarate
illegittime dalla sentenza n. 116 del 1991".
2. - La questione non e' fondata.
Va innanzitutto escluso che le disposizioni della legge n. 252 del
1991, oggetto di impugnativa, possano considerarsi lesive del
"giudicato" costituzionale espresso dalla sentenza di questa Corte n.
116 del 1990. Nessuna delle norme impugnate ha inteso, infatti,
preservare o rinnovare l'efficacia delle disposizioni della legge n.
87 del 1990 dichiarate illegittime da tale pronuncia. Tant'e' che la
stessa legge n. 252, con la disposizione formulata nell'art. 2,
secondo comma - disposizione del tutto superflua, ma pur sempre
indicativa di una precisa volonta' parlamentare - ha ritenuto di
dover disporre l'"abrogazione" dell'art. 3, secondo comma, dell'art.
4, primo e terzo comma, e dell'art. 8 della legge n. 87, cioe' delle
norme gia' dichiarate incostituzionali dalla sentenza n. 116.
Ma anche al di la' di questo dato formale, resta in ogni caso
escluso che le disposizioni oggetto del ricorso abbiano inteso
ripristinare, direttamente o indirettamente, i contenuti normativi
espressi nelle disposizioni di cui alla legge n. 87 del 1990,
dichiarate illegittime con la sentenza n. 116 del 1990. Con tale
sentenza - come sopra veniva ricordato - furono riconosciuti
illegittimi, in quanto lesivi delle competenze regionali e
provinciali, due profili della legge concernenti rispettivamente: a)
l'attribuzione al comitato per la ristrutturazione del settore
zootecnico, istituito presso il Ministero dell'agricoltura, dei
poteri gestionali di cui all'art. 4, da esercitare direttamente o
tramite la societa' per azioni di cui all'art. 5: poteri di "natura
concreta e puntuale" e "non giustificati dalla presenza di un
comprovato interesse di carattere nazionale"; b) la sottrazione,
prevista dall'art. 8, primo comma, lett. a), dell'importo di 140
miliardi dal finanziamento previsto dall'art. 3 della legge n. 752
del 1986, gia' destinato per il 1990 a interventi nel settore
agricolo di competenza regionale e provinciale.
Ne' l'una ne' l'altra di tali previsioni si trova rispecchiata
nelle norme oggetto d'impugnativa della legge n. 252 del 1991, che,
all'art. 1, primo comma, provvede a riformulare le finalita' generali
della legge n. 87 e gli strumenti di programmazione alla stessa
correlati ed all'art. 2, secondo comma, si limita a regolare la
costituzione della societa' per azioni di cui all'art. 5 della stessa
legge n. 87.
Risulta, pertanto, sprovvista di valore - alla luce degli
indirizzi costantemente seguiti da questa Corte in tema di
intangibilita' degli effetti della pronuncia costituzionale (cfr.
sentt. nn. 545 del 1990; 491 del 1989; 922 del 1988; 223 del 1983; 88
del 1966; 73 del 1963) - la censura relativa alla violazione
dell'art. 136 della Costituzione.
3. - Del pari infondata si presenta la doglianza formulata in
relazione all'asserita lesione sia delle competenze provinciali di
cui agli artt. 8, n. 21, 9, nn. 3 e 8, e 16 dello Statuto speciale
che dell'autonomia finanziaria garantita alla Provincia dal titolo VI
dello stesso Statuto.
In proposito basti solo ricordare che questa Corte, con la
richiamata sentenza n. 116 del 1990, ha dichiarato non fondate le
questioni che - in relazione a profili del tutto identici a quelli
proposti nel ricorso in esame - erano state sollevate dalla Provincia
autonoma di Trento nei confronti della legge n. 87 del 1990,
riconoscendo, di conseguenza, con riferimento a tali profili, la
legittimita' sia degli aspetti organizzativi (concernenti
l'istituzione di un comitato per la ristrutturazione del settore
zootecnico; di un fondo speciale per interventi aggiuntivi di
interesse nazionale; di una societa' per azioni destinata ad
affiancare, con gli strumenti del diritto privato, l'attivita' del
comitato), che degli aspetti funzionali di carattere programmatico
(relativi all'adozione di un programma di intervento e di indirizzi
generali rispettosi della sfera gestionale delle Regioni e delle
Province autonome) previsti, con disciplina speciale, dalla stessa
legge. E questo nonostante che la sentenza in questione avesse
ritenuto preliminarmente di dover escludere nei confronti della
disciplina posta dalla legge n. 87 tanto la natura di intervento di
carattere "straordinario e temporaneo", quanto il carattere di
normazione indirizzata alla "regolazione del mercato agricolo".
Ora, e' agevole rilevare come, rispetto ai contenuti espressi
nella legge n. 87, le norme della legge n. 252, oggetto di
impugnativa, non abbiano introdotto, nei confronti delle competenze e
della autonomia finanziaria della Provincia ricorrente, limitazioni
diverse o maggiori di quelle presenti nelle disposizioni gia' fatte
salve dalla sentenza n. 116 del 1990. Al contrario, la nuova
disciplina, nel sostituire la normativa posta con gli artt. 1 e 5
della legge n. 87, si e' impegnata a delimitare ulteriormente la
portata dell'intervento statale con riferimento sia all'oggetto che
alla durata dello stesso: collegando, da un lato (art. 1, primo e
secondo comma), il finanziamento statale soltanto a "progetti
integrati di rilevanza nazionale", predisposti da societa' "che
assicurino una significativa presenza sui mercati" (e non
genericamente ai "progetti di ristrutturazione e sviluppo" delle
imprese impegnate nel settore della zootecnia, cosi' come previsto
dall'art. 4 della legge n. 87); riducendo, dall'altro (art. 1, primo
comma), l'operativita' della legge (e la relativa autorizzazione di
spesa) dal quinquennio previsto nella legge n. 87 al solo anno 1991.
Tali limitazioni - oltre a circoscrivere la portata della nuova
disciplina al sostegno di iniziative di carattere ultralocale -
concorrono a giustificare, anche al di la' dell'espressione lessicale
adottata, la qualifica di "straordinario" che l'art. 1 della legge n.
252 ha ritenuto di dovere riferire sia all'"intervento" nel suo
complesso che al "programma" destinato ad enunciare le linee
strategiche ed i criteri generali, programma predisposto
dall'apposito comitato e approvato dal CIPE su proposta del Ministro
dell'agricoltura.
Va, pertanto, escluso che le norme impugnate, in se' considerate,
siano tali da apportare lesione alla sfera di autonomia provinciale.
Questa conclusione puo' ritenersi avvalorata - secondo quanto sopra
rilevato - sia dalle argomentazioni gia' enunciate nella sentenza n.
116 del 1991 nei confronti della legge n. 87 del 1990, sia dal
carattere straordinario, temporaneo e oggettivamente limitato a
progetti di rilevanza nazionale, proprio della disciplina posta con
la legge n. 252 del 1991.
Ne' contro tale conclusione potrebbe valere il richiamo ai
contenuti specifici del programma di interventi per la zootecnia
approvato dal CIPE, sotto la vigenza della legge n. 252, in data 30
settembre 1991, contenuti che, ad avviso della Provincia ricorrente,
sarebbero, nella sostanza del tutto identici a quelli gia' enunciati
nella delibera adottata dal CIPE in data 12 marzo 1991, sotto la
vigenza della legge n. 87. Tale rilievo investe la fase
dell'attuazione amministrativa della legge, nel cui ambito
l'eventuale lesione apportata dall'intervento statale alla sfera di
autonomia provinciale potra' dare adito a rimedi diversi dal ricorso
diretto contro la legge, che forma il solo oggetto del presente
giudizio.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
sollevata, con il ricorso di cui in epigrafe, dalla Provincia
autonoma di Trento nei confronti degli artt. 1, primo comma, e 2,
primo comma, della legge 8 agosto 1991, n. 252 (Modifiche alla legge
9 aprile 1990, n. 87, concernente interventi urgenti per la
zootecnia), per violazione degli artt. 8, n. 21, 9, nn. 3 e 8, e 16
dello Statuto speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e
delle relative norme di attuazione nonche' per violazione
dell'autonomia finanziaria della stessa Provincia di cui al titolo VI
di tale Statuto e dell'art. 136 della Costituzione.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 febbraio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 4 marzo 1992.
Il cancelliere: DI PAOLA
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