N. 60 SENTENZA 8 - 16 febbraio 1993
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Agricoltura - Regione Umbria - Applicazione di sanzioni amministrative per infrazioni alla disciplina sul prelievo di corresponsabilita' sui cereali - Direttive - Negazione di competenze ad essa delegate - Operazioni rientranti in funzioni di cui e' titolare lo Stato - Non spettanza alla regione l'applicazione delle sanzioni amministrative (Delibera regione Umbria del 14 aprile 1992, n. 2604). (Cost., artt. 115, 117 e 118 ).(GU n.9 del 24-2-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri notificato il 17 luglio 1992, depositato in cancelleria il
23 successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
nota 20 maggio 1992, n. 12266 della Giunta regionale dell'Umbria e
della delibera, in essa richiamata, del 14 aprile 1992, n. 2604,
della medesima Giunta, in tema di controlli e sanzioni sul prelievo
di corresponsabilita' sui cereali, ed iscritto al n. 24 del registro
conflitti 1992;
Visto l'atto di costituzione della Regione Umbria;
Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1992 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'Avvocato Gaetano Ardizzone per la Regione
Umbria;
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha presentato
ricorso per conflitto di attribuzione nei confronti della Regione
Umbria, in relazione alla delibera della Giunta della stessa Regione
n. 2604 del 14 aprile 1992, trasmessa al Ministero
dell'agricolturaedelle foreste con nota n. 12266 del 20 maggio 1992;
Con l'atto impugnato la Regione Umbria, nel dare istruzioni al
proprio ufficio competente per l'espletamento dei controlli relativi
al regime di prelievo di corresponsabilita' sui cereali (ente di
sviluppo agricolo), dichiarava che compete allo Stato la irrogazione
delle sanzioni in materia, riferendosi queste ultime a settori non
oggetto di trasferimento o di delega alle regioni. Conseguentemente,
la stessa Regione disponeva che l'ente di sviluppo agricolo non
dovesse applicare le sanzioni ai trasgressori della disciplina,
comunitaria e interna, in materia di prelievo di corresponsabilita'
sui cereali, ma dovesse limitarsi a trasmettere un rapporto sulle
infrazioni avvenute all'Ispettorato repressione frodi competente per
territorio ovvero al Ministero dell'agricoltura e delle foreste, in
dipendenza dell'importo dell'ammontare della relativa sanzione;
Contro tale diniego di competenza il Presidente del Consiglio dei
ministri ha proposto ricorso rilevando come il regolamento n. 1097/88
del Consiglio CEE del 25 aprile 1988 abbia previsto, per ristabilire
nel settore dei cereali l'equilibrio fra domanda e offerta, un
prelievo di corresponsabilita' a carico dei produttori di cereali,
prelievo comportante una trattenuta sul prezzo di vendita dei cereali
da versare al Ministero del tesoro;
Il ricorrente fa presente che a tale regolamento comunitario e'
stata data attuazione con l'adozione del decreto del Ministero
dell'agricoltura e delle foreste 13 giugno 1989, n. 242 (poi
sostituito dal decreto 23 luglio 1990, n. 228), il quale stabilisce
all'art. 5 vari obblighi a carico di uffici regionali individuati,
distintamente regione per regione, dallo stesso art. 5.
Successivamente, nota sempre il ricorrente, la legge comunitaria del
1990 (Legge 29 dicembre 1990, n. 428), all'art. 63, ha previsto, in
caso di violazione degli obblighi imposti dal citato decreto
ministeriale n. 242 del 1989 e successive modificazioni, sanzioni
amministrative di vario ammontare, rinviando, per la loro
applicazione, all'art. 4 della legge 23 dicembre 1986, n. 898
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27
ottobre 1986, n. 701, recante misure urgenti in materia di controlli
degli aiuti comunitari alla produzione dell'olio di oliva. Sanzioni
amministrative e penali in materia di aiuti comunitari nel settore
agricolo), articolo che, a sua volta, rinvia al capo primo della
legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale);
Secondo il ricorrente - che richiama a questo riguardo il conforme
contenuto di una circolare ministeriale (n. 9 prot. D/1259 del 31
luglio 1991) - l'art. 63 della legge comunitaria, operando un rinvio
recettizio nei confronti del decreto ministeriale n. 242 del 1989, e
successive modificazioni, conferirebbe rango primario a una
disciplina originariamente contenuta in norme di carattere secondario
e, in particolare, rivestirebbe di forza di legge l'individuazione
degli uffici regionali ai quali erano stati affidati i controlli
sull'applicazione del prelievo di corresponsabilita' sui cereali, da
cui conseguirebbe la delega per l'accertamento e l'applicazione delle
sanzioni amministrative. Da qui deriverebbe, secondo il ricorrente,
la pretesa illegittimita' della impugnata delibera della Giunta della
Regione Umbria, nella parte in cui nega la competenza regionale in
tema di applicazione delle sanzioni amministrative relative al regime
del prelievo di corresponsabilita' sui cereali, in violazione dei
principi costituzionali contenuti negli artt. 115, 117 e 118 della
Costituzione;
2. - La Regione Umbria si e' costituita in giudizio per chiedere
che il ricorso sia rigettato;
La difesa della resistente, dopo aver premesso che la normativa
vigente non prevede alcuna delega alle regioni in ordine al prelievo
di corresponsabilita' sui cereali, afferma che, poiche' in materia di
sanzioni amministrative vige il principio che l'applicazione delle
sanzioni segue la competenza, si dovrebbe concludere che i controlli
oggetto di contestazione siano di spettanza dello Stato, essendo
quest'ultimo titolare delle funzioni concernenti il prelievo di
corresponsabilita' sui cereali. Piu' in particolare, la Regione
Umbria nega che l'art. 63 della legge n. 428 del 1990 contenga un
rinvio recettizio al decreto ministeriale n. 242 del 1989, cosi' come
contesta che la delega alle regioni possa desumersi, oltreche' da
quest'ultimo decreto, dal ricordato art. 63 o dall'art. 4 della legge
n. 898 del 1986;
3. - In prossimita' dell'udienza la Regione Umbria ha depositato
una memoria, nella quale, ad ulteriore conferma della inesistenza di
una delega alle regioni in subiecta materia, richiama l'attenzione
sul fatto che l'art. 63 della legge n. 428 del 1990 prevede
l'applicazione di una sanzione per chi omette di inviare "agli organi
di controllo provinciali", e non alle regioni, i moduli indicati nel
decreto n. 242 del 1989. Il riferimento ad uffici regionali,
nominativamente individuati dall'art. 5 del decreto n. 242 del 1989,
confermerebbe, ad avviso della Regione, che nel caso in esame si e'
in presenza non gia' di delega di funzioni statali alle regioni, ma
di un avvalimento di uffici regionali da parte dello Stato;
Inoltre, sempre ad avviso della resistente, la delega alle regioni
di funzioni relative all'applicazione di sanzioni amministrative
sarebbe altresi' esclusa dal fatto che la legge n. 689 del 1981, cui
rinvia l'art. 4 della legge n. 898 del 1986, distingue nettamente,
agli artt. 13 e seguenti, gli organi che accertano gli illeciti
amministrativi da quelli che irrogano e riscuotono le relative
sanzioni: distinzione fatta propria dal citato art. 4, lett. d)
laddove si distingue fra autorita' competente a redigere il rapporto
e autorita' competente a emettere l'ordinanza-ingiunzione di
pagamento.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso indicato in epigrafe il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti della Regione Umbria in relazione alla delibera della
Giunta della stessa Regione del 14 aprile 1992, n. 2604, trasmessa al
Ministero dell'agricoltura e delle foreste con nota 20 maggio 1992,
n. 12266;
Il ricorrente - nell'osservare che la Regione Umbria con l'atto
contestato ha dato istruzioni ai propri uffici dirette a non
applicare le sanzioni amministrative previste per le infrazioni alla
disciplina sul prelievo di corresponsabilita' sui cereali e a
trasmettere, invece, un rapporto sulle predette infrazioni agli
uffici statali competenti, affinche' questi ultimi potessero
applicare le sanzioni medesime - rileva che la Regione stessa ha in
tal modo negato una competenza ad essa delegata dall'art. 63 della
legge comunitaria del 1990 (legge 29 dicembre 1990, n. 428),
ponendosi cosi' in contrasto con gli artt. 115, 117 e 118 della
Costituzione;
2. - Il ricorso non puo' essere accolto;
Le operazioni attinenti ai controlli relativi al regime del
prelievo di corresponsabilita' sui cereali (Regolamento CEE, 25
aprile 1988, n. 1097/88) non concernono in realta' funzioni
trasferite oppure delegate alle regioni e alle province autonome. Si
tratta, infatti, di operazioni rientranti in funzioni di cui e'
titolare lo Stato e che questo, per la parte concernente i controlli
relativi al prelievo di corresponsabilita' sui cereali, esercita
avvalendosi di uffici delle regioni (e delle province autonome),
nominativamente individuati dall'art. 5 del decreto del Ministro
dell'agricoltura e foreste 13 giugno 1989, n 242 (riprodotto
integralmente dall'art. 5 del decreto dello stesso Ministro 23 luglio
1990, n. 228), con il quale e' stata data attuazione al predetto
regolamento CEE, istitutivo del ricordato prelievo di
corresponsabilita' sui cereali;
Piu' in particolare, che nella specie si sia in presenza di
un'ipotesi di avvalimento, e non di delega di funzioni, si deduce
chiaramente da due univoche circostanze. Innanzitutto, significativo
e' il rilievo che lo Stato nell'affidare i compiti precedentemente
indicati individua, come destinatari degli stessi, singoli e
specificati uffici regionali (o provinciali), sicche' deve
escludersi, come avviene per la delega di funzioni, l'instaurazione
di un rapporto - regolato dalla legge - dello Stato con la regione (o
la provincia autonoma) come ente complessivamente considerato (v.
sent. n. 996 del 1988). In secondo luogo, non va trascurato che - a
differenza di quanto dispone l'art. 17, terzo comma, della legge 24
novembre 1981, n. 689, nonche' l'art. 9 del decreto n. 616 del 1977 -
i proventi delle sanzioni comminate per le infrazioni al regime sul
prelievo di corresponsabilita' sui cereali sono devoluti allo Stato,
non gia' alle regioni (o alle province autonome);
Ne', infine, puo' condividersi l'argomento prospettato dalla
difesa dello Stato, secondo il quale l'art. 63 della legge n. 428 del
1990 avrebbe operato a posteriori una delega di funzioni alle
regioni, in ordine ai controlli sull'applicazione del prelievo di
corresponsabilita' dei cereali, da cui conseguirebbe la delega anche
dell'applicazione delle sanzioni amministrative, grazie all'asserito
rinvio recettizio al decreto ministeriale n. 242 del 1989. In
realta', il predetto art. 63 si limita a richiamare, per
l'applicazione delle ricordate sanzioni, l'art. 4 della legge 23
dicembre 1986, n. 898, il quale, a sua volta, rinvia al capo primo
della legge 24 novembre 1981, n. 689, al fine di richiamare il
principio, ivi stabilito, per il quale la ripartizione tra Stato e
regioni del potere di irrogare le sanzioni amministrative ricalca
perfettamente la ripartizione delle competenze in relazione alle
materie cui quelle sanzioni si riferiscono;
Ed e' proprio quest'ultimo il principio sulla base del quale va
risolto il conflitto di attribuzione in esame (v. sentt. nn. 1034 del
1988, 365 del 1991 e 123 del 1992). Poiche' nel caso si tratta di
materia attribuita alla competenza dello Stato, e non gia' trasferita
o delegata alle regioni (o alle province autonome), deve ritenersi di
spettanza statale anche l'applicazione delle sanzioni amministrative
previste dalla legge n. 428 del 1990 in relazione alle infrazioni al
regime riguardante il prelievo di corresponsabilita' sui cereali
disposto dal regolamento CEE n. 1097/88. Non e', pertanto,
contrastante con la ripartizione costituzionale delle attribuzioni
fra Stato e regioni la delibera della Giunta della Regione Umbria n.
2604, del 14 aprile 1992, trasmessa al Ministero dell'agricoltura e
delle foreste con nota 20 maggio 1992, n. 12266, con la quale la
stessa Regione, nell'impartire istruzioni ai propri uffici, soggetti
ad avvalimento da parte dello Stato in ordine ai controlli al
menzionato regime sul prelievo di corresponsabilita' sui cereali, ha
disposto che l'ente di sviluppo agricolo non dovesse applicare
direttamente le relative sanzioni, ma dovesse limitarsi a trasmettere
agli uffici statali competenti un rapporto sulle infrazioni avvenute.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta alla Regione Umbria applicare le sanzioni
amministrative previste dall'art. 63 della legge
29 dicembre 1990, n. 428 (Legge comunitaria 1990), in relazione alle
infrazioni alla disciplina relativa al prelievo di corresponsabilita'
sui cereali, stabilita dal regolamento n. 1097/88 del Consiglio CEE
del 25 aprile 1988.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 8 febbraio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 16 febbraio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0158