Come e' noto, a seguito dell'ordinanza emessa in data 6 aprile 1990
dal tribunale di Genova, la Corte di giustizia della Comunita'
Europea e' stata chiamata, a pronunciarsi, ai sensi dell'art. 177 del
trattato CEE, sull'interpretazione degli articoli 7, 30, 85, 86 e 90
del trattato.
Con sentenza emessa in data 10 dicembre 1991 la Corte ha ritenuto
che "il combinato disposto dell'art. 90 n. 1 e degli articoli 30, 48
e 86 del trattato CEE osta alla normativa di uno Stato membro che
conferisca ad un'impresa stabilita in questo Stato il diritto
esclusivo dell'esercizio delle operazioni portuali e le imponga di
servizi, per l'esecuzione di dette operazioni, di una compagnia
portuale composta esclusivamente di maestranze nazionali".
"Il combinato disposto degli articoli 30, 48 e 86, e dell'art. 90
del trattato attribuisce ai singoli dei diritti che i giudici
nazionali devono tutelare".
La Corte ha evidenziato, altresi', che l'interesse economico
generale legato alle operazioni portuali non ha un carattere
specifico rispetto a quello di altre attivita' della vita economica e
pertanto "un'imprea o compagnia portuale che si trovi nella
situazione descritta nella prima questione" non puo' essere
considerata incaricata della gestione di servizi di interesse
economico generale ai sensi dell'art. 90, n. 2 del trattato.
La richiamata pronuncia ha posto a questo Ministero il problema
della portata e dell'efficacia della sentenza stessa nel nostro
ordinamento ed in particolare degli obblighi di adempimento ad essa
connessi.
In considerazione della complessita' del tema affrontato dalla
Corte di giustizia questo Ministero ha ritenuto opportuno indire una
serie di riunioni con le parti sociali per superare gli ostacoli
frapposti ad un percorso comune nell'ambito delle linee tracciate
dall'organo giurisdizionale comunitario.
Il mancato raggiungimento di intese da parte degli operatori del
settore ha implicato, ai fini di una puntuale applicazione della
sentenza in oggetto, una richiesta di parere al Consiglio di Stato al
fine di conoscere se questo Ministero sia tenuto a dare immediata
attuazione ai contenuti della decisione, nonche' le modalita' e la
portata dell'intervento amministrativo.
Il Consiglio di Stato, sezione II, con parere formulato
nell'adunanza del 13 maggio 1992, ha, in via pregiudiziale,
riaffermato, secondo quanto stabilito dalla giurisprudenza
costituzionale, che le sentenze interpretative della Corte di
giustizia, pronunciate ai sensi e per gli effetti dell'art. 177 del
trattato CEE, sono soggette alla "diretta applicazione".
La sentenza in esame, accertando una particolare situazione di
contrasto tra il diritto comunitario e il diritto interno, presenta
una efficacia giuridica diretta nell'ordinamento positivo, dando
luogo ad una "non applicazione" delle norme interne contrastanti con
il diritto comunitario.
La diretta efficacia giuridica della sentenza richiede una
sostituzione delle norme interne caducate dalla decisione
giurisdizionale comunitaria attraverso un rispondente ed adeguato
intervento legislativo.
In attesa della riforma legislativa del settore il Consiglio di
Stato considera legittima e necessaria l'attuazione amministrativa
della sentenza da parte di questo Ministero, titolare delle
attribuzioni esecutive delle leggi in materia, al fine di eliminare
ogni situazione di contrasto della norma interna con il diritto
comunitario.
In relazione, pertanto, agli effetti prodotti dalla sentenza sulle
norme di diritto interno, il Consiglio di Stato ha espresso l'avviso
che si e' determinata l'illegittimita':
a) dell'art. 110, ultimo comma, del codice della navigazione, che
delinea una situazione di monopolio in contrasto con gli articoli 30,
48, 86 e 90 n. 1 del trattato CEE;
b) dell'art. 111, ultimo comma, del codice della navigazione, che
sancisce un obbligo a carico delle imprese per operazioni portuali in
contrasto con gli articoli 30, 48, 86 e 90, n. 1 del trattato CEE;
c) dell'art. 152, n. 2 del decreto del Presidente della
Repubblica 15 febbraio 1952, n. 328, che impone per l'iscrizione nei
registri di cui all'art. 150 il possesso della cittadinanza italiana
in contrasto con l'art. 48 del trattato CEE.
Il Consiglio ritiene, altresi', che la sentenza in esame riverbera
i propri effetti anche sull'art. 111, primo, secondo e terzo comma,
del codice della navigazione, in quanto anche il regime della
concessione amministrativa per l'esercizio dell'attivita'
imprenditoriale deve rispondere ai principi della normativa
comunitaria, evitando l'insorgere, anche di fatto, di eventuali
illegittime situazioni di monopolio. L'attuazione delle disposizioni
contenute nell'art. 111 del codice della navigazione deve realizzare
una pluralita' di concessioni in modo da garantire il libero mercato
ed un sistema di effettiva concorrenza imprenditoriale.
In tale contesto di concorrenza e di libero mercato anche le
compagnie portuali potranno continuare a svolgere la propria
attivita' nelle operazioni di carico, scarico e movimentazione delle
merci, sempreche' non vengano a determinarsi quelle forme di abuso
ovvero di pregiudizi nei confronti degli utenti, come evidenziate nel
dispositivo della sentenza.
Per l'attuazione del nuovo quadro che viene a delinearsi nel
settore a seguito della pronuncia, tenute presenti le osservazione
formulate dal Consiglio di Stato, si impartiscono, in via transitoria
in attesa della riforma legislativa dell'ordinamento portuale, le
seguenti direttive alle quali le autorita' marittime in indirizzo
dovranno attenersi nell'espletamento dei compiti istituzionali di
disciplina e di vigilanza sulle attivita' in porto.
Questo Ministero si riserva, comunque, dopo un periodo di
attuazione delle disposizioni appresso indicate, di emanare eventuali
ulteriori direttive che possano agevolare la trasformazione del
settore alla luce dei recenti indirizzi emersi in materia.
PLURALITA' DI IMPRESE
1) Imprese portuali.
Le imprese, operanti in porto in forza di licenza rilasciata ai
sensi dell'art. 111 del codice della navigazione o dell'art. 201 del
regolamento marittimo, nell'esercizio della attivita' imprenditoriale
alla quale sono addette, potranno esercitare il diritto di
autoproduzione di cui all'art. 9 della legge n. 287/90 e servirsi del
personale dipendente, iscritto nei libri paga, in base alle mansioni
loro assegnate.
Nell'assunzione di nuovo personale le imprese portuali dovranno, a
parita' di caratteristiche tecnico-professionali, accordare
precedenza ai soci ed agli addetti delle compagnie e gruppi portuali,
nonche' ai dipendenti degli enti portuali, riconoscendo loro il
trattamento economico-normativo previsto dal contratto collettivo
nazionale di lavoro applicato alle imprese richiedenti.
Le domande di assunzione del predetto personale dovranno essere
rivolte dall'impresa concessionaria all'autorita' marittima o
all'ente portuale, ove istituito, che entro 20 giorni dovra'
comunicare al richiedente se vi e' o meno disponibilita'.
Nei casi di mancata assunzione il personale sopraindicato potra'
essere utilizzato dalle imprese attraverso l'istituto della mobilita'
temporanea o del distacco mensile.
Qualora il personale di cui trattasi non sia disponibile ad
instaurare un rapporto di lavoro nelle due ipotesi sopra delineate,
l'impresa potra' assumere il personale richiesto attraverso gli
uffici di collocamento secondo le procedure in vigore, dando
precedenza agli iscritti nelle liste di mobilita' dei settori in
crisi di cui alla legge 23 luglio 1991, n. 223.
E', comunque, necessario che il personale da avviare
nell'espletamento delle operazioni di imbarco, sbarco e
movimentazione della merce debba dare idonea garanzia e possedere una
adeguata capacita' professionale ai fini della sicurezza del lavoro
in porto e della navigazione.
Allo scopo di assicurare l'ordinato esercizio delle operazioni
portuali ed evitare la presenza in porto di imprese e personale non
strettamente necessari, l'autorita' marittima o l'ente portuale, ove
istituito, dovra' effettuare una attenta ricognizione delle imprese
operanti nel settore, sentito il consiglio del lavoro portuale e
avvalendosi, altresi', del parere dell'apposito organo consultivo
paritetico di cui al successivo punto 4.
Le imprese portuali, comprese le compagnie imprese, che, a seguito
della ricognizione non risultino in possesso dei requisiti indicati
al punto 2), dovranno alla data di scadenza e comunque non oltre il
31 dicembre 1992 adeguare le strutture organizzative ed operative
alle condizioni richieste.
L'eventuale inosservanza dara' luogo alla sospensione o revoca
della licenza.
L'atto di sospensione o di revoca dovra', comunque, essere motivato
con la specifica indicazione delle ragioni di diritto e di fatto alla
base della decisione, in rapporto ai dati emersi dalla ricognizione e
dalla conseguente istruttoria.
2) Rilascio di nuove licenze per l'esercizio di impresa.
L'autorita' marittima competente, nel rilasciare - qualora le
condizioni dei traffici giustifichino la presenza di una o piu'
imprese - le licenze di cui agli articoli 111 del codice della
navigazione e 201 del regolamento marittimo, dovra' attenersi alle
disposizioni contenute negli articoli 196 e seguenti del regolamento
marittimo, accertando, a tali fini, la sussistenza nelle imprese
richiedenti dei seguenti requisiti:
a) possesso di capacita' tecnico-organizzativa adeguata al volume
ed alla tipologia delle operazioni portuali da svolgere;
b) possesso di capacita' finanziaria e di capitale adeguato alla
attivita' da espletare;
c) possesso di un organico di lavoratori alle dirette dipendenze
dimensionato sia numericamente che professionalmente alle esigenze
indicate nel programma operativo formulato dall'impresa e tale da
coprire di norma la meta' del fabbisogno stabile di personale.
L'autorita' marittima o l'ente portuale, laddove istituito, sentito
l'organo consultivo di cui al punto 4), potra' assumere una diversa
determinazione in ordine all'organico sulla base della struttura
tecnico-organizzativa delle imprese richiedenti e della tipologia del
traffico.
All'inizio dell'attivita', che deve avvenire entro sessanta giorni
dal rilascio della concessione, l'impresa dovra' dimostrare di essere
in possesso dell'organico di lavoratori indicati nel programma
operativo.
Per le ulteriori assunzioni l'impresa dovra' attenersi a quanto
previsto dal precedente punto 1);
d) gestione separata delle attivita' di impresa portuale rispetto
ad altre eventuali attivita' collaterali facenti parte del ciclo
trasportistico, redigendo apposite relazioni contabili sia al fine di
evitare di svolgere concorrenza sleale nei confronti degli altri
operatori dei vari settori del ciclo stesso sia per verificare gli
specifici investimenti operati nel settore rilevanti ai fini
dell'esercizio dell'attivita' portuale.
Ai fini del rilascio delle licenze di cui sopra non sono ammesse
forme di collaborazione contrattuali o istituzionali tra imprese
finalizzate ad eludere la sussistenza dei requisiti sopra indicati.
Alla scadenza della concessione e comunque con cadenza annuale
l'autorita' marittima e' tenuta a verificare la realizzazione delle
condizioni previste nel programma operativo procedendo, in caso di
ingiustificata mancata realizzazione, alla sospensione o revoca della
concesione.
I provvedimenti di sospensione e di revoca, come quelli concessorii
o di diniego, devono essere debitamente motivati, indicando i
presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la
decisione dell'autorita' amministrativa in relazione alle risultanze
dell'istruttoria.
E' opportuno evidenziare la necessita' di garantire una pluralita'
di imprese nell'ambito dei criteri indicati nell'art. 111, comma 2,
del codice della navigazione. In particolare l'autorita' marittima
competente e' tenuta a valutare il dato economico del rapporto tra
numero di imprese ed esigenze del traffico portuale, e il dato
giuridico dell'esigenza di attuare i principi desunti dalla normativa
comunitaria del libero mercato e dell'ampia concorrenza.
Alle imprese, comprese le compagnie-imprese, che intendano svolgere
attivita' nell'ambito dei criteri sopra indicati in un'area demaniale
con proprie attrezzature, con sistemi integrati e con controllo
dell'intero ciclo operativo, potranno essere dati in concessione -
nei limiti ed in conformita' alle vigenti disposizioni di legge - le
aree, le banchine e gli impianti portuali disponibili.
Anche nel rilascio di tali concessioni l'autorita' marittima dovra'
garantire, ove possibile, la presenza di una pluralita' di imprese
per lo stesso settore di traffici e comunque assicurare nell'ambito
portuale spazi riservati agli altri operatori non titolari di
concessioni demaniali.
I relativi provvedimenti di concessione dovranno essere
congruamente motivati e dovranno armonizzare una pluralita' di
concessioni sulla base delle esigenze del mercato, garantendo la par
condicio tra le imprese.
3) Trasformazione delle compagnie in imprese.
Le compagnie ed i gruppi portuali dovranno, entro la fine del
corrente anno, avendo i requisiti specificati al punto 2),
trasformarsi in imprese secondo i tipi societari previsti dal codice
civile, mantenendo comunque la stessa denominazione, accompagnata
dalla indicazione del tipo di societa' assunto.
Il nuovo soggetto giuridico, che subentra alla compagnia portuale a
tutti gli effetti nei rapporti patrimoniali attivi e passivi,
svolgera' attivita' di impresa in regime di concorrenza con gli altri
organismi operanti in porto.
I lavoratori portuali, entrati a far parte unitamente agli addetti
nella nuova forma societaria assunta dalla compagnia portuale,
rimangono iscritti nei registri di cui all'art. 150 del regolamento
marittimo sottostando cosi', in forza della permanenza nei predetti
registri, alla normativa prevista per detta categoria.
Qualora tale trasformazione non avvenga in toto per l'esubero di
personale ovvero non sia possibile per mancanza dei requisiti
richiesti, la compagnia potra' soltanto garantire l'avviamento di
manodopera secondo le richieste avanzate dalle imprese interessate in
relazione alle esigenze organizzative ed operative delle imprese
stesse.
In tale veste la compagnia non potra' assumere altro personale.
Ove la compagnia si trasformi solo in parte in impresa, la gestione
amministrativa dei lavoratori non entrati a far parte del nuovo
organismo sara' comunque affidata alla compagnia impresa.
Per una migliore organizzazione operativa del settore si pone
essenziale pervenire in tempi brevissimi alla soppressione delle
piccole compagnie con limitata attivita' procedendo, secondo la
normativa vigente, alla fusione di compagnie viciniori onde
costituire nel porto di maggior traffico un organismo in grado di
svolgere una funzione imprenditoriale di rilievo.
ORGANIZZAZIONE DEL LAVORO
4) Costi portuali - Commissione paritetica - Vigilanza.
Ferme restando le disposizioni previste dal codice della
navigazione e dal regolamento marittimo in ordine alla determinazione
delle tariffe per le prestazioni rese dalle imprese portuali e per
quanto concerne la vigilanza sull'organizzazione del lavoro, viene
istituita in ciascun porto una commissione paritetica tra le
organizzazioni sindacali dei lavoratori maggiormente rappresentative
a livello nazionale e le associazioni nazionali imprenditoriali
aderenti al comitato di coordinamento dell'utenza nazionale,
presieduta dall'autorita' marittima.
Detta commissione, oltre a svolgere compiti consultivi ai fini del
rilascio e della verifica delle licenze di impresa di cui ai
precedenti punti 1) e 2), avra' funzioni di programmazione in ordine
alla organizzazione del lavoro in porto, alla mobilita' dei
lavoratori ed in particolare all'economico ed efficiente espletamento
di detta attivita'.
Sara' cura dell'autorita' marittima interessata procedere con la
massima sollecitudine alla costituzione di detti organismi, la cui
composizione ed il cui funzionamento saranno sottoposti all'esame di
questo Ministero per la relativa approvazione.
Le risultanze delle determinazioni assunte dai predetti organismi
in sede locale, sottoposte al vaglio di questo Ministero, saranno
esaminate e valutate, alla luce della vigente normativa in materia e
del diritto comunitario, al fine di attuare su scala nazionale,
nell'ambito delle diverse esigenze, indirizzi uniformi di
programmazione e di organizzazione e costi del lavoro portuale.
L'autorita' marittima, a seguito della riduzione degli esuberi per
effetto dei pensionamenti anticipati ed in relazione alla prospettata
trasformazione delle compagnie nei termini sopraindicati, sentito il
consiglio del lavoro portuale, dovra' procedere ad una immediata
revisione delle tariffe in funzione dei servizi ai quali i lavoratori
potranno essere chiamati.
Le nuove tariffe, che dovranno essere successivamente sottoposte
all'esame della commissione paritetica, non appena costituita,
dovranno essere trasmesse immediatamente a questo Ministero.
La revisione dovra' articolarsi interamente sul costo industriale
ed entro limiti quanto mai contenuti, onde evitare l'insorgere dei
fenomeni evidenziati nella sentenza e nel contempo avviare il
processo di allineamento dei costi portuali nazionali a quelli dei
porti europei.
Al fine di agevolare l'azione di vigilanza sul personale operante
in porto, ai lavoratori dipendenti di tutte le imprese portuali, ed
ai lavoratori delle compagnie, l'autorita' marittima ovvero l'ente
portuale, ove istituito, rilasceranno un apposito tesserino di
riconoscimento per l'accesso in porto e per l'espletamento della loro
attivita' lavorativa.
I predetti lavoratori sono infatti sottoposti al controllo ed al
potere disciplinare dell'autorita' secondo quanto stabilito dal
codice della navigazione e dal regolamento marittimo.
Cio' premesso si invitano le autorita' marittime a dare immediata
attuazione alle direttive in rassegna ed a disporre una rigorosa e
costante vigilanza sulle attivita' in porto onde evitare ogni
possibile infrazione alle norme sull'avviamento al lavoro e sulla
sicurezza dei lavoratori e della navigazione.
Il Ministro: TESINI