N. 237 SENTENZA 18 - 27 maggio 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Usi civici - Comune di Rocca di Cambio - Terreni di demanio civico - Assenza di individuazione formale della categoria di appartenenza - Autorizzazione all'alienazione - Convalida - Espressione legittima del potere dell'autorita' competente all'adozione dell'atto viziato - Non fondatezza. (Legge regione Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25, art. 7, quarto comma). (Cost., artt. 24, 117 e 118).(GU n.23 del 3-6-1992 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma
quarto, della legge della Regione Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25 (Norme
in materia di usi civici e gestione delle terre civiche), promosso
con ordinanza emessa il 5 giugno 1991 dal Tribunale amministrativo
regionale per l'Abruzzo sul ricorso proposto dalla Lega per
l'Ambiente della Regione Abruzzo contro la Regione Abruzzo ed altri,
iscritta al n. 753 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie speciale,
dell'anno 1992;
Visti gli atti di costituzione della Societa' "Campo Felice"
S.p.a. e del Comune di Rocca di Cambio nonche' l'atto di intervento
della Regione Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 14 aprile 1992 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Uditi gli avvocati Franco G. Scoca e Mario Montuori per la
Societa' "Campo Felice" S.p.a. e Vincenzo Cerulli Irelli per la
Regione Abruzzo;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio sui ricorsi riuniti proposti dalla
Lega per l'Ambiente e dalla S.p.a. Campo Felice per l'annullamento
totale o, rispettivamente, parziale, della deliberazione del
Consiglio regionale dell'Abruzzo n. 139/32 del 19 marzo 1990, con cui
e' stato convalidato, ai sensi dell'art. 7, quarto comma, della legge
regionale 3 marzo 1988, n. 25, il decreto 6 febbraio 1973 del
Ministro dell'agricoltura, che ha autorizzato il Comune di Rocca di
Cambio ad alienare alla predetta societa' terreni di demanio civico,
il T.A.R. dell'Abruzzo, con ordinanza del 5 giugno 1991, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale del citato art. 7, quarto
comma, per contrasto con gli artt. 24, 117 e 118 della Costituzione.
Ad avviso del giudice remittente, la norma impugnata viola:
a) l'art. 24 della Costituzione, perche' consente all'autorita'
regionale di vanificare perfino gli effetti di provvedimenti
giurisdizionali esecutivi, tale essendo il caso ricorrente nella spe-
cie, in cui la delibera del consiglio regionale e' stata adottata
dopo che, con sentenza 9 maggio 1986, confermata in secondo grado per
inammissibilita' dell'appello e in pendenza del ricorso per
cassazione, il Commissario per la liquidazione degli usi civici in
Abruzzo aveva dichiarato la nullita' della compravendita stipulata
dal Comune di Rocca di Cambio con la societa' Campo Felice, in quanto
autorizzata senza previa identificazione della categoria di
appartenenza dei terreni ai sensi dell'art. 11 della legge 16 giugno
1927, n. 1766;
b) gli artt. 117 e 118 della Costituzione, perche' la convalida
di negozi nulli, in deroga al principio dell'art. 1423 cod. civ., non
e' materia della potesta' legislativa delle regioni, e
conseguentemente non puo' ritenersi compresa nelle funzioni
amministrative trasferite alle regioni ai sensi dell'art. 66 del
d.P.R. n. 616 del 1977.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si e' costituita la Societa'
Campo Felice chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
La Societa' osserva che la vendita di cui e' causa e' stata
autorizzata dal Ministro dell'agricoltura sulla base dei pareri
favorevoli di tutte le autorita' interessate, in primo luogo del
Commissario per la liquidazione degli usi civici dell'Aquila,
comunicato con nota n. 173 del 6 marzo 1972; che, trattandosi di
terreni situati a 1800 m. di altitudine in zona pietrosa, dei quali
e' manifesta la destinazione esclusiva a bosco o pascolo, come
attestato dagli atti del procedimento, la dichiarazione di parere
favorevole del Commissario per gli usi civici doveva considerarsi
sufficiente ai sensi dell'art. 37 del r.d. 26 febbraio 1928, n. 332,
onde la vendita avrebbe dovuto considerarsi perfettamente valida;
che, comunque, il requisito della previa assegnazione dei terreni a
categoria non e' un principio tale da precludere al legislatore
regionale il potere di provvedere, in sede di riordino della materia
dopo il trasferimento alle regioni delle relative funzioni
amministrative, alla regolarizzazione delle autorizzazioni concesse
in passato senza l'osservanza del detto requisito, onde non e'
ravvisabile una violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione;
che la convalida ha per oggetto non il contratto di compravendita,
bensi' l'autorizzazione ad alienare, ponendosi come espressione
legittima del potere di cui e' titolare l'autorita' competente
all'adozione dell'atto viziato; che, secondo la giurisprudenza del
Consiglio di Stato, la convalida puo' intervenire efficacemente anche
in pendenza di gravame in sede amministrativa o giurisdizionale, onde
e' da escludere altresi' la pretesa violazione dell'art. 24 della
Costituzione; che, infine, l'eventuale effetto convalidante della
sanatoria dell'autorizzazione sul negozio autorizzato non contrasta
col principio dell'art. 1423 cod. civ., il quale fa salva la
possibilita' di convalida di negozi nulli derivante, direttamente o
indirettamente, da disposizioni di legge, e quindi anche di leggi
regionali quando la deroga sia funzionalmente connessa con finalita'
di interesse pubblico perseguite dalla regione nelle materie di sua
competenza.
3. - Si e' pure costituito il Comune di Rocca di Cambio
concludendo per l'infondatezza della questione con considerazioni
analoghe a quelle svolte piu' diffusamente dalla Societa' resistente,
e precisando che sui terreni in causa da tempo immemorabile non
veniva esercitato alcun diritto di uso civico da parte dei residenti.
4. - E' intervenuta in giudizio la Regione Abruzzo concludendo per
l'infondatezza della questione.
Ad avviso dell'interveniente, la questione sollevata dal T.A.R. si
fonda su un equivoco in cui il Tribunale e' caduto
nell'interpretazione della disposizione impugnata. Questa non
attribuisce al consiglio regionale il potere di convalidare negozi
nulli, ivi compresi atti la cui nullita' e' stata dichiarata
dall'autorita' giudiziaria, ma si limita a disciplinare, dettando
alcune prescrizioni procedimentali e sostanziali (esigenza di
valutazione specifica dell'interesse pubblico), l'esercizio del
potere di convalida di un atto amministrativo (autorizzazione ad
alienare) di per se' spettante al consiglio in quanto organo
competente a emanare l'atto. Rimangono impregiudicati gli effetti
dell'atto convalidato sul negozio conseguente, che dovranno essere
determinati nel merito dal giudice ordinario.
Cosi' precisata la portata della disposizione denunciata, cadono
tutte le censure di costituzionalita' svolte nell'ordinanza di
rimessione.
Considerato in diritto
1. - Il T.A.R. dell'Abruzzo ha sollevato, in riferimento agli
artt. 24, 117 e 118 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 7, quarto comma, della legge della Regione
Abruzzo 3 marzo 1988, n. 25, che attribuisce al consiglio regionale
il potere di provvedere, sentito il parere del comune interessato,
alla convalida delle autorizzazioni all'alienazione di terre civiche
non previamente assegnate a categoria, rilasciate dall'autorita'
competente (ministro dell'agricoltura fino al 1977, poi lo stesso
consiglio regionale), sempre che i relativi atti di alienazione siano
stati stipulati e registrati anteriormente all'entrata in vigore
della legge.
2. - La questione non e' fondata.
Ad avviso del giudice remittente, la norma impugnata non e'
"conforme ai precetti costituzionali di logica dell'intero sistema",
e quindi viola specificamente gli artt. 117 e 118 della Costituzione,
in quanto attribuisce al consiglio regionale un potere di convalida
di negozi radicalmente nulli, in contrasto col principio fondamentale
di insanabilita' della nullita' (art. 1423 cod. civ.), nonche' col
principio di esclusione della potesta' legislativa regionale in
materia di rapporti intersoggettivi privati.
La censura si fonda sulla massima giurisprudenziale che afferma la
nullita' radicale (nel senso di inesistenza giuridica) dell'atto di
autorizzazione ad alienare terre di uso civico non preceduto
dall'individuazione formale della categoria di appartenenza: massima
gia' ritenuta da questa Corte (sent. n. 221 del 1992) non sostenibile
almeno nel caso in cui risulti da indici sicuri che il terreno de quo
deve essere classificato nella prima delle due categorie indicate
dall'art. 11 della legge n. 1766 del 1927. In questo caso
l'assegnazione a categoria, poiche' non ha funzione determinante
della destinazione del terreno a bosco o pascolo, nemmeno ha
efficacia costitutiva della sua condizione giuridica di
alienabilita', onde la mancanza dell'atto-presupposto produce solo un
vizio procedimentale del provvedimento autorizzativo
dell'alienazione. Percio' l'autorizzazione puo' essere convalidata
dal consiglio regionale in quanto organo competente sia a emanare
l'atto viziato, sia a porre in essere l'atto - presupposto
dell'assegnazionea categoria.
La norma impugnata disciplina l'esercizio di questo potere di
convalida di atti amministrativi annullabili, di guisa che essa non
porta alcuna deroga al principio dell'art. 1423 cod. civ. La
convalida dell'atto autorizzativo non equivale, come pensa il giudice
remittente, a sanatoria della nullita' del negozio autorizzato. Nei
limiti (che rimangono impregiudicati) in cui la convalida ha
efficacia retroattiva, il negozio autorizzato deve considerarsi non
gia' convalidato, bensi' ab origine validamente stipulato.
3. - Un motivo ulteriore di censura e' tratto dal fatto che
l'autorizzazione di cui e' causa e' stata convalidata dal consiglio
regionale quando il contratto di vendita era gia' stato dichiarato
nullo dal Commissario per la liquidazione degli usi civici
dell'Aquila con sentenza (esecutiva) 23 maggio 1986 e in pendenza del
ricorso per cassazione contro la sentenza confermativa (per motivi di
rito) 23 giugno 1988 della Corte d'appello di Roma. Il giudice a quo
lamenta che, in seguito alla convalida dell'autorizzazione, "la
sentenza commissariale risulta resa inutilmente, a danno dei
partecipanti all'uso civico che avevano adito il Commissario", onde
la norma contestata violerebbe anche il principio di tutela
giurisdizionale dei diritti garantito dall'art. 24 della Costituzione
Nemmeno questo motivo merita accoglimento. La norma in esame non
pregiudica in alcun modo la questione dei limiti di retroattivita'
tra le parti della convalida, e precisamente la questione se la
retroattivita' sia impedita non soltanto da una sentenza di
annullamento dell'autorizzazione o di nullita' del negozio
autorizzato gia' passata in giudicato al momento della delibera di
convalida, ma anche dalla pendenza in questo momento di un giudizio
di impugnativa della delibera non ancora concluso da una sentenza
definitiva.
Tale questione - risolta dall'art. 6 della legge 18 marzo 1968, n.
249, con riguardo solo agli atti viziati di incompetenza - e' rimessa
interamente al giudice dell'impugnativa.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 7, quarto comma, della legge della Regione Abruzzo 3 marzo
1988, n. 25 (Norme in materia di usi civici e gestione delle terre
civiche), sollevata, in riferimento agli artt. 24, 117 e 118 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 maggio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 27 maggio 1992.
Il cancelliere: DI PAOLA
92C0653