N. 486 SENTENZA 16 - 29 dicembre 1992
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Edilizia - Edilizia residenziale pubblica - Regioni Liguria, Toscana ed Emilia-Romagna - Piani di cessione di alloggi - Disposizioni di indirizzo e coordinamento - Potere - Esercizio al di fuori di preventiva disciplina legislativa - Lesione di attribuzioni regionali - Non spettanza allo Stato - Annullamento del d.P.R. 14 febbraio 1992 (D.P.R. 14 febbraio 1992). (Cost., artt. 3, primo comma e 97).(GU n.1 del 7-1-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorsi delle Regioni Liguria, Toscana ed
Emilia Romagna notificati, il primo il 31 marzo 1992, e gli altri due
il 15 aprile 1992, depositati in Cancelleria rispettivamente il 13,
21 e 27 aprile 1992, per conflitto di attribuzione sorto a seguito
della emanazione del decreto del Presidente della Repubblica 14
febbraio 1992, avente ad oggetto: "Atto di indirizzo e coordinamento
alle regioni recante i piani di cessione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica", ed iscritti ai nn. 11, 12 e 16 del registro
conflitti 1992;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 18 novembre 1992 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli avvocati Gian Paolo Zanchini per la Regione Liguria e
Alberto Predieri per la Regione Toscana e l'avvocato dello Stato
Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Le Regioni Liguria, Toscana ed Emilia-Romagna hanno
presentato distinti ricorsi per conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione al d.P.R. 14 febbraio 1992, dal
titolo "Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni recante i
piani di cessione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica".
Secondo tutte le ricorrenti, l'atto impugnato lederebbe i principi
che presiedono all'esercizio della funzione governativa di indirizzo
e coordinamento essendo stato adottato senza il supporto di alcuna
disposizione di legge. Un'ulteriore lesione delle competenze
regionali deriverebbe, secondo la Regione Liguria, dal fatto che
l'atto impugnato e' stato emanato senza il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra Stato e regioni. Infine, il carattere
eccessivamente analitico e dettagliato delle statuizioni contenute
nell'atto impugnato manifesterebbe, a giudizio della Regione Toscana,
uno sconfinamento dal legittimo esercizio della funzione governativa
di indirizzo e coordinamento, in violazione degli artt. 3, primo
comma, e 97 della Costituzione.
Le stesse ricorrenti prospettano, poi, profili di lesivita' delle
proprie competenze concernenti singoli articoli dell'atto impugnato.
Gli articoli 1, 3 e 4 sono censurati dalla Regione Liguria sotto
il profilo che conterrebbero una lesione delle proprie competenze
legislative e amministrative in materia di edilizia residenziale
pubblica, essendo in contrasto con i limiti posti agli interventi
statali dall'art. 28 della legge n. 412 del 1991.
L'art. 5 dell'atto impugnato e', invece, oggetto di censure da
parte delle Regioni Liguria ed Emilia-Romagna. Secondo la prima,
detto articolo, nel porre vari termini agli adempimenti regionali
previsti dal ricordato art. 28 della legge n. 412 del 1991, lederebbe
l'autonomia organizzativa assicurata alle regioni. Secondo la Regione
Emilia-Romagna, la previsione di un temine di 90 giorni per
l'approvazione regionale dei piani di cessione violerebbe, invece, il
principio della leale cooperazione, per il fatto che in base a
quest'ultimo dovrebbe esser necessario un confronto dello Stato con
le singole regioni al fine di poter valutare la congruita' di tale
termine rispetto alle diverse situazioni locali.
Tutte le ricorrenti, infine, muovono censure all'art. 6 dell'atto
impugnato. La Regione Liguria ritiene, in particolare, che
quest'ultimo si ponga in contrasto con l'art. 28 della legge n. 412
del 1991 laddove ricomprende fra gli alloggi sottoposti a cessione
anche quelli realizzati con risorse proprie degli enti gestori, dal
momento che il ricordato art. 28, primo comma, si riferisce soltanto
agli alloggi realizzati a totale carico o con il concorso dello Stato
o della regione. Sempre secondo la stessa ricorrente, il medesimo
art. 6, nella parte in cui prevede il versamento degli introiti
derivanti dalle cessioni nella contabilita' speciale tenuta presso la
tesoreria dello Stato, violerebbe il citato art. 28, sesto comma,
della legge n. 412 del 1991, il quale stabilisce una gestione diretta
dei fondi prima ricordati da parte degli enti titolari.
Le censure della Regione Toscana all'art. 6 del decreto impugnato
attengono, invece, alla asserita violazione della riserva di legge
prevista dall'art. 119 della Costituzione, dal momento che il
programma di reinvestimento in nuove costruzioni o in
ristrutturazioni, da inserire nel piano di cessione previsto
dall'articolo in questione, risulterebbe estraneo all'art. 28 della
legge n. 412 del 1991. Lo stesso art. 6 sarebbe, poi, illegittimo per
il fatto che priverebbe la Regione ricorrente della facolta',
prevista dal ricordato art. 28, di scegliere tra i possibili impieghi
delle somme ricavate dalla cessione degli alloggi.
Infine, a giudizio della Regione Emilia-Romagna, lo stesso art. 6,
nel prevedere un dovere di vigilanza delle regioni sui fondi ricavati
dalle alienazioni, lederebbe le competenze regionali in materia di
enti strumentali delle regioni, quali sono gli Istituti autonomi per
le case popolari (IACP), e violerebbe, inoltre, per la medesima
ragione, l'autonomia finanziaria regionale.
2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri si e' costituito in
tutti i giudizi per chiedere che i ricorsi siano dichiarati
inammissibili o, comunque, infondati.
L'eccezione di inammissibilita', sollevata con riferimento a tutti
i ricorsi, poggia sul fatto che le ricorrenti hanno chiesto
l'annullamento, totale o parziale, dell'atto impugnato, ma non una
pronuncia sulla spettanza del potere.
In via generale, l'Avvocatura generale dello Stato nega che l'atto
impugnato, al di la' della sua autoqualificazione, possa configurarsi
come un atto di indirizzo e coordinamento, giacche' la materia
disciplinata non rientrerebbe tra quelle trasferite alle regioni.
Secondo il resistente, infatti, le competenze regionali in materia di
edilizia residenziale pubblica sarebbero limitate alla costruzione e
alla gestione ordinaria dell'edilizia residenziale abitativa
pubblica, mentre l'atto impugnato conterrebbe una disciplina dei
diritti di proprieta' e, in genere, dei rapporti giuridici tra enti
gestori e inquilini relativiamente ad alloggi gia' edificati. Quello
impugnato, pertanto, non sarebbe un atto di indirizzo e
coordinamento, che presupporrebbe una materia di competenza
regionale, ma sarebbe un atto di direttiva verso l'esercizio di
funzioni delegate alle regioni ovvero un atto di programmazione
nazionale diretto a sviluppare e a specificare una indicazione gia'
contenuta nell'art. 28 della legge n. 412 del 1991. Sicche', mentre
l'approvazione regionale degli atti di cessione sarebbe un atto di
controllo di merito su un'attivita' (la vendita) propria degli enti
gestori, l'adozione di misure per la mobilita', invece, sarebbe una
funzione attinente all'assegnazione degli alloggi, materia,
quest'ultima, di competenza dei comuni.
Infine, il resistente, dopo aver rilevato che l'art. 12 della
legge n. 400 del 1988 non prescrive il parere della Conferenza fra lo
Stato e le regioni sui singoli atti di indirizzo e coordinamento,
chiede che sia dichiarata la inammissibilita' della censura mossa
dalla Regione Liguria all'art. 6 dell'atto impugnato in relazione
alla gestione dei fondi ricavati dalla cessione degli alloggi,
poiche' quest'ultima riguarderebbe un rapporto tra ente gestore e
tesoreria dello Stato. Nello stesso tempo, l'Avvocatura dello Stato
nega che l'art. 6 escluda la destinazione dei fondi alle finalita'
previste dall'art. 28 della legge n. 412 del 1991, come lamentato
dalla Regione Toscana.
3. - In prossimita' dell'udienza, rinviata due volte, la Regione
Toscana ha depositato due memorie nelle quali, oltre a contestare la
richiesta avversaria di inammissibilita' del conflitto per mancata
richiesta di pronuncia sulla spettanza del potere, replica alla tesi
dell'Avvocatura generale dello Stato, secondo la quale la materia
disciplinata dall'atto impugnato sarebbe estranea alle competenze
trasferite alle regioni, richiamando, in proposito, gli artt. 88 e 93
del d.P.R. n. 616 del 1977 e la legge n. 457 del 1978, nonche' la
giurisprudenza di questa Corte che ha incluso nella competenza
regionale la disciplina attinente alle assegnazioni degli alloggi e
alle vicende dei rapporti a queste conseguenti.
Considerato in diritto
1. - Con distinti ricorsi le Regioni a statuto ordinario Liguria,
Toscana ed Emilia-Romagna hanno sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del Presidente
della Repubblica 14 febbraio 1992, dal titolo "Atto di indirizzo e
coordinamento alle regioni recante i piani di cessione degli alloggi
di edilizia residenziale pubblica".
Numerosi sono i profili per i quali le ricorrenti prospettano la
violazione delle attribuzioni ad esse garantite dagli artt. 117 e 118
della Costituzione. Tutte le indicate regioni lamentano,
innanzitutto, la lesione delle competenze loro trasferite dagli artt.
88 e 93 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e dall'art. 4 della legge
5 agosto 1978, n. 457, per il fatto che l'atto impugnato conterrebbe
disposizioni di indirizzo e coordinamento in materia di edilizia
residenziale pubblica senza che il relativo potere sia previsto e
disciplinato da previe norme di legge, come invece richiede il
corretto esercizio di tale funzione secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte.
Accanto a siffatta censura di carattere generale, le ricorrenti
prospettano profili di lesione delle proprie competenze di natura
piu' particolare. Segnatamente, la Regione Liguria, oltre a lamentare
la lesione delle proprie attribuzioni in materia di ordinamento degli
enti amministrativi da essa dipendenti, si duole del fatto che lo
Stato, nell'adottare il decreto impugnato, non abbia richiesto il
parere della Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e
regioni, ai sensi dell'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400. La
Regione Toscana, poi, prospetta l'ulteriore violazione degli artt. 3
e 97 della Costituzione. Infine, la Regione Emilia-Romagna lamenta
tanto la lesione del principio di leale cooperazione, quanto
l'illegittima invasione delle proprie competenze in materia di
disciplina degli enti strumentali dell'amministrazione regionale.
Poiche' i ricorsi concernono il medesimo atto, i relativi giudizi
vanno riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
2. - I ricorsi delle sopraindicate regioni vanno accolti, dal
momento che l'atto impugnato lede le attribuzioni costituzionalmente
assegnate alle ricorrenti in materia di edilizia residenziale
pubblica, trattandosi di un atto di indirizzo e coordinamento che,
nel suo complesso, non rispetta il principio di legalita' posto a
tutela dell'integrita' delle competenze regionali.
E' appena il caso di osservare, in via preliminare, che,
contrariamente a quanto suppone l'Avvocatura generale dello Stato,
nessun rilievo puo' accordarsi, ai fini della ammissibilita' dei
conflitti, al fatto che in tutti i ricorsi manchi una formale
richiesta relativamente alla spettanza del potere contestato. In
primo luogo, infatti, occorre sottolineare che l'art. 39, quarto
comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, considera come elementi
essenziali del ricorso per conflitto di attribuzione soltanto
l'indicazione delle attribuzioni costituzionali ritenute lese e
quella del modo in cui e' sorto il conflitto, oltre alla
specificazione dell'atto che il ricorrente reputa come invasivo della
sfera delle competenze costituzionali invocate. In secondo luogo, non
va trascurato che nel caso in esame le regioni ricorrenti fanno
valere, non gia' un'invasione delle proprie attribuzioni, bensi'
l'illegittimo esercizio di un potere, quale la funzione governativa
di indirizzo e coordinamento, indiscutibilmente spettante, a giudizio
delle stesse ricorrenti, allo Stato.
Quanto al merito dei conflitti di attribuzione sollevati, nessun
dubbio puo' sussistere, contrariamente a quel che opina l'Avvocatura
dello Stato, in relazione al fatto che le competenze contestate
abbiano ad oggetto la materia della edilizia residenziale pubblica,
trasferita alle regioni dagli artt. 88 e 93 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616, e dall'art. 4 della legge 5 agosto 1978, n. 457.
Premesso che tale materia, come ha gia' avuto modo di affermare
questa Corte (v. sent. n. 217 del 1988), ha un ampio oggetto,
ricomprendente la predisposizione di interventi pubblici di varia
natura comunque diretti al fine di provvedere al servizio sociale
della provvista degli alloggi a favore dei lavoratori e delle
famiglie meno abbienti, non si puo' negare che la cessione degli
alloggi, oggetto di disciplina dell'atto impugnato, costituisca parte
integrante dell'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica, assegnazione che e' sicuramente iscritta nell'ambito della
materia in considerazione (v. sentt. nn. 493 del 1970, 16 del 1972,
727 e 1115 del 1988). La cessione degli alloggi, infatti, e'
indissolubilmente connessa con l'assegnazione degli stessi, posto che
la qualifica di assegnatario rappresenta una condizione necessaria
per poter partecipare alla cessione di un alloggio di edilizia
residenziale pubblica.
Piu' in generale, comunque, ai fini della dimostrazione
dell'inerenza della cessione degli alloggi alla materia della
edilizia residenziale pubblica, non va trascurato il rilievo che la
predetta cessione e' finalizzata, fra l'altro, al reinvestimento dei
ricavi sia in direzione della acquisizione delle aree edificabili e
della costruzione di edifici per l'incremento del patrimonio
abitativo pubblico, sia in direzione di urbanizzazioni socialmente
rilevanti per il medesimo patrimonio (v. art. 28, comma 6, lettere b)
e c), della legge 30 dicembre 1991, n. 412). Ne', del resto, puo'
negarsi valore al fatto che la cessione degli alloggi, la quale deve
essere effettuata secondo piani approvati dalla regione, rientra fra
i compiti degli istituti autonomi per le case popolari (IACP),
comunque denominati o ridisciplinati dalle leggi regionali, istituti
che vanno ricompresi tra gli enti operanti all'esclusivo servizio di
funzioni attribuite alle regioni (tanto che e' nel potere di queste
ultime adottare provvedimenti relativi a una loro eventuale
soppressione: v. art. 93, secondo comma, e 13 del d.P.R. n. 616 del
1977).
Posto, dunque, che la materia disciplinata rientra fra quelle
trasferite alla competenza delle regioni, l'atto di indirizzo e
coordinamento oggetto di impugnazione, per essere conforme ai
parametri di legittimita' costituzionale precisati da questa Corte
con una giurisprudenza da tempo costante (v., ad esempio, sentt. nn.
150 del 1982, 338 del 1988, 139 del 1990, 37 e 359 del 1991, 30 e 384
del 1992), deve avere un apposito supporto nella legislazione
statale, diretto a prevedere l'esercizio del potere stesso cosi' come
il contenuto sostanziale dell'atto da adottare, attraverso la
predisposizione di principi e di criteri idonei a vincolare e ad
orientare la discrezionalita' governativa. Ma, poiche' nell'art. 28
della legge n. 412 del 1991 o in qualsiasi altra disposizione di
legge non si riscontra il minimo cenno a un eventuale atto di
indirizzo e coordinamento del Governo in materia, il decreto del
Presidente della Repubblica 14 febbraio 1992 oggetto di impugnazione
costituisce un esercizio illegittimo della funzione in
considerazione, avente l'effetto di menomare una competenza regionale
costituzionalmente garantita. Il predetto atto, pertanto, va
consequenzialmente annullato.
Resta assorbito l'esame degli ulteriori profili di asserita
lesione delle proprie attribuzioni sollevati dalle ricorrenti.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato adottare un atto di indirizzo e
coordinamento in mancanza di un'apposita base in una norma di legge
ordinaria e, conseguentemente, annulla il decreto del Presidente
della Repubblica 14 febbraio 1992 (Atto di indirizzo e coordinamento
alle regioni recante i piani di cessione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 dicembre 1992.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 29 dicembre 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C1377