N. 83 SENTENZA 19 febbraio - 4 marzo 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Candidature - Eliminazione di quelle sottoscritte da un numero di elettori superiore a quello massimo prescritto dalla legge - Principio generalizzato - Discrezionalita' legislativa - Ragionevolezza - Non fondatezza. (D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 30, primo comma, lett.a) (Cost., artt. 3, 51 e 97).(GU n.11 del 11-3-1992 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 30, primo
comma, lett. a), del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle
leggi per la composizione e la elezione degli organi delle
Amministrazioni comunali), promosso con ordinanza emessa il 14
dicembre 1990 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Orlandi
Severino ed altro contro Legnini Giovanni ed altri, iscritta al n.
632 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di costituzione di Orlandi Severino ed altro, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 febbraio 1992 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Uditi l'avv. Lucio V. Moscarini per Orlandi Severino ed altro e
l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 14 dicembre 1990 (pervenuta a questa
Corte il 27 settembre 1991), il Consiglio di Stato ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 30, primo comma, lett. a), del
d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la
composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni
comunali) - in relazione all'art. 12, primo comma, lett. a), della
legge 21 marzo 1990, n. 53 (Misure urgenti atte a garantire maggiore
efficienza al procedimento elettorale) - "nella parte in cui comporta
l'eliminazione delle candidature sottoscritte da un numero di
elettori superiore a quello massimo prescritto dalla legge".
Il giudice remittente premette, in punto di fatto, quanto segue.
Il giorno 11 aprile 1990, Belli Italo, in qualita' di delegato di
lista, presentava al segretario comunale di Roccamontepiano una lista
di candidati per il rinnovo del Consiglio di quel Comune,
sottoscritta da 76 elettori (in regola con il minimo di 60 e il
massimo di 90 prescritti per i Comuni da 2.000 a 5.000 abitanti) e
con allegati due certificati collettivi, uno per 50 elettori e
l'altro per i rimanenti 26. Senonche', scaduti i termini per la
presentazione delle liste, il segretario comunale informava il Belli
che nell'ultimo censimento gli abitanti di Roccamontepiano erano
risultati 1990 e che, di conseguenza, i sottoscrittori avrebbero
dovuto essere in numero compreso fra 20 e 30 (come prescritto per i
Comuni fino a 2.000 abitanti). Il Belli presentava, quindi, istanza
alla Commissione elettorale circondariale di Chieti, chiedendo il
ritiro del certificato elettorale di 50 elettori in modo da
considerare valide unicamente le rimanenti 26 firme. La Commissione,
tuttavia, in applicazione dell'art. 30, primo comma, lett. a), del
d.P.R. n. 570 del 1960, eliminava la lista in questione, in quanto
sottoscritta da un numero di persone eccedente quello massimo di 30
stabilito dall'art. 12 della legge n. 53 del 1990, e successivamente
confermava tale decisione. Il TAR dell'Abruzzo, sezione di Pescara,
adito dal Belli e da Legnini Giovanni, accoglieva l'istanza di
sospensione delle impugnate delibere della Commissione anzidetta, con
la conseguenza che la lista in questione veniva ammessa alla
competizione elettorale del maggio 1990 e tutti i candidati della
stessa erano proclamati eletti. L'atto di proclamazione degli eletti,
con tutti i provvedimenti pregressi, veniva a sua volta impugnato dal
Belli e dal Legnini, nonche', per motivi diversi, da Orlandi
Severino, candidato non eletto, e da Marinelli Trentino.
L'adito TAR, con sentenza del 28 giugno 1990, n. 518, per quanto
qui interessa, annullava l'esclusione della lista de qua disposta
dalla Commissione elettorale (e considerava quindi legittimo e
definitivo l'atto di proclamazione degli eletti), ritenendo che la
Commissione stessa avesse il potere di consentire la
regolarizzazionedella lista, eliminando i certificati elettorali in
eccesso. Avverso tale sentenza hanno proposto appello l'Orlandi e il
Marinelli.
Tutto cio' premesso, il giudice a quo rileva che il punto da
chiarire e' se la Commissione elettorale, ai sensi dell'art. 30,
primo comma, lett. a), del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (secondo cui
la Commissione medesima deve verificare che "le candidature siano
sottoscritte dal numero prescritto di elettori, eliminando quelle che
non lo sono"), debba procedere alla eliminazione della lista non solo
quando la relativa dichiarazione di presentazione sia sottoscritta da
un numero di elettori inferiore al minimo richiesto, ma anche qualora
sia sottoscritta da un numero di elettori superiore al massimo
prescritto, ovvero se in tale ultima ipotesi debba disporre, ove
richiesta, la relativa regolarizzazione. A questo punto il remittente
(premesso che non sono applicabili alla fattispecie ne' l'art. 33,
ultimo comma, del d.P.R. n. 570/60, ne' l'art. 30, lett. e), del
medesimo d.P.R.) osserva che, secondo la propria costante
giurisprudenza, fra i compiti della suddetta Commissione non rientra
(fatta eccezione per le determinazioni di ricusazione dei
contrassegni) quello di sopperire in via di collaborazione ad
eventuali errori o deficienze riscontrabili nelle liste presentate, e
che anche secondo le istruzioni diramate dal Ministero dell'Interno
la lista va ricusata qualora il numero dei presentatori risulti
eccedente il limite massimo consentito dalla legge.
Cio' posto, il remittente solleva, ritenendola rilevante e non
manifestamente infondata, la questione di costituzionalita' sopra
indicata, osservando, innanzitutto, che mentre la ratio della
previsione di un numero minimo di sottoscrittori si comprende e si
giustifica con la duplice esigenza di garantire, da un lato, una
certa consistenza numerica di base ad una compagine che mira ad
assumere un ruolo di rappresentanza della comunita' e di assicurare,
dall'altro, alla compagine stessa un minimo di credibilita' ed
affidabilita', la ragione della fissazione anche di un numero massimo
di sottoscrittori appare finalizzata alla mera semplificazione di
preliminari richiesti per la presentazione delle candidature, vale a
dire ad uno scopo piu' pratico che giuridico, dal quale non
dovrebbero scaturire conseguenze di principio. La norma impugnata
appare pertanto contraria ad un elementare principio di
ragionevolezza, oltre che agli artt. 3 e 51 della Costituzione, che
garantiscono la massima liberta' di accesso all'elettorato passivo,
nonche' al principio del buon andamento della pubblica
amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione.
L'irragionevolezza della norma in esame e' poi rafforzata,
prosegue il remittente, dal rilievo che nell'ordinamento vigente in
materia elettorale le sottoscrizioni non sono sempre richieste (art.
1, primo comma, lett. b), del decreto-legge 3 maggio 1976, n. 161,
convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 1976, n. 240,
nel testo inserito dall'art. 12, terzo comma, della legge n. 53 del
1990).
Infine, conclude il remittente, non appare affatto e seriamente
probante la tesi, affermata dalla Commissione elettorale di Chieti,
secondo cui la norma si giustificherebbe con lo scopo di evitare che
la presentazione della lista si risolva in una pre-competizione
elettorale dal risultato scontato, in quanto le procedure sono di-
verse e, nella segretezza del voto, ogni sottoscrittore ben potrebbe
esprimere una volonta' diversa da quella inizialmente manifestata in
sede di firma a presentazione delle candidature.
2. - Si sono costituiti nel giudizio dinanzi a questa Corte
Orlandi Severino e Marinelli Trentino, appellanti nel giudizio a quo,
chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.
In ordine alle censure poste dal giudice remittente in riferimento
all'art. 51 della Costituzione, si osserva che questa disposizione
costituzionale attiene esclusivamente alla capacita' elettorale
passiva dei candidati, intesa come possesso di attitudini e requisiti
(che si sostanziano nell'assenza di impedimenti, riconducibili alla
nota ripartizione tra cause di ineleggibilita' e cause di
incompatibilita'), con la conseguenza che il richiamo a detto
parametro e' fuori luogo nel caso di specie, dato che le norme
censurate, che stabiliscono soltanto regole di comportamento
dell'amministrazione in sede di operazioni elettorali e non si
riferiscono affatto alla situazione personale dei candidati, non
incidono minimamente sulla capacita' elettorale passiva dei candidati
medesimi, non possono cioe' ricomprendersi nel novero delle regole
limitative del libero accesso alle cariche elettive.
Quanto alla presunta irragionevolezza delle norme impugnate, la
difesa delle parti costituite osserva che nell'ordinanza di
rimessione manca completamente il necessario tertium comparationis e
tale mancanza conduce (o comunque ne costituisce grave sintomo) alla
infondatezza della questione, secondo la giurisprudenza di questa
Corte. Ne' tale tertium potrebbe ravvisarsi nel richiamato art. 1,
primo comma, lett. b), del d.-l. 3 maggio 1976, n. 161, convertito
dalla legge n. 240 del 1976, nel testo inserito dall'art. 12, terzo
comma, della legge n. 53 del 1990: trattasi, infatti, di una
disposizione eccezionale e derogatoria, inidonea come tale a fungere
da tertium comparationis.
In ordine, poi, alla pretesa violazione dell'art. 97 della
Costituzione, si rileva l'intima contraddittorieta' dell'ordinanza di
rimessione, la' dove il giudice a quo, mentre individua la ratio
della norma che fissa il numero massimo delle sottoscrizioni nella
esigenza di semplificazione delle attivita' preliminari alle
operazioni elettorali, individua poi un profilo di illegittimita'
costituzionale nella violazione dell'anzidetta norma costituzionale,
che pone innanzitutto i principi di efficienza e speditezza
dell'azione amministrativa. Stando alla tesi del Consiglio di Stato
si otterrebbe l'inevitabile risultato che la Commissione elettorale
sarebbe investita di un potere atipico di correzione in ribasso delle
sottoscrizioni, con cio' dandosi corpo ad una indubbia complicazione
delle operazioni elettorali.
Osserva, infine, la difesa delle parti costituite che la norma
preclusiva censurata persegue una finalita' ben piu' rilevante di
quella di semplificare le operazioni elettorali: la ratio preminente
starebbe in cio', che qualora in una lista elettorale fosse
consentito inserire un numero pressoche' illimitato di
sottoscrizioni, con l'unica conseguenza che tali sottoscrizioni
possano poi essere depennate dalla Commissione elettorale, ne
conseguirebbe che in tal modo si sarebbe data ai sostenitori di una
certa lista la possibilita' di rendere noto a tutti che quella lista
ha gia' in partenza un elevatissimo numero di suffragi e cio' non
potrebbe non determinare sull'animo del corpo elettorale, per un
intuibile fenomeno di imitazione, un profilo di non genuinita' delle
scelte, con riflessi anche sul principio della segretezza del voto
garantito dall'art. 48 della Costituzione.
3. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, concludendo per l'infondatezza della questione.
Rileva l'Avvocatura dello Stato che il diritto di accesso alle
cariche elettive non e' violato in quanto la norma impugnata si
limita a disciplinare modalita' di partecipazione alle elezioni con
una previsione valida per la generalita' dei cittadini e di agevole
attuazione per tutti gli interessati.
Ne' appare irragionevole l'identita' di effetto (esclusione della
lista) che la norma attribuisce sia all'incompletezza che all'eccesso
delle sottoscrizioni. In quest'ultimo caso la ratio e' quella di
assicurare la massima semplicita' e celerita' delle operazioni
elettorali (esigenza che permea tutto il procedimento elettorale),
nonche' sostanziale identita' di posizione di partenza a tutti i
concorrenti. Consentire la presentazione di liste con un numero
illimitato di sottoscrittori comporterebbe il rischio di ingolfare
irrimediabilmente le commissioni elettorali, specialmente nelle
grandi citta', per cui, in conclusione, la norma impugnata, ancorche'
forse discutibile, non puo' essere certamente considerata priva di
razionalita'.
4. - Hanno depositato memoria illustrativa le parti costituite
Orlandi Severino e Marinelli Trentino, insistendo nelle conclusioni
gia' formulate.
5. - Con ordinanza emessa nell'udienza del 4 febbraio 1992, questa
Corte ha dichiarato inammissibile per tardivita' la costituzione in
giudizio della parte privata Legnini Giovanni.
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio di Stato dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 30, primo comma, lett. a), del d.P.R. 16 maggio 1960, n.
570 (Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli
organi delle Amministrazioni comunali), "nella parte in cui comporta
l'eliminazione delle candidature sottoscritte da un numero di
elettori superiore a quello massimo prescritto dalla legge".
Ad avviso del giudice a quo la norma suddetta contrasterebbe con
gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, in quanto l'eliminazione
dalla competizione elettorale delle liste sottoscritte da un numero
di elettori superiore a quello previsto come massimo, sarebbe
"contraria a un elementare principio di ragionevolezza, quale limite
invalicabile dal legislatore", al principio del libero accesso alle
cariche elettive, nonche' al principio del buon andamento della
pubblica amministrazione.
2. - La questione non e' fondata.
La norma sospettata di incostituzionalita' trae origine dal
decreto legislativo luogotenenziale 7 gennaio 1946, n. 1, dove e'
stata per la prima volta formulata nell'art. 21, primo comma, lett.
a).
Vale la pena di ricordare che detto decreto fu adottato dal
Governo Parri, udito il parere della Consulta Nazionale, al fine di
svolgere una tornata di elezioni amministrative prima del referendum
istituzionale e delle elezioni dell'Assemblea Costituente. Si voto'
in effetti in un gran numero di comuni nel marzo e aprile del 1946.
Il testo legislativo, anche se prendeva per base il testo unico
approvato con regio decreto 4 febbraio 1915, n. 148, conteneva
tuttavia importanti modifiche ed innovazioni coerenti con le profonde
trasformazioni intervenute nel paese: l'elettorato attivo e passivo
era esteso alle donne, e alla vecchia societa' dei notabili era
succeduta una societa' caratterizzata dalla democrazia di massa,
nella quale si affermava gia' allora un'elevata concezione
dell'autonomia comunale espressa nelle pur diverse posizioni dei
partiti democratici e approfondita negli studi e dibattiti
preparatori della Costituente. Tale concezione si ricollegava del
resto alle esperienze attuate nel primo quarto del secolo dalle
amministrazioni di ispirazione democratica, socialista o cattolico-
popolare; esse, pur in tempi di suffragio relativamente ristretto,
prefigurarono i consigli comunali intesi quali diretta rappresentanza
del popolo e non piu' comitati di gestione degli interessi dei
proprietari e di tutela dei contribuenti.
La relazione del governo che presenta lo schema di provvedimento
alla Consulta nazionale sottolinea e spiega la innovazione costituita
dalla disciplina della presentazione delle candidature: "Il testo
unico 1915 non prevedeva affatto la preventiva presentazione di
candidature, in quanto il sistema elettorale adottato lasciava
all'elettore le piu' ampie facolta' nella scelta delle persone da lui
ritenute idonee alle funzioni di amministratori degli Enti locali; ma
cio' importava, da un lato, lo sfrenarsi della lotta elettorale tra
coloro che per sola ambizione, o per fini ancor meno commendevoli,
aspiravano alla conquista del pubblico potere, pur non riscuotendo
alcun credito fra la popolazione; dall'altro, una grande dispersione
di voti, che si polverizzavano fra un numero eccessivo di nomi, non
essendo l'elettore vincolato da alcuna lista di candidati".
"Ogni candidatura e' subordinata alla presentazione da parte di un
determinato numero di elettori, fissato in proporzione della
popolazione del Comune, ed alla dichiarazione di accettazione da
parte dei candidati. Il controllo sulla presentazione delle
candidature e' stato deferito alle Commissioni elettorali che sono
state istituite in ogni capoluogo di mandamento." (Consulta
Nazionale, schema di provvedimento legislativo n. 55, 23 novembre
1945).
Questa normativa, consistente nell'obbligo della sottoscrizione
delle liste dei candidati da un numero di elettori non inferiore al
minimo e non superiore al massimo previsti in rapporto alla
popolazione dei comuni suddivisi in classi (cfr. artt. 20 e 56 del
citato decreto n. 1 del 1946), e' stata confermata in termini
sostanzialmente identici a quelli iniziali nelle successive modifiche
delle leggi elettorali amministrative intervenute fino ad oggi.
Analoga disciplina e' stata prevista nella legge regolatrice della
elezione dell'Assemblea Costituente (decreto legislativo
luogotenenziale 10 marzo 1946, n. 74), e successivamente in quelle
delle elezioni della Camera dei deputati, del Senato, dei Consigli
regionali, dei rappresentanti dell'Italia al Parlamento europeo.
Si puo' dunque ritenere che nel nostro ordinamento sia ormai un
principio generalizzato che in ogni tipo di elezione diretta le
candidature debbano essere munite di una sorta di dimostrazione di
seria consistenza e di un minimo di consenso attestata dalla
sottoscrizione di un determinato numero di elettori. La stessa
innovazione introdotta a partire dal 1976 (legge 23 aprile 1976, n.
136 e decreto-legge 3 maggio 1976, n. 161, convertito in legge 14
maggio 1976, n. 240), in forza della quale la sottoscrizione degli
elettori non e' richiesta "per la presentazione di liste o di
candidature con contrassegni tradizionalmente usati da partiti o
gruppi politici che abbiano avuto eletto un proprio rappresentante in
Parlamento o siano costituiti in gruppo parlamentare ..", si
inscrive, a ben riflettere, nel principio anzidetto e scaturisce
dalla medesima ratio. Infatti, la garanzia rappresentata dalla
sottoscrizione degli elettori e' in questo caso sostituita dalla
sottoscrizione del presidente o del segretario del partito ovvero dei
loro mandatari, trattandosi di partiti o di gruppi la cui consistenza
e' dimostrata dall'avvenuta elezione di loro rappresentanti in
Parlamento.
3. - Si e' quindi di fronte ad una scelta operata dal legislatore
fino dal 1946, confermata anche nelle leggi piu' recenti (v. legge 21
marzo 1990, n. 53 e legge 11 agosto 1991, n. 271), nell'esercizio dei
poteri previsti dall'art. 51 della Costituzione, al fine di
soddisfare un'esigenza certamente non irragionevole. Del resto, il
giudice remittente riconosce anch'egli la validita' della ratio cui
ha ubbidito il legislatore; ma distingue fra la fissazione del numero
minimo di sottoscrittori, giustificato dalla "duplice esigenza di
garantire da un lato una certa consistenza numerica di base ad una
compagine che mira ad assumere elettoralmente un ruolo di
rappresentanza politico-amministrativa della comunita' e di
assicurare, dall'altro, a tale compagine un minimo di credibilita' ed
affidabilita'", e la fissazione di un numero massimo di
sottoscrizioni che - sempre secondo il giudice a quo - "appare
finalizzata alla mera semplificazione dei preliminari richiesti per
la presentazione delle candidature, vale a dire a uno scopo piu'
pratico che giuridico dal quale non dovrebbero scaturire conseguenze
di principio".
Va detto in proposito che la fissazione del numero massimo di
sottoscrizioni non e' diretta soltanto alla semplificazione del
procedimento: essa si da' carico di esigenze di ben maggiore rilievo,
in quanto rivolte a garantire la libera e genuina espressione della
volonta' del corpo elettorale. E' infatti presente, ed e' certamente
fondata, la preoccupazione per cui, in mancanza di una prescrizione
sul numero massimo di sottoscrizioni, potrebbero aprirsi, specie nei
piccoli comuni, delle vere e proprie precompetizioni elettorali per
assicurarsi il piu' alto numero di sottoscrittori possibile al fine
di dimostrare la forza e l'influenza dell'una o dell'altra lista di
candidati, ed esercitare cosi' una indebita pressione psicologica
sull'elettorato e in definitiva una forma di condizionamento del
voto.
4. - Dalle considerazioni svolte discende la inconsistenza della
specifica censura prospettata in ordine all'art. 30, primo comma,
lett. a), del d.P.R. n. 570 del 1960. Il giudice remittente lamenta
in sostanza che sia prevista l'eliminazione delle candidature anche
nel caso in cui queste siano sottoscritte da un numero di elettori
eccedente il massimo prescritto. Ma, proprio in ragione delle
anzidette finalita' cui si ispira la fissazione del limite massimo,
appare di tutta evidenza che queste sarebbero completamente
vanificate, se dalla violazione per eccesso di tale limite non
derivasse la conseguenza sanzionatoria della eliminazione della lista
dalla competizione elettorale. Chi volesse influenzare indebitamente
il corpo elettorale con la dimostrazione di forza consistente nella
raccolta di un piu' alto numero di sottoscrizioni non sarebbe
distolto da tale intento, se al superamento del limite massimo delle
sottoscrizioni facesse seguito una semplice regolarizzazione della
lista con la cancellazione ad opera della Commissione elettorale
circondariale delle sottoscrizioni in eccesso. Per di piu' in
siffatta ipotesi il procedimento elettorale preparatorio verrebbe
notevolmente complicato.
Tanto basta ad escludere l'irragionevolezza di una disposizione
che rientra nella regola generale per cui, salvo espresse eccezioni,
la inosservanza delle norme relative alla presentazione delle
candidature comporta la non ammissione delle stesse alla competizione
elettorale.
5. - Accertato che la norma in esame non contraddice al principio
di ragionevolezza, cade di conseguenza il riferimento agli artt. 51 e
97 della Costituzione. In ordine a quest'ultimo si e' gia' osservato
che, contrariamente a cio' che assume il giudice a quo, la norma
stessa si ispira anche ai principi in esso affermati. Quanto poi
all'art. 51, e' evidente che la determinazione da parte del
legislatore di regole non irragionevoli attinenti al procedimento
elettorale, alle quali i candidati alle cariche elettive devono
uniformarsi, non si pone in contrasto con i principi affermati nel
primo comma dell'anzidetto articolo della Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 30, primo comma, lett. a), del d.P.R. 16 maggio 1960, n.
570 (Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli
organi delle Amministrazioni comunali), sollevata, in riferimento
agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, dal Consiglio di Stato con
l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 febbraio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 4 marzo 1992.
Il cancelliere: DI PAOLA
92C0279