N. 18 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 marzo 1993
N. 18 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 marzo 1993 (della regione Lombardia) Zootecnia - Attuazione della direttiva n. 89/608/CEE relativa alla mutua assistenza tra autorita' amministrative per assicurare la corretta applicazione della legislazione veterinaria e zootecnica - Attribuzione di attivita' di controllo in materia veterinaria ad uffici periferici dello Stato (uffici statali veterinari di dogana interna, di porto e di areoporto) gia' esistenti ma ridenominati "uffici veterinari del Ministero della sanita' per gli adempimenti degli obblighi comunitari" retti da medici veterinari con qualifica dirigenziale - Sottrazione alle regioni di compiti ad esse spettanti in quanto concernenti controlli interni sull'osservanza della legislazione veterinaria senza alcun riferimento ai rapporti internazionali - Eccesso di delega. (D.Lgs. 30 gennaio 1993, n. 27, artt. 2, primo comma, lettere b)e c), e terzo comma, 8, secondo comma, lett. b); all. A e all. B, quarto punto; d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 28, artt. 2, primo comma, lettere f) e g), e 5, secondo comma). (Cost., artt. 76, 117 e 118).(GU n.13 del 24-3-1993 )
Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della giunta regionale Fiorinda Ghilardotti autorizzata con delibera della giunta regionale n. 33684 del 5 marzo 1993, rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliata presso quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, come da delega in calce al presente atto, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale: a) dell'art. 2, primo comma, lettere b) e c), e terzo comma, dell'art. 8, secondo comma, lett. b), nonche' dell'allegato A e dell'allegato B, punto 4, del d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 27, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 28, del 4 febbraio 1993, recante "attuazione della direttiva 89/608/CEE relativa alla mutua assistenza tra autorita' amministrative per assicurare la corretta applicazione della legislazione veterinaria e zootecnica"; b) dell'art. 2, primo comma, lettere f) e g), e dell'art. 5, secondo comma, del d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 28, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 28, del 4 febbraio 1993, recante "attuazione delle direttive 89/662/CEE e 90/425/CEE relative ai controlli veterinari e zootecnici di taluni animali vivi e su prodotti di origine animale applicabili negli scambi intracomunitari". 1. - Il decreto legislativo 30 gennaio 1993, n. 27, reca "attuazione della direttiva 89/608/CEE relativa alla mutua assistenza tra autorita' amministrative per assicurare la corretta applicazione della legislazione veterinaria e zootecnica". Il titolo I riguarda la "legislazione veterinaria", il secondo la "legislazione zootecnica". Ma entrambi i titoli hanno la medesima struttura e disciplinano gli stessi argomenti: dopo alcune disposizioni generali (capo I), recano norme sull'"assistenza su richiesta" (capo II) e sull'"assistenza spontanea" (capo III), nonche' "disposizioni finali". Le due discipline (relative rispettivamente alla legislazione veterinaria e alla legislazione zootecnica) sono perfettamente parallele e di contenuto corrispondente. Tuttavia nel titolo I - che disciplina "le modalita' con le quali le autorita' competenti in materia di controllo della applicazione della legislazione veterinaria collaborano con i servizi competenti degli altri Stati membri e della commissione delle Comunita' Europee .. allo scopo di assicurare l'osservanza di tale legislazione" (art. 1, primo comma) - il legislatore delegato ha inserito, si direbbe surrettiziamente, una scelta - fra l'altro del tutto in contrasto con gli stessi criteri direttivi della delega - che si traduce nell'accentramento in capo ad organi statali di funzioni amministrative spettanti invece alle regioni, e nella conservazione e anzi nel potenziamento di uffici periferici dello Stato competenti in materia veterinaria, a cui vengono appunto attribuite funzioni che spetterebbero invece alle regioni. Si deve premettere che le funzioni in materia di controlli e vigilanza veterinaria sono state interamente attribuite alla competenza delle regioni con l'art. 27 del d.P.R. n. 616/1977, conservando in capo allo Stato solo le funzioni concernenti "i rapporti internazionali e la profilassi internazionale, marittima, aerea e di frontiera, anche in materia veterinaria" (art. 6, primo comma, lett. a), legge n. 833/1978; e cfr. gia' art. 30, primo comma, lett. a), d.P.R. n. 616/1977). Proprio in relazione ai residui compiti statali di profilassi internazionale in materia veterinaria lo Stato ha conservato un apparato periferico, costituito dagli uffici veterinari di dogana interna, di porto e di aeroporto (cfr. d.P.R. 31 luglio 1980, n. 614). Ora, tuttavia, il d.lgs. n. 27/1993, nel disciplinare i controlli veterinari interni in conformita' alle direttive comunitarie, e in particolare la collaborazione con i servizi competenti degli altri Stati membri e della commissione della C.E.E., stabilisce, all'art. 2, primo comma, lett. b), che l'autorita' dello Stato membro che for- mula domande di assistenza (c.d. "autorita' richiedente") sia per lo Stato italiano il "Ministero della sanita' che puo' avvalersi dei suoi uffici periferici di cui all'allegato A"; e all'art. 2, primo comma, lett. c), le "competenti autorita'" cui sono indirizzate domande di assistenza (c.d. "autorita' interpellata") siano, per lo Stato italiano, solo "gli uffici di cui all'allegato A" del medesimo decreto, e cioe' gli uffici statali veterinari di dogana interna, di porto o di aeroporto, con competenza territoriale corrispondente per lo piu' a singole regioni, ribattezzati all'uopo "uffici veterinari del Ministero della sanita' per gli adempimenti degli obblighi comunitari" (allegato A). L'art. 2, terzo comma, stabilisce altresi' che detti uffici "sono retti da medici veterinari con qualifica dirigenziale", elevandone quindi il rango. In tal modo, implicitamente ma univocamente, si riservano a detti uffici statali tutte le funzioni che, in attuazione della direttiva C.E.E., il decreto attribuisce alla "autorita' interpellata" (cfr. ad es. artt. 4, 5, 6, 7, che prevedono fra l'altro attivita' di indagine, di notifica di atti e provvedimenti, di sorveglianza sulle aziende, sui depositi di merci, sui movimenti di merci, sui mezzi di trasporto). Ancora, l'art. 8, secondo comma, lett. h), del decreto riserva a detti uffici statali il compito di ricevere le informazioni su operazioni che sono o sembrano contrarie alla legislazione veterinaria, o sui mezzi e metodi utilizzati per tali operazioni, e di comunicarle alle autorita' competenti degli altri Stati membri interessati. Ora, poiche' le attivita' demandate a tali uffici rientrano fra le competenze di vigilanza e controllo veterinario spettanti alle regioni, quel che si realizza e', sotto le vesti di un "adempimento" comunitario, lo svuotamento delle competenze regionali e il loro trasferimento, quanto meno in parte rilevante, agli uffici statali. Non puo' ingannare il fatto che gli uffici in questione siano uffici di frontiera gia' investiti delle competenze statali in materia di profilassi internazionale in materia veterinaria. Infatti le attivita' di controllo che qui vengono attribuite a detti uffici non hanno alcun riferimento ai rapporti internazionali, ma costituiscono controlli interni sul rispetto della legislazione veterinaria, nel quadro vincolante della normativa comunitaria. Nemmeno tale ultima circostanza, e cioe' il riferimento alla collaborazione con le autorita' di altri Stati membri o con le autorita' comunitarie, vale a giustificare la riserva allo Stato di dette attivita'. Infatti e' ben noto che le funzioni amministrative nelle materie costituzionalmente spettanti alle regioni sono di competenza di queste ultime anche quando siano volte a dare attuazione a norme od obblighi comunitari (cfr. art. 6, primo comma, d.P.R. n. 616/1977), salva la potesta' statale di indirizzo e coordinamento anche in relazione ai rapporti con la Comunita' europea (art. 4, d.P.R. n. 616/1977). Del resto la conferma del fatto che le esigenze della collaborazione intracomunitaria non comportino per nulla la riserva allo Stato delle relative attivita' e' data dallo stesso decreto legislativo n. 27/1993, la' dove, al titolo II, disciplina le identiche attivita' di collaborazione con i servizi competenti degli altri Stati membri e della commissione C.E.E., allo scopo di assicurare l'osservanza della legislazione zootecnica, prevedendo che la competente autorita' centrale dello Stato membro che formula domande di assistenza sia, per lo Stato italiano, il Ministero dell'agricoltura, che puo' avvalersi pero', oltre che dei prefetti, dei presidenti delle giunte regionali e degli assessori regionali all'agricoltura; e che le competenti autorita' cui sono presentate le domande di assistenza ("autorita' interpellata") per lo Stato italiano siano le "autorita' competenti ad esercitare il controllo", e precisamente, oltre al Ministero dell'agricoltura e delle foreste e ai Prefetti (dei quali ultimi, peraltro, si dira' piu' avanti), il presidente della giunta regionale e gli assessori regionali all'agricoltura (art. 18, primo comma, lettere b) e c), e allegato B, punti 2 e 3). E' dunque palese che le attivita' disciplinate dal decreto rientrano a pieno titolo nelle competenze delle autorita' di controllo sull'osservanza della legislazione (veterinaria e zootecnica); e dunque che le autorita' cui il decreto demanda le attivita' previste debbono essere appunto quelle regionali (esplicitamente richiamate nell'allegato B e nel titolo II, ma non nel titolo I). Onde tanto piu' appare ingiustificata ed arbitraria la scelta effettuata nel I titolo e nell'allegato A, di riservare invece, in relazione alla legislazione veterinaria, tali attivita' ai soli uffici statali periferici. In buona sostanza, il Ministero della sanita' tenta, con il titolo I del decreto, di "riciclare", potenziandolo, un proprio apparato periferico, le cui originarie funzioni di profilassi internazionale veterinaria sono oggi ridotte per effetto della realizzazione del mercato unico e del conseguente abbattimento delle frontiere fra gli Stati della C.E.E.; e che tale operazione e' perseguita attraverso l'avocazione agli uffici statali di funzioni rientranti viceversa nell'ambito delle competenze trasferite alle regioni. Le disposizioni in questione sono dunque illegittime e lesive dell'autonomia regionale, per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonche' per violazione dell'art. 76 in relazione alla legge di delega n. 142/1992. Quest'ultima, infatti, all'art. 47 (relativo ai criteri di delega in tema di controlli veterinari) non solo non autorizzava affatto il riaccentramento di competenze realizzato col decreto legislativo, ma, al contrario, prevedeva che si dovesse "individuare, tenuto conto delle funzioni attribuite, anche modalita' di riorganizzazione dei servizi pubblici veterinari, sulla base di criteri di organicita', razionalita' ed economicita', prevedendo, ove necessario, l'emanazione di atti di indirizzo e coordinamento alle regioni" (lett. c)): quest'ultimo accenno presuppone, ovviamente, che le attivita' disciplinate siano poste in essere dalle regioni, e che lo Stato, lungi dal provvedervi con propri uffici periferici, si limiti ad esercitare la potesta' di indirizzo e coordinamento delle attivita' amministrative delle regioni. 2. - Si e' detto come il titolo II della legge, in materia di legislazione zootecnica, sia viceversa ispirato a tutt'altra impostazione, prevedendo fra le autorita' interne competenti (anche) gli organi regionali. Tuttavia anche in questa materia (pur essa interamente rientrante nella competenza regionale: cfr. art. 66, primo e secondo comma, lett. d), d.P.R. n. 616/1977) il decreto legislativo n. 27/1993 incorre in una violazione dell'autonomia regionale laddove, all'allegato B, punto 4, include fra le autorita' interne di cui il Ministero dell'agricoltura si puo' avvalere e alle quali sono presentate le domande di assistenza, ai sensi dell'art. 18, primo comma, lettere b) e c), i prefetti: organi statali ai quali non spetta invece alcuna competenza in subiecta materia. Tale previsione si traduce in un parziale disconoscimento della competenza regionale, e dunque e' anch'essa illegittima. 3. - Si connette strettamente alla disciplina contenuta nel d.lgs. n. 27/1993 quella recata dal coevo d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 28, in tema di controlli veterinari e zootecnici di taluni animali vivi e su prodotti di origine animale applicabili negli scambi intracomunitari. Anche tale decreto, nel disciplinare i controlli veterinari applicabili negli scambi intracomunitari - controlli che, si noti, "non effettuano alle frontiere" (art. 1, secondo comma), e non hanno nulla a che fare con i compiti di profilassi internazionale veterinaria -, accentra negli uffici statali, anche periferici, funzioni che spettano invece alle regioni. Infatti l'art. 2, primo comma, lett. f), del decreto designa come "autorita' competente" solo il Ministero della sanita' o "quello individuato" "rectius: quella individuata" ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 31 luglio 1980, n. 614; e l'art. 2, primo comma, lett. g), definisce come "veterinario ufficiale" solo "il medico veterinario dipendente dal Ministero della sanita' o dall'autorita' individuata ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 31 luglio 1980, n. 614". Ora, il d.P.R. n. 614/1980 non e' altro che il decreto delegato il quale ha disciplinato l'organizzazione, le funzioni e i compiti degli uffici periferici del Ministero della sanita', e cioe', per quanto qui interessa, quegli "uffici veterinari di confine, porto, aeroporto e dogana interna, dipendenti dal Ministero della sanita'" (art. 1, primo comma), che sono stati mantenuti per l'esercizio delle residue funzioni statali attinenti alla profilassi internazionale veterinaria. Il d.lgs. n. 28/1993 attribuisce invece a detti uffici, addirittura in esclusiva, i compiti di controllo veterinario, rilevanti ai fini dell'applicazione del decreto medesimo, e ai soli medici veterinari dipendenti dal Ministero o da tali uffici statali attribuisce la qualifica di "veterinari ufficiali", e cioe' di medici competenti e abilitati a svolgere determinate attivita' amministrative (cfr. ad es. art. 10, secondo comma; art. 11, primo comma, lett. c), n. 2). In particolare, poi, l'art. 5, secondo comma, del decreto prevede delle convenzioni stipulate "con gli uffici di cui all'allegato A del decreto legislativo 30 gennaio 1993, n. 27" - e cioe' con gli uffici periferici del Ministero della sanita', ribattezzati come si e' detto "uffici per gli adempimenti degli obblighi comunitari" - ai fini di stabilire le garanzie che i destinatari dei prodotti devono fornire allorquando si registrano ai sensi dello stesso art. 5, quarto comma, lett. a): registrazione la quale pertanto sembra a sua volta doversi effettuare presso gli uffici statali. Anche le predette disposizioni del d.lgs. n. 28/1993 sono dunque illegittime e lesive dell'autonomia regionale, per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonche' dell'art. 76 della Costituzione in relazione ai criteri della delega (i quali, come si e' detto, non prevedono affatto il riaccentramento in capo ad organi statali delle funzioni di controllo).
P. Q. M. La regione ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare la illegittimita' costituzionale, per violazione degli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione in relazione all'art. 47 della legge 19 febbraio 1992, n. 142: a) dell'art. 2, primo comma, lettere b) e c), e terzo comma, e dell'art. 8, secondo comma, lett. b), nonche' dell'allegato A e dell'allegato B, punto 4, del d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 27; b) dell'art. 2, primo comma, lettere f) e g), e dell'art. 5, secondo comma, del d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 28. Roma, addi' 5 marzo 1993 Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA 93C0281