N. 115 SENTENZA 24 - 26 marzo 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Agricoltura - Cooperative - Regione Veneto - Disciplina - Contrasto con la normativa C.E.E. - Definizione della figura di imprenditore agricolo a titolo principale - Violazione della competenza regionale - Normazione di aspetti generali e comuni della cooperazione - Diretta applicabilita' della norma comunitaria - Inammissibilita' e non fondatezza. (Legge 31 gennaio 1992, n. 59, artt. 11, quarto e sesto comma, 14, terzo comma, 19 e 20). (Cost., art. 117).(GU n.14 del 31-3-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Giuseppe BORZELLINO; Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge 31 gennaio
1992, n. 59 (Nuove norme in materia di societa' cooperative),
promosso con ricorso della Regione Veneto, notificato il 7 marzo
1992, depositato in cancelleria l'11 successivo ed iscritto al n. 27
del registro ricorsi 1992;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 1992 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Ivone Cacciavillani per la
Regione Veneto e l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 7 marzo 1992 la Regione Veneto ha
promosso questione di legittimita' costituzionale della legge 31
gennaio 1992, n. 59 (Nuove norme in materia di societa' cooperative),
ed in particolare degli articoli 11, quarto e sesto comma, 14, terzo
comma, 19 e 20, per invasione delle competenze regionali in materia
di cooperazione e di controllo sulle cooperative in agricoltura e per
contrasto con il regolamento del Consiglio delle Comunita' europee 15
luglio 1991, n. 2328/91.
La Regione afferma di avere incluso la cooperazione tra gli
strumenti per il raggiungimento dei propri fini istituzionali (art. 4
dello Statuto) e di avere emanato numerose leggi di incentivo che
toccano questa materia nei settori dell'artigianato, del commercio e
dell'agricoltura. Osserva inoltre che disposizioni comunitarie sono
intervenute in materia di cooperazione, incoraggiando la creazione di
associazioni tra operatori agricoli e prefigurando per la soluzione
dei problemi strutturali dell'agricoltura discipline normative
distinte a seconda delle regioni. La normativa comunitaria alla quale
si fa riferimento, a differenza di quella statale, non porrebbe i
limiti alla partecipazione alle cooperative agricole previsti dalla
legge statale.
La ricorrente afferma che la cooperazione, strumentale per la
realizzazione dello sviluppo sociale ed economico, dovrebbe rientrare
nelle competenze regionali. La legge impugnata ha invece assoggettato
la materia, compresa quella delle cooperative agricole, alla
legislazione ed al controllo statali.
In particolare la Regione Veneto denuncia come costituzionalmente
illegittime le seguenti disposizioni della legge 31 gennaio 1992, n.
59:
a) l'art. 14, terzo comma, che consente l'ammissione alle coop-
erative agricole anche di soci che non siano lavoratori manuali della
terra, ma limitatamente all'esercizio di mansioni amministrative e
tecniche nell'interesse sociale;
b) l'art. 19, nella parte in cui prevede l'iscrizione
all'apposito registro prefettizio anche delle cooperative agricole;
c) gli artt. 11, quarto e sesto comma, e 20, nella parte in cui
prevedono che le cooperative siano tenute a versare una quota di
utili ad associazioni nazionali di rappresentanza del movimento
cooperativo o ad un fondo istituito presso il Ministero del lavoro e
della previdenza sociale.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il
ricorso sia dichiarato inammissibile o, comunque, non fondato.
La Regione Veneto avrebbe omesso di indicare i parametri invocati
per l'esercizio del sindacato di legittimita' costituzionale, che
nella impugnazione in via principale di una legge puo' essere
riferito solo alla invasione di competenze costituzionalmente
garantite alle regioni.
Il ricorso sarebbe egualmente inammissibile in riferimento al
regolamento comunitario, che puo' essere direttamente applicato
nell'ordinamento interno prevalendo sulla legge, ma che non puo'
interferire sull'assetto dei rapporti tra Stato e regioni.
3. - Con successiva memoria la Regione Veneto ha ribadito di avere
tradotto nella propria legislazione i principi costituzionali (artt.
44 e 45) e statutari (art. 4) in materia di cooperazione, in
particolare dando attuazione al regolamento comunitario n. 2328/91,
relativo al miglioramento dell'efficienza delle strutture agrarie,
che definisce anche la figura dell'imprenditore agricolo a titolo
principale. Ad avviso della ricorrente la legge denunciata altera le
attribuzioni regionali, che dovrebbero essere intese in coerenza con
la normazione comunitaria.
In ordine all'eccezione di inammissibilita' del ricorso per omessa
indicazione delle disposizioni costituzionali violate, la Regione de-
duce che non e' necessario, perche' il ricorso sia ammissibile,
menzionare una o piu' disposizioni costituzionali, ma e' sufficiente
configurare fattispecie collidenti con l'ordine costituzionale delle
proprie attribuzioni. La Regione ritiene che la legge denunciata
violi l'art. 117 della Costituzione, che, per la definizione delle
attribuzioni regionali, deve essere letto unitamente al regolamento
comunitario n. 2328/91.
4. - Nell'imminenza dell'udienza la Regione Veneto ha depositato
una seconda memoria, che sviluppa l'analisi dei problemi investiti
dal ricorso, anche attraverso una diffusa illustrazione storico-
sistematica della cooperazione.
La ricorrente afferma che l'art. 45 della Costituzione,
riconoscendo la funzione sociale della cooperazione e favorendone
l'incremento, coinvolge problemi concernenti competenze regionali. In
particolare la Regione sostiene che la cooperazione e' materia che
richiede interventi legislativi diversificati in base alle molteplici
e diverse realta' regionali. Si tratterebbe di una materia "mista",
non compresa tra quelle esclusivamente privatistiche, sottratte
all'intervento del legislatore regionale. Anzi, sarebbe logico
riconoscere alle regioni, come compreso nel compito che esse hanno di
promuovere e di agevolare la cooperazione, il potere di vigilanza
sulle cooperative.
La Regione Veneto osserva che, sebbene l'elenco delle materie di
competenza regionale contenuto nell'art. 117 della Costituzione non
menzioni la cooperazione, gli statuti delle regioni ordinarie
indicano questa come uno specifico strumento dell'azione regionale.
L'art. 4 dello Statuto del Veneto riecheggia il disposto dell'art. 45
della Costituzione ed induce a ritenere che esista una potesta'
legislativa regionale in tutte le materie che, comprese tra quelle
assegnate alla competenza legislativa regionale, possono essere
esercitate con lo strumento della cooperazione.
5. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria in
prossimita' dell'udienza, per illustrare le tesi sostenute nell'atto
di costituzione.
L'Avvocatura osserva che la disciplina delle societa' cooperative
dettata dalla legge nazionale costituisce la premessa strutturale
affinche' l'istituto della cooperazione trovi sviluppo nella
legislazione, anche di competenza regionale, afferente i vari settori
dell'economia. Ma da questo non deriva un vincolo per la normativa
statale sulle cooperative, dovendo piuttosto le regioni conformare,
nelle loro leggi di settore, l'impiego dell'istituto cooperativo al
regime generale stabilito dalla legge dello Stato.
Quanto al rapporto con il diritto comunitario, l'Avvocatura
osserva che i regolamenti in materia di politica agricola comune
rinviano alle legislazioni nazionali, per quanto attiene alle forme
ed al regime giuridico degli imprenditori e delle strutture agricole,
senza porre una correlazione diretta e necessaria tra le figure
dell'imprenditore agricolo a titolo principale e gli organismi
cooperativi. Anche l'art. 5 del regolamento comunitario n. 2328/91
rimette al diritto nazionale la definizione di imprenditore agricolo
a titolo principale, fissando solo le condizioni minime per delineare
questa figura, condizioni che non sono incompatibili con le norme che
la legge impugnata detta in tema di soci e societa' cooperative.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto denuncia l'illegittimita' costituzionale
della legge 31 gennaio 1992, n. 59, che detta nuove norme in materia
di societa' cooperative, assumendo essenzialmente l'invasione di
competenze regionali ed il contrasto con norme comunitarie in materia
di agricoltura, in particolare per la definizione della figura di
imprenditore agricolo a titolo principale.
Le disposizioni della legge statale specificamente denunciate
dalla ricorrente sono:
a) l'art. 14, terzo comma, che modifica l'art. 23 del decreto
del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577.
Quest'ultima disposizione, nello stabilire i requisiti dei soci delle
cooperative agricole, prevedeva che, limitatamente all'esercizio di
mansioni amministrative e tecniche nell'interesse sociale per il
quale sia necessario il possesso della qualita' di socio, e'
consentita l'ammissione di soci che non siano lavoratori manuali
della terra, in numero non superiore all'8 per cento di quello
complessivo dei soci. L'art 14 della legge n. 59 del 1992 non altera
la struttura della precedente disposizione, ma elimina solamente il
limite quantitativo in precedenza previsto per l'ammissione alla
cooperativa agricola di soci che non siano lavoratori manuali della
terra;
b) l'art. 19, che integra la documentazione per l'iscrizione
delle cooperative agricole nell'apposito registro prefettizio,
iscrizione gia' prevista e disciplinata dall'art. 13 del citato
decreto legislativo n. 1577 del 1947;
c) gli artt. 11, quarto e sesto comma, e 20, nella parte in cui
prevedono che le societa' cooperative devolvano una quota degli utili
annuali (pari al 3 per cento) ad un fondo costituito dalle
associazioni nazionali di rappresentanza del movimento cooperativo
alle quali le cooperative aderiscono o, se non aderenti a tali
associazioni, ad un fondo costituito presso il Ministero del lavoro e
della previdenza sociale.
2. - L'eccezione di inammissibilita' del ricorso per omessa
indicazione dei parametri di valutazione della costituzionalita'
della legge, sollevata dall'Avvocatura dello Stato nell'atto di
costituzione e non ribadita nella successiva memoria, non puo' essere
accolta.
Il ricorso, pur senza una formulazione di assoluta chiarezza,
consente tuttavia di individuare due motivi di doglianza, almeno uno
dei quali idoneo ad attingere al livello di un possibile contrasto
con norme costituzionali.
E' stata difatti denunciata la violazione di competenze regionali
in materia di cooperative agricole, affermando che la disciplina
legislativa della cooperazione debba rientrare nella competenza
regionale quando tocca materie assegnate alle regioni; con
riferimento, quindi, all'art. 117 della Costituzione.
Inoltre e' stato dedotto il contrasto con la normativa
comunitaria, in modo specifico con il regolamento n. 2328/91 che, ad
avviso della Regione ricorrente, consentirebbe il costituirsi di
fenomeni cooperativi in agricoltura con presupposti diversi da quelli
che si affermano introdotti dalla legge n. 59 del 1992.
3. - Con il primo dei due profili di dedotta illegittimita'
costituzionale, sopra individuati, la ricorrente prefigura, al di la'
della specifica elencazione delle materie di competenza regionale
contenuta nell'art. 117 della Costituzione, una attribuzione
regionale in materia di disciplina delle cooperative, sia con
riferimento all'interesse generale delle regioni per la cooperazione,
sia in relazione alla competenza regionale in settori di attivita',
quale l'agricoltura, nei quali le cooperative operano. Per tal via si
tenderebbe a superare la competenza statale nella disciplina delle
cooperative, intese quali figure soggettive.
Questa impostazione non puo' essere seguita. Se pure si ritenesse
che gli aspetti del sistema normativo ritenuti lesivi delle
competenze regionali siano stati introdotti dalla legge n. 59 del
1992 e non siano, piuttosto, da riferire alla disciplina previgente
(questa prospettazione potrebbe riguardare: l'ammissione di soci alle
cooperative agricole, atteso che l'art. 14 non pone nuove limitazioni
ma ne rimuove di precedenti; l'iscrizione nel registro prefettizio,
giacche' non la prevede l'art. 19 della legge denunciata, che solo
integra la documentazione richiesta; la destinazione con modalita'
nuove, disciplinate dagli artt. 11 e 20, di una quota degli utili per
rendere concrete le finalita' solidaristiche che sono alla base della
cooperazione), tuttavia si dovrebbe sempre riconoscere che le nuove
disposizioni riguardano la base societaria delle cooperative, i
requisiti per il loro riconoscimento e la iscrizione negli appositi
registri prefettizi, i modi e le forme di concreta espressione della
solidarieta' mutualistica nella destinazione degli utili.
Si tratta di aspetti concernenti la disciplina delle figure
soggettive, la struttura delle cooperative, la impostazione generale
delle finalita' mutualistiche, indipendentemente dai settori nei
quali le cooperative operano e dalla disciplina delle materie che
formano oggetto della loro attivita', in ordine alle quali si
esprimono competenze regionali, non idonee a toccare o ad assorbire
la disciplina delle figure soggettive della cooperazione, affidate
alla competenza statale.
Le disposizioni della legge n. 59 del 1992 disciplinano appunto
questi aspetti comuni e generali della cooperazione, della condizione
dei soggetti quanto all'ammissibilita' dei soci, delle modalita' di
iscrizione in registri gia' previsti, delle forme di solidarieta'
nell'ambito del movimento cooperativo. Si tratta di materie
sicuramente estranee a quelle che l'art. 117 della Costituzione
rimette alla competenza regionale.
Per questo aspetto la questione di legittimita' costituzionale
promossa dalla Regione Veneto e' infondata.
4. - Per il secondo profilo dell'asserito contrasto con norme
comunitarie, la questione di legittimita' costituzionale e'
inammissibile.
La Corte ha gia' affermato che il controllo sulla compatibilita'
tra norma interna e norma comunitaria, per l'eventuale contrasto tra
i due ordini di disposizioni, non puo' dar luogo ad una questione di
legittimita' costituzionale, in quanto la norma comunitaria, estranea
al sistema delle fonti interne, opera per forza propria (sentenza n.
170 del 1984). La Corte ha inoltre ribadito il principio della
diretta applicabilita' del diritto comunitario e della correlativa
non applicazione del diritto nazionale con esso contrastante
(sentenza n. 113 del 1985).
Se il problema e' costituito, come sembra enunciare la Regione
ricorrente, dalla definizione della figura di imprenditore agricolo a
titolo principale, quale risulterebbe dal regolamento comunitario n.
2328/91 in asserita difformita' dalla disciplina nazionale, e'
evidente che la relativita' delle qualificazioni giuridiche proprie
dei distinti ordinamenti esclude la possibilita' di interferenza o
contrasto tra i limiti di partecipazione alle cooperative agricole
previste dalla legge nazionale e la qualificazione di imprenditore
agricolo idoneo destinatario di aiuti comunitari. Indipendentemente
da questa considerazione vale il principio, gia' affermato dalla
Corte, che la diretta applicabilita' delle norme comunitarie rende
inammissibile la questione di legittimita' costituzionale della norma
nazionale che si sospetti in contrasto con la norma comunitaria
(sentenza n. 168 del 1991), la quale comunque non e' idonea ad
incidere sulla articolazione delle competenze nei rapporti tra Stato
e regioni.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 11, quarto e sesto comma; 14, terzo comma; 19 e 20 della
legge 31 gennaio 1992, n. 59 (Nuove norme in materia di societa' co-
operative), promossa, in riferimento al regolamento del Consiglio
delle Comunita' europee 15 luglio 1991, n. 2328/91, dalla Regione
Veneto con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 11, quarto e sesto comma; 14, terzo comma; 19 e 20 della
legge 31 gennaio 1992, n. 59 (Nuove norme in materia di societa' co-
operative), promossa, in riferimento all'art. 117 della Costituzione,
dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 1993.
Il Presidente: BORZELLINO
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 26 marzo 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0299