N. 40 SENTENZA 28 gennaio - 10 febbraio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Trasporto - Ente Ferrovie dello Stato - Controversie - Azione giudiziaria subordinata al preventivo reclamo in via amministrativa - Condizione di proponibilita' fortemente lesiva del diritto di difesa - Richiamo alla sentenza della Corte n. 530/1989 - Illegittimita' costituzionale. " (D.P.R. 30 marzo 1961, n. 197, art. 58) " (Cost., artt. 3, 24 e 113).(GU n.8 del 17-2-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 58 del d.P.R.
30 marzo 1961, n. 197 (Revisione delle condizioni per il trasporto
delle cose sulle ferrovie dello Stato) promosso con ordinanza emessa
il 18 maggio 1992 dal Pretore di Lecce nel procedimento civile
vertente tra Marini Walter e l'Ente Ferrovie dello Stato ed altra,
iscritta al n. 404 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, prima serie speciale,
dell'anno 1992;
Visti l'atto di costituzione di Marini Walter nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1992 il Giudice
relatore Francesco Guizzi;
Uditi gli avvocati Luigi Palese per Marini Walter e l'Avvocato
dello Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Marini Walter, fioraio, citava in giudizio l'Ente Ferrovie
dello Stato esponendo di aver acquistato fiori freschi, spediti
tramite ferrovia alla stazione di Lecce, dove il 23 marzo 1987 non ne
veniva in possesso, sebbene avesse pagato anticipatamente la somma di
1.019.652. La merce, infatti, non gli era stata consegnata, perche' -
come attestato da un funzionario dell'Ente sulla lettera di vettura -
era mancante in magazzino. Il Marini chiedeva quindi al Pretore di
Lecce la condanna del vettore alla restituzione della somma versata,
al risarcimento del danno per il mancato guadagno, al pagamento delle
spese e competenze del giudizio.
Si costituiva in giudizio l'Ente Ferrovie dello Stato deducendo
che l'azione era improponibile, in quanto il Marini aveva omesso di
presentare il reclamo preventivo prescritto dall'art. 58 del d.P.R.
30 marzo 1961, n. 197, in ordine alle nuove condizioni e tariffe per
il trasporto di merci a mezzo delle Ferrovie dello Stato. L'eccezione
veniva altresi' sollevata dalle Assicurazioni Generali s.p.a,
chiamate in giudizio dalle Ferrovie su autorizzazione del magistrato.
All'esito del procedimento, il Pretore ha sollevato la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 58 del d.P.R. 30 marzo 1961,
n. 197, nella parte in cui preclude l'azione giudiziaria contro
l'Ente Ferrovie dello Stato ove prima non venga presentato reclamo in
via amministrativa e l'Amministrazione non provveda nel termine di 90
giorni.
Ha osservato il remittente che la norma, pur avendo la finalita' di
concedere all'Amministrazione uno spatium deliberandi prima di essere
convenuta in giudizio, si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 24 e
113 della Costituzione.
La situazione di inferiorita' del cittadino nei confronti della
Pubblica Amministrazione e la sproporzione del termine di novanta
giorni inteso ad assicurare alle Ferrovie dello Stato la possibilita'
di vagliare le doglianze dei privati sarebbero in contrasto
insanabile con il principio di uguaglianza dei cittadini di fronte
alla legge e con il diritto di agire in giudizio, facendo valere i
propri diritti contro gli atti della Pubblica Amministrazione senza
esclusione o limitazione di sorta.
Del resto, queste stesse considerazioni sarebbero alla base della
decisione della Corte costituzionale che, con la sentenza n. 15 del
18 gennaio 1991, avrebbe dichiarato, per contrasto con gli stessi
parametri costituzionali, l'illegittimita' dell'art. 20 del d.P.R. 29
marzo 1973, n. 156, contenente l'approvazione del testo unico delle
disposizioni in materia postale, di banco posta e delle
telecomunicazioni, nella parte in cui non prevede l'esperibilita'
dell'azione giudiziaria anche in assenza del preventivo reclamo in
via amministrativa.
2. - E' intervenuto Marini Walter, il quale, con una memoria in
data 10 giugno 1992, ha concluso per l'accoglimento dell'ordinanza di
remissione.
Ha osservato la parte privata che la disparita' di trattamento fra
l'Ente e i privati e' del tutto ingiustificata, atteso che nei
confronti dei secondi essa non avrebbe dovuto proporre reclamo, ne'
attendere la scadenza di alcun termine, per far valere le proprie
ragioni. Nella materia di trasporto, poi, esisterebbe un cospicuo
numero di disposizioni legislative nel cui groviglio il cittadino
avrebbe difficolta' di "destreggiarsi", anche per la mancanza di
idonea pubblicita' (su stampati o su fogli informativi) da parte
dell'Ente.
La Corte non dovrebbe far altro, percio', che ribadire
l'orientamento gia' espresso con le sentenze nn. 15 del 1991 e 93 del
1979.
3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
chiesto il rigetto della questione perche' manifestamente infondata.
Ha osservato l'Avvocatura che la disposizione impugnata - la quale
comunque non preclude il diritto dell'utente di agire in giudizio -
troverebbe la sua piena giustificazione nelle esigenze tecnico-
amministrative del vasto apparato aziendale delle Ferrovie dello
Stato. Il reclamo preventivo permetterebbe il controllo, la
valutazione e la gestione di "un pericoloso contenzioso", e porrebbe
l'Ente nella condizione di adottare, caso per caso, la soluzione
migliore per i rapporti controversi. La norma infatti consentirebbe,
con la presentazione di un semplice reclamo amministrativo, e senza
alcun impegno economico, di risolvere facilmente le controversie con
le Ferrovie. Diversamente, il privato dovrebbe affrontare l'alea e
l'impegno economico di un giudizio; e, certo, l'abrogazione della
norma comporterebbe, specialmente per le questioni di modesto valore,
una minore tutela per i privati.
Del resto, la disposizione non costituirebbe peraltro una novita'
nel nostro ordinamento, come testimonia, ad esempio, il termine di 60
giorni previsto, in favore dell'assicuratore, dall'articolo 22 della
legge 24 dicembre 1969, n. 990, o quello di 90 giorni in favore delle
gestioni liquidatorie ministeriali, di cui all'articolo 9 della legge
4 dicembre 1956, n. 1404.
Il vantaggio di tali disposizioni sarebbe duplice: da un lato,
esse garantirebbero una rapida soddisfazione delle pretese
immediatamente accoglibili e, dall'altro, eviterebbero agli enti
preposti all'erogazione di servizi di pubblico interesse o alle
pubbliche amministrazioni (con benefici degli stessi organi
giurisdizionali) carichi di contenzioso inutili e gravosi.
La Corte costituzionale avrebbe ritenuto costituzionalmente
legittimo l'obbligo del preventivo reclamo amministrativo, con
riferimento alle controversie del personale delle aziende di
trasporto in concessione (sent. n. 93 del 1979). E su tali linee si
sarebbe attestato il legislatore nel formulare l'articolo 5 della
legge 11 maggio 1990, n. 108, che sancisce l'improcedibilita' della
domanda giudiziale non preceduta dalla richiesta di conciliazione.
Non sarebbe invece pertinente, secondo l'Avvocatura, il richiamo
alla sentenza n. 15 del 1991, con la quale la Corte ha ritenuto
illegittimo l'articolo 20 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, che,
nella materia dei servizi postali, avrebbe sanzionato con la
decadenza dell'azione la mancata proposizione del preventivo reclamo
amministrativo. La norma impugnata, invero, non prescriverebbe alcun
termine di decadenza, e non sussisterebbe pertanto alcuna
compressione del diritto di azione. Il reclamo in sede amministrativa
si configurerebbe come condizione di mera procedibilita', e in quanto
tale non idonea a ledere i principi costituzionali invocati.
Considerato in diritto
1. - Il Pretore di Lecce sottopone all'esame della Corte la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 58 del d.P.R. 30
marzo 1961, n. 197, in relazione agli artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione, nella parte in cui preclude l'azione giudiziaria contro
l'Ente Ferrovie dello Stato ove prima non venga presentato il reclamo
in via amministrativa e l'Ente non provveda nel termine di novanta
giorni.
2. - La questione e' fondata.
L'art. 58 del d.P.R. n. 197 del 1961 subordina il promovimento
delle azioni basate "sulle condizioni e tariffe" del trasporto
ferroviario delle merci al previo reclamo in via amministrativa
seguito da risposta o dall'inutile decorso del termine di novanta
giorni. In qualche modo esso riproduce lo schema disegnato dal primo
comma dell'art. 443 del codice di procedura civile, con la
differenza, pero', che "la definizione di queste controversie implica
un complesso di accertamenti tecnici per i quali gli enti
previdenziali dispongono di un'apposita organizzazione e di personale
specializzato, onde appare opportuno, nell'interesse dello stesso
assicurato, che la fase giudiziaria sia preceduta da un esame della
controversia in sede amministrativa" (sentenza n. 15 del 1991).
Mentre in altro tipo di controversie, come quella in esame, la
giurisdizione ordinaria si presenta ben piu' attrezzata e funzionale,
dovendosi accertare (analogamente a quanto accade
nell'Amministrazione postale) fatti di inadempimento, cioe'
disservizi, con la conseguente responsabilita' per danni. Per "questo
tipo di accertamenti il giudice dispone di strumenti e conoscenze
adeguati, mentre l'esperienza attesta la scarsa funzionalita', come
mezzo di prevenzione delle liti, della condizione di accesso alla
giurisdizione prescritta dalla norma impugnata" (sentenza n. 15 del
1991).
Si tratta, insomma, di una condizione di proponibilita' che menoma
fortemente il diritto di difesa garantito dall'articolo 24 della
Costituzione.
3. - Ma si tratta anche di un privilegio ingiustificato, come tale
lesivo del principio di uguaglianza stabilito con l'art. 3 della
Costituzione.
Il rapporto che si instaura con il contratto di trasporto
ferroviario delle merci e' tipicamente privatistico.
Con l'entrata in vigore della legge di riforma delle Ferrovie
dello Stato (17 maggio 1985, n. 210) e, successivamente, con la
delibera del CIPE in data 12 agosto 1992 (adottata sulla base
dell'art. 1 del decreto-legge 5 dicembre 1991, n. 386, convertito
senza modificazioni nella legge 29 gennaio 1992, n. 35) con la quale
l'Ente ferrovie dello Stato e' stato trasformato in societa' per
azioni, tale caratteristica si e' definifivamente chiarita in seguito
alla diversa configurazione del soggetto gestore del servizio
pubblico. Le Ferrovie sono infatti passate dall'originario modulo
della Pubblica Amministrazione a quello dell'Ente, prima, e della
societa' per azioni, poi, caratterizzato dallo svolgimento di
un'attivita' imprenditoriale in regime di diritto privato.
4. - L'adeguamento della norma impugnata ai principi
costituzionali, secondo quanto ampiamente motivato nella sentenza n.
15 del 1991, non puo' non seguire il modello gia' tratteggiato con la
sentenza n. 530 del 1989, rimettendo all'interessato la scelta tra il
preventivo esperimento del reclamo in via amministrativa (fatta
salva, nel contempo, la successiva attivazione dell'impugnativa
innanzi al magistrato) oppure l'immediato ricorso all'azione
giudiziaria.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimita' costituzionale dell'art. 58 del d.P.R.
30 marzo 1961, n. 197 (Revisione delle condizioni per il trasporto
delle cose sulle ferrovie dello Stato), nella parte in cui non
prevede l'esperibilita' dell'azione avanti gli organi della
giurisdizione ordinaria anche in mancanza del preventivo reclamo in
via amministrativa.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: GUIZZI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 10 febbraio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0111