N. 88 SENTENZA 8 - 15 marzo 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. " Previdenza e assistenza - Ciechi assoluti minori degli anni diciotto - Corresponsione della indennita' di accompagnamento - Mancata previsione - Incongrua discriminazione - Irrazionalita' del criterio del compimento o meno della maggiore eta' - Illegittimita' costituzionale. " (Legge 28 marzo 1968, n. 406, art. 1) " (Cost., artt. 3, 31 e 38).(GU n.13 del 24-3-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
28 marzo 1968, n. 406 (Norme per la concessione di una indennita' di
accompagnamento ai ciechi assoluti assistiti dall'Opera nazionale
ciechi civili), in riferimento all'art. 8 della legge 10 febbraio
1962, n. 66 (Nuove disposizioni relative all'Opera nazionale per i
ciechi civili) ed all'art. 14 septies della legge 29 febbraio 1980,
n. 33 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 30
dicembre 1979, n. 663, concernente provvedimenti per il finanziamento
del Servizio sanitario nazionale, per la previdenza, per il
contenimento del costo del lavoro e per la proroga dei contratti
stipulati dalle pubbliche amministrazioni in base alla legge 1
giugno 1977, n. 285, sull'occupazione giovanile), promosso con
ordinanza emessa il 24 gennaio 1992 dalla Corte di cassazione sui
ricorsi proposti dal Ministero dell'Interno contro Buffa Giuseppe ed
altra e da Buffa Giuseppe ed altra contro il Ministero dell'Interno,
iscritta al n. 384 del registro ordinanze 1992;
Visto l'atto di costituzione di Buffa Giuseppe ed altra nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1993 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Uditi l'avv. Luciano Ventura per Buffa Giuseppe ed altra e
l'avvocato dello Stato Plinio Sacchetto per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Corte di cassazione solleva questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge 28 marzo 1968, n. 406, "in
riferimento all'art. 8 della legge 10 febbraio 1962, n. 66 ed
all'art. 14 septies della legge 29 febbraio 1980, n. 33, nella parte
in cui la suddetta norma non ha attribuito l'indennita' di
accompagnamento ai ciechi assoluti minori degli anni diciotto".
2. - In particolare la Corte, premesso che la corretta
interpretazione delle norme sopra indicate esclude che l'indennita'
di accompagnamento possa essere attribuita ai ciechi assoluti anche
prima del compimento del 18 anno di eta', e che la questione e'
circoscritta al periodo di tempo anteriore all'applicabilita' della
non retroattiva legge 21 novembre 1988 n. 508 (la quale ha poi
attribuito una indennita' di accompagnamento, di nuovo genere, anche
ai minori ciechi assoluti), ritiene che l'esclusione di un tale
diritto nei riguardi degli infradiciottenni evidenzi profili
d'illegittimita' costituzionale in riferimento agli artt. 3, 31 e 38,
primo e terzo comma, della Costituzione.
3. - Rileva il giudice remittente che l'indennita' di
accompagnamento introdotta a far data dal 1 gennaio 1968 a favore
delle persone affette da cecita' assoluta dall'art. 1 della legge 28
marzo 1968 n. 406 rispondeva - nell'ambito di fondamentali precetti
della Costituzione e, in particolare, di quelli di cui agli artt. 3 e
38 - all'esigenza di sopperire a bisogni primari di soggetti colpiti
dalla totale privazione della vista e, percio', in condizioni di
gravissima menomazione nello svolgimento della vita quotidiana e dei
rapporti sociali. Istituto giuridico avente quindi funzione e
caratteri peculiari, attinenti ad un aspetto non tanto immediatamente
economico ma piuttosto di natura tipicamente "sociale". Ma, mentre
per far fronte alle necessita' di natura strettamente economica, di
sostentamento, sussisteva la pensione non reversibile gia' istituita
dalla legge 10 febbraio 1962 n. 66, alle necessita' definibili come
"sociali" era indirizzata l'indennita' di accompagnamento.
Orbene, tra tali necessita' "sociali", prosegue la Corte
remittente, debbono includersi tutte quelle attinenti alla vita di
relazione, che presuppongono primariamente la possibilita', per il
soggetto, di effettuare gli opportuni spostamenti nell'ambito della
propria dimora nonche' - e soprattutto - al di fuori di essa, con
tutte le relative esplicazioni afferenti alla vita interpersonale ed
agli aspetti della cultura, del lavoro e della formazione
professionale, dell'uso del tempo libero e cosi' via, vale a dire di
tutto cio' che - richiamando il precetto dell'art. 3, secondo comma,
della Costituzione - consente un piu' completo sviluppo della
personalita'. E tutto questo, per il soggetto colpito da una
menomazione cosi' grave come la cecita', non e' ovviamente possibile
allo stesso modo delle altre persone, il che evidenzia per il
soggetto stesso una limitazione della liberta' e delle condizioni di
eguaglianza rispetto agli altri consociati, limitazione che, in base
alla suddetta norma costituzionale, e' invece dovere della Repubblica
rimuovere, cosi' com'e' suo dovere rimuoverla in relazione alle
esigenze dell'educazione e dell'avviamento professionale dell'inabile
in generale, e cio' anche alla luce dell'art. 38, primo e terzo
comma, della Costituzione.
Proprio in relazione a tale profilo, nei confronti del minore
degli anni diciotto (il quale peraltro soggiace all'obbligo
scolastico e acquista la capacita' giuridica lavorativa gia' al
compimento del quindicesimo anno di eta' e al quattordicesimo per i
lavori nell'agricoltura e nei servizi familiari: ex art. 3 della
legge 17 ottobre 1967 n. 977) la particolare forma di aiuto e di
tutela cui e' preordinata l'indennita' di accompagnamento
rivestirebbe - pur nei limiti della sua misura economica - una
specifica valenza anche superiore che nei confronti del maggiorenne
talche' puo' ritenersi privo di giustificazione il diverso
trattamento.
Un ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale della norma
sarebbe ravvisabile in riferimento all'art. 31 della Costituzione che
fa obbligo alla Repubblica di agevolare con misure economiche ed
altre provvidenze l'adempimento dei compiti familiari e protegge
l'infanzia e la gioventu' favorendone gli istituti necessari a tale
scopo. Orbene, far gravare completamente sui componenti della
famiglia i compiti relativi alle particolari esigenze del minore
affetto da cecita' significherebbe, ad avviso della Corte di
cassazione, negare alla famiglia stessa quell'aiuto necessario anche
per realizzare i fini che i menzionati artt. 3, secondo comma, e 38,
primo e terzo comma, della Costituzione perseguono. Inoltre, rileva
il remittente, e' un dato rientrante nella comune esperienza che il
minore affetto da cecita' ha bisogno di una forma di assistenza
continuativa e diversa alla quale i genitori sovente non possono
essere in grado di provvedere, ove si consideri che la situazione
economica delle famiglie e l'evoluzione sociale e civile rendono
sempre piu' diffuso lo svolgimento di lavoro esterno da parte di
entrambi i genitori.
Viene infine posto in evidenza come, integrando la cecita'
assoluta una menomazione di massima gravita' che di per se' limita il
pieno sviluppo della personalita', non appaia giustificata la
negazione ai minori degli anni diciotto dell'indennita' di
accompagnamento che invece, sul piano generale, la legge 11 febbraio
1980 n. 18 (art. 1, secondo comma) gia' garantiva agli altri invalidi
benche' minorenni.
4. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'inammissibilita', o comunque per l'infondatezza,
della sollevata questione.
Sostiene la difesa del Governo che la disciplina previgente -
della cui legittimita' costituzionale la Corte di cassazione dubita -
aveva dato luogo ad un sistema certo perfettibile ma non in contrasto
con le norme costituzionali invocate, le cui esigenze fondamentali
gia' salvaguardava ove si consideri il trattamento complessivo che
(indipendentemente dalle categorie usate) veniva attribuito.
Su questa linea, ritiene l'Avvocatura, si sarebbe posta questa
Corte con la sentenza 20 gennaio 1992 n. 3 - coeva all'ordinanza di
rimessione - nella quale si conclude, pur dando atto di
differenziazioni verificatesi nella purtroppo numerosa casistica, che
"Nell'arco temporale considerato, tuttavia, l'affermata adeguatezza
dell'indennita', nel quadro della complessiva razionalizzazione del
sistema, e la dipendenza del diverso trattamento da circostanze di
fatto (quali il limite di reddito per godere della pensione),
escludono l'asserita violazione degli invocati parametri
costituzionali".
5. - Si sono costituiti in giudizio Giuseppe Buffa e Ivonne
Gardini, nella qualita' di legali rappresentanti della figlia minore
Isabella Buffa, parte del giudizio a quo .
Dopo aver svolto considerazioni totalmente adesive a quanto
rilevato dalla Corte remittente sul punto della non manifesta
infondatezza della questione, la parte privata sostiene che il quadro
normativo che regola la materia e' comunque suscettibile di
interpretazione diversa da quella fatta propria dal provvedimento di
rimessione; interpretazione che, da sola, potrebbe consentire di
riconoscere l'indennita' di accompagnamento anche ai minori ciechi
assoluti.
Considerato in diritto
1. - La Corte di Cassazione solleva questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge 28 marzo 1968, n. 406, in
riferimento all'art. 8 della legge 10 febbraio 1962, n. 66 ed
all'art. 14 septies della legge 25 febbraio 1980, n. 33, nella parte
in cui la norma suddetta non ha attribuito l'indennita' di
accompagnamento ai ciechi assoluti minori degli anni diciotto.
Ad avviso della Corte remittente - premesso che la questione e'
circoscritta al periodo di tempo anteriore all'applicabilita' della
legge 21 novembre 1988, n. 508 (la quale ha poi riconosciuto
l'indennita' di accompagnamento anche ai minori ciechi assoluti) -
l'illegittimita' della norma e' ravvisabile, in primo luogo, nella
violazione dell'art. 3 della Costituzione sotto il duplice profilo
della ingiustificata disparita' di trattamento nei confronti dei
ciechi assoluti maggiorenni, i quali, in forza della medesima norma,
percepiscono detta indennita', nonche' della violazione dell'obbligo
di rimuovere gli ostacoli di ordine sociale ed economico che
impediscono il pieno sviluppo della persona umana in condizioni di
eguaglianza con gli altri cittadini; ulteriori censure sono dedotte
in riferimento ai principi sanciti dagli artt. 31 (agevolazioni alla
famiglia e protezione dell'infanzia) e 38 (tutela degli inabili)
della Costituzione.
2.1. - In riferimento al primo degli indicati parametri
costituzionali la questione e' fondata.
Questa Corte ha gia' avuto occasione di esaminare piu' volte
l'articolata elaborazione normativa nella materia del trattamento
assistenziale e previdenziale delle varie categorie di inabili; in
particolare, giova qui richiamare quanto stabilito dalla sent. n. 346
del 1989 la quale, riconoscendo la possibilita' di cumulo delle
prestazioni assistenziali connesse all'invalidita' con l'indennita'
di accompagnamento, rilevo' il carattere autonomo ed aggiuntivo di
detta attribuzione, derivante da una funzione e da una natura del
tutto specifiche e consistente in una particolare provvidenza in
favore di soggetti non autosufficienti, al fine di porli in grado di
far fronte alle esigenze di accompagnamento e di assistenza che
quella condizione necessariamente comporta, consentendo loro
condizioni esistenziali compatibili con la dignita' della persona
umana.
Tenuti fermi detti principi, e ritenuto quale dato rientrante
nella comune esperienza che il minore affetto da cecita' assoluta ha
necessita' di una forma di assistenza continuativa alla quale i
genitori sovente non possono essere in grado di provvedere, risulta
del tutto evidente che, ai fini dell'attribuzione dell'indennita' di
accompagnamento, il compimento o meno della maggiore eta' non
costituisce affatto un criterio razionale adeguato ma appare anzi un
incongruo elemento di discrimine tra coloro che si trovano ad essere
colpiti da una menomazione della massima gravita', qual e' la cecita'
assoluta.
2.2. - Proprio per il minore degli anni diciotto la particolare
forma di aiuto e tutela cui e' preordinata l'indennita' di
accompagnamento assume anzi una specifica valenza che, sotto alcuni
profili, si rivela finanche maggiore che per il maggiorenne, ove si
consideri - come esattamente osserva il giudice a quo - che nella
prima eta' si svolge la fase essenziale ed irripetibile della vita ai
fini della formazione della personalita' umana, e che solo un
adeguato inizio e sviluppo di tale fase puo' poi garantire al minore
un appropriato inserimento nella vita sociale e nel lavoro.
Su quest'ultimo punto, inoltre, occorre considerare che sia
l'obbligo scolastico, con conseguente necessita' di accompagnamento,
sia la capacita' giuridica lavorativa, con pari esigenza, sussistono
prima del compimento degli anni diciotto.
Rilievi che, del resto, lo stesso legislatore ha mostrato di
condividere allorquando, con l'art. 5 della legge 21 novembre 1988,
n. 508, ha attribuito l'indennita' di accompagnamento anche ai ciechi
assoluti di eta' inferiore agli anni diciotto.
3. - Ne', infine, possono ritenersi ostative alle conclusioni
teste' raggiunte alcune precedenti pronunce di questa Corte che
l'intervenuta Avvocatura dello Stato richiama in contrario avviso
(ord. n. 280 del 1990; ord. n. 210 del 1991; sent. n. 3 del 1992).
Trattasi invero di decisioni rese su questioni che non possono
ritenersi inerenti a quella in esame (in quanto venivano prospettati
dubbi di legittimita' costituzionale su altre norme di legge e con
termini di raffronto del tutto differenti), le cui motivazioni
pertanto non offrono utili elementi di giudizio oltre quelli gia'
considerati, attesa l'enunciata specificita' della questione
sollevata dalla Corte di Cassazione.
Restano assorbiti i riferimenti agli artt. 31 e 38 della
Costituzione, ulteriormente invocati dal remittente.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge 28
marzo 1968, n. 406 "Norme per la concessione di una indennita' di
accompagnamento ai ciechi assoluti assistiti dall'Opera nazionale
ciechi civili", nella parte in cui non prevede la corresponsione
dell'indennita' di accompagnamento predetta, ai ciechi assoluti
minori degli anni diciotto.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 marzo 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 15 marzo 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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