N. 121 SENTENZA 25 - 29 marzo 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Prestazione di servizio da parte di persona estranea all'Amministrazione dello Stato - Prestazione saltuaria con utilizzo per esigenze particolari e temporanee dei servizi - Incarichi a contenuto di lavoro subordinato - Diritto al trattamento di previdenza e di quiescenza e all'indennita' di licenziamento - Esclusione - Violazione dell'art. 36, primo comma, della Costituzione - Illegittimita' costituzionale parziale. " (Legge 23 giugno 1961, n. 520, art. 11) " (Cost., artt. 1 e 36).(GU n.15 del 7-4-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 11 della legge
23 giugno 1961, n. 520 (Disciplina del rapporto di lavoro del
personale estraneo all'Amministrazione dello Stato assunto per le
esigenze dell'attivita' specializzata dei servizi del turismo e dello
spettacolo, informazioni e proprieta' intellettuale), promosso con
ordinanza emessa il 3 dicembre 1991 dal Consiglio di Stato - Sezione
quarta giurisdizionale, sul ricorso proposto dalla Presidenza del
Consiglio dei ministri contro Chibbaro Rita, iscritta al n. 422 del
registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 37, prima serie speciale, dell'anno 1992.
Visto l'atto di costituzione di Chibbaro Rita;
Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1993 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Udito l'avv. Antonio Cochetti per Chibbaro Rita.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 3 dicembre 1991 (pervenuta il 16 luglio
1992 ed iscritta al r.o. con il n. 422), il Consiglio di Stato,
Sezione IV, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 11 della legge 23 giugno 1961, n. 520 (recante "Disciplina
del rapporto di lavoro del personale estraneo all'Amministrazione
dello Stato assunto per le esigenze dell'attivita' specializzata dei
servizi del turismo e dello spettacolo informazioni e proprieta'
intellettuale").
La legge suddetta prevede che la Presidenza del Consiglio dei
Ministri ed il Ministero del turismo e dello spettacolo possono
avvalersi dell'opera di persone estranee all'Amministrazione dello
Stato, particolarmente esperte nelle materie di competenza dei
servizi delle informazioni e della proprieta' letteraria, artistica e
scientifica nonche' dei servizi del turismo e dello spettacolo. Tale
personale si distingue in personale a contratto a termine rinnovabile
e personale a prestazione saltuaria. Riguardo a quest'ultimo,
l'impugnato art. 11 stabilisce che esso "non ha diritto ad alcun
trattamento di previdenza e di quiescenza, ne' ad indennita' di
licenziamento".
Il giudice a quo dubita che tale norma sia compatibile con gli
artt. 1 e 36 della Costituzione, che, nel vigente ordine
costituzionale, fondato sul lavoro, garantiscono il diritto ad una
retribuzione proporzionata alla quantita' e qualita' del lavoro
prestato e, in ogni caso, sufficiente ad assicurare al lavoratore e
alla sua famiglia una esistenza libera e dignitosa. Va infatti
considerato - precisa il Consiglio di Stato - che anche la pensione e
l'indennita' di fine rapporto hanno carattere di retribuzione
differita e che la indicata normativa puo' apparire lesiva della
funzione minima della retribuzione, che e' quella di sostentamento
del lavoratore.
Ritenuta rilevante tale questione di legittimita' costituzionale
ai fini della definizione del giudizio - avente ad oggetto una
domanda di pagamento di differenze retributive e dell'indennita' di
fine rapporto, nonche' di risarcimento del danno per omissione
contributiva, avanzata da una ricorrente che aveva prestato per
quattordici anni consecutivi la propria attivita' presso la
Presidenza del Consiglio e presso la Prefettura di Palermo rimanendo
inquadrata fra il personale a prestazione saltuaria - il Consiglio di
Stato l'ha rimessa all'esame della Corte.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si e' costituita l'originaria
ricorrente, sig.ra Rita Chibbaro, che ha chiesto alla Corte di
dichiarare l'illegittimita' costituzionale della norma denunziata.
Considerato in diritto
1. - La questione sottoposta all'esame della Corte nasce da una
controversia promossa nel 1977 da Rita Chibbaro che assumeva di aver
prestato continuativamente per 14 anni la propria attivita' come
schedarista presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e presso
la Prefettura di Palermo.
Il Consiglio di Stato, davanti al quale la controversia era
approdata dopo una lunga e complessa vicenda processuale, ha rilevato
che il rapporto tra la ricorrente e l'Amministrazione traeva la
propria fonte e la propria qualificazione in una serie di atti
organizzativi - e pertanto di carattere autoritativo - che avevano
univocamente definito il rapporto stesso come "prestazione saltuaria"
ai sensi dell'art. 10 della legge 23 giugno 1961, n. 520.
La legge suddetta prevede, all'art. 1, che la Presidenza del
Consiglio dei ministri ed il Ministero per il turismo e lo
spettacolo, per le esigenze dell'attivita' specializzata relativa ai
servizi delle informazioni e della proprieta' letteraria, artistica e
scientifica, nonche' di quella relativa ai servizi del turismo e
dello spettacolo, possano avvalersi dell'opera di persone estranee
all'Amministrazione dello Stato particolarmente esperte nelle materie
di competenza dei servizi stessi. Tale personale viene distinto in
due categorie: la prima e' quella del "personale a contratto a
termine rinnovabile" ed il relativo rapporto di lavoro e'
disciplinato dagli articoli da 2 a 9 della medesima legge. La seconda
categoria e' rappresentata dal "personale a prestazione saltuaria" ed
il relativo rapporto di lavoro e' disciplinato dagli articoli da 10 a
12. Piu' precisamente, l'art. 10 prevede che il personale a
prestazione saltuaria sia utilizzato per esigenze particolari e
temporanee dei servizi e demanda a successivi decreti
interministeriali la determinazione dei criteri concernenti le
prestazioni e i relativi compensi. L'art. 11 stabilisce che il
personale suddetto non ha diritto ad alcun trattamento di previdenza
e di quiescenza, ne' ad indennita' di licenziamento. Per l'art. 12,
infine, "le prestazioni rese in applicazione della presente legge non
fanno sorgere, in ogni caso, rapporto di pubblico impiego".
Il Consiglio di Stato, con l'ordinanza gia' indicata in epigrafe,
chiede a questa Corte di esaminare la legittimita' costituzionale del
citato art. 11, che dispone l'esclusione, per il personale a
prestazione saltuaria, del diritto al trattamento di previdenza e di
quiescenza e all'indennita' di licenziamento. Tale norma, secondo il
giudice a quo, appare contrastare con gli articoli 1 e 36 della
Costituzione, dovendosi considerare che la pensione e l'indennita' di
fine rapporto hanno natura di retribuzione differita, si' che la loro
esclusione lede il diritto costituzionalmente garantito del
lavoratore ad una retribuzione proporzionata alla quantita' e
qualita' del lavoro prestato e, in ogni caso, sufficiente ad
assicurare al lavoratore stesso e alla sua famiglia un'esistenza
libera e dignitosa.
2. - La questione prospettata dal Consiglio di Stato presuppone
che la sopra descritta normativa relativa al "personale a prestazione
saltuaria" sia ritenuta applicabile (anche) rispetto a rapporti di
lavoro che presentino i caratteri oggettivi propri del lavoro
subordinato. Qualora, infatti, la normativa stessa fosse riferibile
esclusivamente a rapporti di lavoro autonomo, il richiamo alla
garanzia costituzionale del diritto ad una retribuzione adeguata e
comunque sufficiente non avrebbe ragion d'essere nel caso di
conformita' del rapporto concreto alla fattispecie legale, mentre,
nel caso di un rapporto che abbia assunto in via di mero fatto - ed
in contrasto con l'atto che lo ha costituito - le modalita' di
svolgimento concreto proprie del rapporto di lavoro subordinato, si
avrebbe invalidita' del rapporto, ma il diritto del dipendente di
mero fatto alle prestazioni retributive e previdenziali sarebbe
salvaguardato dall'art. 2126 cod. civ. (Consiglio di Stato, adunanza
plenaria, 29 febbraio 1992 nn. 1 e 2 e 5 marzo 1992 nn. 5 e 6).
Non vi sono motivi per disattendere in questa sede
l'interpretazione che il Consiglio di Stato ha dato in ordine
all'ambito di applicazione della normativa riguardante il "personale
a prestazione saltuaria". Puo' osservarsi, al riguardo, che la
sussumibilita' in tale categoria anche di rapporti di lavoro
subordinato appare consentita dalla assoluta genericita' della
definizione normativa della fattispecie, mentre non puo' essere
considerata di ostacolo la sola menzione del carattere saltuario
della prestazione, non essendo tale carattere di per se'
incompatibile con la configurabilita' del rapporto come rapporto di
lavoro subordinato allorquando tra una prestazione e l'altra permanga
il vincolo di disponibilita' per il lavoratore e vi sia comunque
l'inserimento di quest'ultimo nell'organizzazione del datore di
lavoro (Cass., 8 gennaio 1987, n. 51; 1 settembre 1986, n. 5363; 1
marzo 1984, n. 1457 e numerose altre).
Ne' e' di ostacolo la norma contenuta nell'art. 12, secondo cui
"Le prestazioni rese in applicazione della medesima legge non fanno
sorgere, in ogni caso, rapporto di pubblico impiego". Con tale for-
mula, infatti, il legislatore ha inteso escludere non gia' la natura
subordinata dei rapporti di lavoro in questione, ma solo
l'applicabilita' ai medesimi delle particolari norme sostanziali che
disciplinano il rapporto di pubblico impiego: cio' e' reso evidente,
del resto, dal fatto che la norma si riferisce anche ai contratti a
termine rinnovabili, per i quali la qualificazione come rapporti di
lavoro subordinato non puo' essere messa in discussione. Ed e' da
precisare che non sarebbe comunque consentito al legislatore negare
la qualificazione giuridica di rapporti di lavoro subordinato a
rapporti che oggettivamente abbiano tale natura, ove da cio' derivi
l'inapplicabilita' delle norme inderogabili previste dall'ordinamento
per dare attuazione ai principi, alle garanzie e ai diritti dettati
dalla Costituzione a tutela del lavoro subordinato.
Gli stessi decreti interministeriali 2 luglio 1962 e 12 dicembre
1966 con i quali sono stati stabiliti i "criteri concernenti le
prestazioni saltuarie del personale utilizzato per esigenze
particolari e temporanee dei servizi, di cui all'art. 10 della legge
520" del 1961 non arrecano specificazioni rilevanti per escludere che
nella categoria dei rapporti a prestazione saltuaria possano essere
compresi anche rapporti di lavoro subordinato. Vi e' anzi da rilevare
che vi si prevede che l'osservanza dell'orario di ufficio non e'
richiesta in via normale: il che lascia spazio ad ipotesi in cui
l'osservanza di tale orario sia invece richiesta. Non rilevante e'
invece la formulazione, contenuta in tali decreti, secondo cui le
prestazioni del personale in questione non fanno sorgere rapporto di
impiego, ne' pubblico ne' privato: non rientra infatti nei poteri
della pubblica Amministrazione, essendo invece prerogativa del
legislatore, nel rispetto dei limiti gia' detti, stabilire la
qualificazione giuridica dei rapporti.
L'interpretazione presupposta dal Consiglio di Stato trova poi
indiretta conferma nella legge 20 dicembre 1965, n. 1435, che, per la
categoria di personale in oggetto, previde che coloro che prestavano
la loro opera da almeno un anno potessero, a domanda, essere assunti
con contratto a termine rinnovabile, con cio' evidenziando la
consapevolezza da parte del legislatore della possibile omogeneita'
delle due categorie di personale previste dalla legge n. 520 del
1961. Dalla documentazione che la Presidenza del Consiglio dei
ministri ha fornito a questa Corte risulta, del resto, che rapporti
instaurati ai sensi dell'art. 10 della legge n. 520 del 1961 si
riferivano anche a personale adibito a prestare "servizio
continuativo e a pieno tempo" presso l'Amministrazione.
3. - Tanto premesso in ordine all'ambito di applicazione della
disciplina in esame, la questione di legittimita' costituzionale
formulata dal Consiglio di Stato e' fondata, ma solo per quanto
attiene all'applicabilita' del denunziato art. 11 ad incarichi
destinati a dar luogo a rapporti che presentino i caratteri oggettivi
propri del lavoro subordinato. Per tal genere di rapporti, infatti,
l'esclusione del diritto al trattamento di previdenza e di quiescenza
e all'indennita' di licenziamento costituisce palesemente una
violazione dell'art. 36, primo comma, della Costituzione. Tale
violazione non e' invece configurabile con riferimento ad incarichi
di lavoro autonomo, dato che il diritto al trattamento di fine
rapporto e al trattamento previdenziale e' garantito dall'art. 36
solamente per il lavoratore subordinato.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 11 della legge
23 giugno 1961, n. 520 (Disciplina del rapporto di lavoro del
personale estraneo all'Amministrazione dello Stato assunto per le
esigenze dell'attivita' specializzata dei servizi del turismo e dello
spettacolo, informazioni e proprieta' intellettuale), nella parte in
cui si applica anche ad incarichi aventi ad oggetto prestazioni di
lavoro subordinato.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 marzo 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 29 marzo 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0315