N. 128 SENTENZA 25 marzo - 1 aprile 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Imposte in genere - Regioni Lombardia e Toscana - Imposta di fabbricazione sugli olii minerali - Anno 1992 - Quote - Decurtazione - Disposizioni miranti al contenimento delle spese, non solo regionali, nell'ambito di una manovra complessiva di risanamento dei conti pubblici - Non fondatezza e inammissibilita'. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 1, terzo e quarto comma, convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359). (Cost., artt. 3, 81, quarto comma, 97, 117 e 119).(GU n.15 del 7-4-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, terzo e
quarto comma, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure
urgenti per il risanamento della finanza pubblica), nonche' della
legge 8 agosto 1992, n. 359, nella parte in cui dispone la
conversione delle disposizioni impugnate, promossi con ricorsi delle
Regioni Lombardia e Toscana, notificati il 7, 10 agosto e 12
settembre 1992, depositati in cancelleria il 14, 18 agosto e 19
settembre 1992 ed iscritti ai nn. 61, 62 e 65 del registro ricorsi
1992;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1993 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Valerio Onida per la Regione Lombardia e
l'Avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana e l'Avvocato dello
Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato la Regione
Lombardia ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, terzo e quarto comma, del decreto-legge 11 luglio 1992,
n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica),
convertito con modificazioni nella legge 8 agosto 1992, n. 359, per
violazione degli artt. 117, 118, 119 e 81, quarto comma, della
Costituzione (in connessione, sotto quest'ultimo profilo, con l'art.
27 della legge 5 agosto 1978, n. 468 e con l'art. 3, sesto comma,
della legge 14 giugno 1990, n. 158).
1.1. - Secondo la ricorrente, l'autonomia finanziaria garantita
alle regioni dall'art. 119 della Costituzione risulterebbe lesa
dall'art. 1, terzo comma, del decreto-legge contestato, il quale
modifica l'art. 6, secondo e terzo comma, della legge 31 dicembre
1991, n. 415 (Legge finanziaria per il 1992), nel senso che la quota
dell'imposta di fabbricazione sugli oli minerali, sui loro derivati e
sui prodotti analoghi, e' decurtata per l'anno 1992 dall'11,678 per
cento al 10,50 per cento, con la consequenziale riduzione del fondo
comune, sempre per l'anno 1992, da 6.957 miliardi a 6.632 miliardi.
La ricorrente sottolinea che l'art. 119 della Costituzione,
nell'attuazione ad esso data dalle leggi nn. 281 del 1970 e 158 del
1990, garantisce l'autonomia finanziaria anche mediante la previsione
del conferimento in un fondo comune di quote di tributi erariali, tra
cui rientra l'imposta di fabbricazione sugli oli minerali.
Dopo aver ricordato che negli ultimi anni il legislatore statale,
in contrasto con i principi stabiliti dall'art. 119 della
Costituzione, ha fatto ricorso all'espediente di fissare annualmente,
in sede di legge finanziaria o di legge di accompagnamento o di
legislazione speciale, la quota del gettito dell'imposta di
fabbricazione sugli oli minerali confluente nel fondo comune,
determinandola addirittura in cifra, la ricorrente osserva che la
disposizione impugnata incide sulla predetta quota, gia'
sensibilmente decurtata da una precedente riduzione accettata dalle
regioni in spirito di collaborazione nella comune azione di
contenimento del deficit statale, introducendo un elemento di novita'
profondamente lesivo dell'autonomia finanziaria regionale: la
disposizione impugnata, infatti, interviene nel luglio del 1992
pretendendo di ridurre per l'esercizio gia' in corso dello stesso
anno 1992, il fondo comune, peraltro gia' ripartito fra le regioni,
destinato al finanziamento delle spese necessarie a far fronte alle
normali funzioni regionali, compresi i servizi di rilevanza
nazionale. E tutto cio' avviene, precisa la ricorrente, nello stesso
momento in cui questa Corte ha auspicato una compiuta
razionalizzazione del sistema di finanziamento per le regioni, al
fine di assicurare la necessaria corrispondenza tra bisogni della
collettivita' regionale e mezzi finanziari, e nel momento in cui la
legge n. 142 del 1990 ha affermato per le province e per i comuni,
che non godono certo dell'autonomia finanziaria costituzionalmente
assicurata alle regioni, l'esigenza di godere di risorse proprie e
trasferite.
In secondo luogo, ad avviso della Regione Lombardia, la
disposizione impugnata renderebbe evidente che il sistema di finanza
regionale si basa su una finzione, consistente nel continuare a
ritenere che il fondo comune sia finanziato con quote di tributi
erariali (come imposto dall'art. 119 della Costituzione). La
finzione, osserva la Regione, viene disvelata dal meccanismo
contenuto nella disposizione contestata, in base al quale il
legislatore statale determina in cifra fissa l'importo del fondo, per
commisurare poi a questa la percentuale della quota di tributi
erariali conferiti al fondo stesso. In tal modo, non si ha una
predeterminazione della quota e l'attribuzione alle regioni del
gettito effettivamente corrispondente a quella quota, ma si
predefinisce l'entita' del fondo prescindendo del tutto dal gettito
di un determinato tributo e si individua la quota in misura tale da
creare un rapporto di corrispondenza con l'importo del fondo.
Se il sistema delle quote di gettito confluenti nel fondo,
continua la ricorrente, e' stato giudicato non contrario a
Costituzione, sul presupposto che e' comunque assicurato l'ancoraggio
del fondo stesso alla quota dei tributi erariali (v. sent. n. 382 del
1990), la stessa cosa non potrebbe piu' dirsi di fronte a un
meccanismo, come quello contenuto nella disposizione impugnata, in
forza del quale, in corso d'anno e senza alcun nesso con l'effettivo
andamento del gettito del tributo considerato, e' stata decurtata la
quota da devolvere al fondo al solo fine di ridurre di un importo
dato e prestabilito l'ammontare del fondo stesso. In altri termini,
precisa la Regione, se l'espressione usata nell'art. 119 della
Costituzione, per la quale "alle regioni sono attribuite ( ..) quote
di tributi erariali", deve avere ancora un qualche significato, e'
chiaro che, una volta determinata la quota di riparto, l'entita' del
gettito devoluto non puo' che essere quello risultante
dall'applicazione al gettito effettivo della percentuale di
devoluzione stabilita e le variazioni successive non possono
dipendere da interventi del legislatore statale ad nutum, ma devono
seguire soltanto il dato fattuale dell'andamento del gettito.
Dopo aver ricordato che in un caso del tutto analogo questa Corte
ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale della legge statale (v.
sent. n. 116 del 1991), affermando che una riduzione, effettuata in
corso d'anno, di una somma da tempo stanziata per interventi connessi
a competenze rimaste invariate determina uno squilibrio
nell'autonomia finanziaria delle regioni, stante la possibile
incidenza su programmi d'intervento e di spesa gia' adottati e in
corso di svolgimento, la ricorrente osserva che la disposizione
impugnata degrada le regioni a meri centri di spesa statale. Ne',
sempre a suo avviso, la norma contestata puo' esser giustificata
dall'esigenza per lo Stato di contenere la spesa e di ridurre il def-
icit, poiche' tale incontestabile obiettivo non potrebbe esser
perseguito alterando le regole dell'autonomia finanziaria delle
regioni. In proposito, la ricorrente sottolinea come la spesa
regionale non e' assimilabile a quella di altri settori, quali la
sanita' e la previdenza, dove e' possibile contenere in concreto la
spesa riducendo le prestazioni o prevedendo nuove forme di
contribuzione. Al contrario, la riduzione della spesa regionale senza
alcuna indicazione dei comparti nei quali dovrebbero operare le
decurtazioni non sarebbe altro che un trasferimento alle regioni
dell'onere di fronteggiare lo squilibrio finanziario che sulla carta
si e' inteso sanare. La semplice riduzione del fondo, anzi, si
tradurrebbe immediatamente e necessariamente nell'addossamento sui
bilanci regionali di un nuovo onere privo dell'indicazione dei mezzi
per farvi fronte, con conseguente violazione anche dell'art. 81,
quarto comma, della Costituzione, come attuato, per le regioni,
dall'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468.
1.2. - La Regione Lombardia contesta altresi' la legittimita'
costituzionale dell'art. 1, quarto comma, del decreto-legge n. 333
del 1992, il quale stabilisce che "le misure previste dall'articolo
4, comma 5, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, si applicano, per
l'anno 1992, anche in assenza dei livelli obbligatori uniformi di
assistenza di cui al comma 1 dello stesso articolo".
L'estensione dell'operativita' dell'art. 4, quinto comma, della
legge n. 412 del 1991, che permette alle regioni di ricorrere alla
propria e autonoma capacita' impositiva ovvero alle altre misure
previste dall'art. 29 della legge n. 41 del 1986 (erogazione di
prestazioni in forma indiretta, maggiorazione delle quote di
partecipazione dei cittadini al costo delle prestazioni, eliminazione
di alcune prestazioni o loro configurazione come prestazioni
aggiuntive a carico del bilancio regionale), pur in mancanza della
fissazione, ad opera del Governo, dei livelli obbligatori di
uniformita' sull'intero territorio nazionale e degli standard
organizzativi e operativi da utilizzare per il calcolo del parametro
capitario di finanziamento di ciascun livello assistenziale per
l'anno 1992, determinerebbe l'addossamento a carico delle regioni di
un onere indeterminato, non dipendente da decisioni imputabili alle
regioni stesse. In altri termini, conclude la ricorrente, poiche'
sussiste uno stretto rapporto tra i parametri fissati dallo Stato e
la responsabilita' finanziaria delle regioni per la spesa eccedente,
in conseguenza della mancanza della determinazione dei parametri
corrispondenti ai livelli obbligatori uniformi si avrebbe la duplice
violazione dell'autonomia finanziaria regionale (art. 119 della
Costituzione) e del vincolo dell'indicazione dei mezzi di copertura
per nuovi oneri gravanti sui bilanci regionali.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, che, riservandosi di sviluppare le proprie difese in
successivi scritti, ha comunque chiesto che le questioni sollevate
siano dichiarate inammissibili o infondate.
3. - Con un distinto ricorso, contenente gli stessi argomenti
enunciati nella precedente impugnazione, la Regione Lombardia ha
sollevato identiche questioni di legittimita' costituzionale nei
confronti della legge 8 agosto 1992, n. 359, la quale ha convertito,
senza modificare le disposizioni impugnate, il decreto-legge n. 333
del 1992.
4. - Costituitosi anche in questo giudizio, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha rinnovato la propria richiesta di non
fondatezza delle questioni di costituzionalita' sollevate.
Riguardo alle contestazioni mosse all'art. 1, terzo comma,
l'Avvocatura dello Stato osserva in via generale che i rilievi
concernenti i profili quantitativi degli stanziamenti statali -
peraltro irrilevanti in sede di giudizio di legittimita'
costituzionale - non tengono conto del fatto che nel fondo comune
sono confluiti altri finanziamenti settoriali (la qual cosa avrebbe
giustificato l'aumento dell'aliquota del 15 per cento fissata
dall'art. 8 della legge n. 281 del 1970) e che, in ogni caso, il
fondo comune negli anni 1982-1988 e' stato incrementato in misura
pari al tasso programmato d'inflazione. Piu' in particolare, poi,
l'Avvocatura dello Stato rileva come la disposizione contestata,
lungi dal voler addossare alle regioni maggiori oneri sotto forma di
minori entrate, ha invece inteso chiedere alle stesse un doveroso,
ancorche' modesto, contributo per il risanamento del disavanzo
pubblico, come, del resto, aveva gia' fatto la legge n. 415 del 1991,
giudicata non incostituzionale con la sentenza n. 369 del 1992. Ne',
sempre secondo l'Avvocatura dello Stato, potrebbe portare a una
pronunzia di accoglimento il fatto che la riduzione del fondo comune
sia avvenuta soltanto nel luglio del 1992, poiche' questa data, oltre
ad avere una giustificazione nelle vicende relative alla fine della
passata legislatura e all'inizio della nuova, risponderebbe
all'esigenza indilazionabile di avviare una manovra di contenimento
del disavanzo pubblico a seguito di un impegno assunto in sede
comunitaria. Tenuto conto che la spesa regionale e' stata tagliata in
conseguenza di una riduzione generalizzata in tutti i settori, non
appare conferente all'Avvocatura dello Stato il richiamo alla
sentenza n. 116 del 1991 di questa Corte, poiche' quest'ultima si
riferiva a uno stanziamento gia' disposto da tempo da una legge
pluriennale di spesa incidente in uno specifico settore di competenza
regionale. Nel caso, invece, oltre ad essere caratterizzata da una
sostanziale esiguita', il taglio tocca spese in buona parte
flessibili, cioe' quelle di normale funzionamento, cosi' da esaltare
le scelte della regione nelle riduzioni da apportare al fine del
contenimento del disavanzo pubblico.
Relativamente alle contestazioni riguardanti l'art. 1, quarto
comma, l'Avvocatura dello Stato osserva che, al pari dell'art. 4
della legge n. 412 del 1991, la disposizione impugnata e'
caratterizzata dall'urgenza e dalla provvisorieta', cosi' che non e'
possibile prospettare la lesione dell'art. 81 della Costituzione in
presenza di oneri non esattamente definibili, ne' la violazione
dell'art. 119 della Costituzione, considerato che la discrezionalita'
delle regioni di avvalersi o meno delle misure previste dall'art. 4
della legge n. 412 del 1991 non appare compromessa.
5. - Le stesse questioni di legittimita' costituzionale
prospettate dalla Regione Lombardia sono state sollevate anche dalla
Regione Toscana con un distinto ricorso regolarmente notificato e
depositato. Oltre alla violazione degli artt. 81, quarto comma, e 119
della Costituzione, la ricorrente lamenta la lesione di qualsivoglia
criterio di ragionevolezza e del principio del buon andamento della
pubblica amministrazione (artt. 3 e 97 della Costituzione).
In particolare, tali parametri sarebbero violati dall'art. 1,
terzo comma, il quale dispone dall'oggi al domani una riduzione delle
somme necessarie a far fronte all'esercizio di funzioni attribuite
dallo Stato alle regioni, senza che, restando invariati gli oneri e i
compiti attribuiti alle regioni, sia prevista alcuna forma
sostitutiva di contributo statale. Anche a giudizio della Regione
Toscana, il taglio di spesa regionale effettuato in corso d'anno, che
importa di attingere retroattivamente ad erogazioni gia' impegnate,
e' stato dichiarato incostituzionale dalle sentenze nn. 98 e 116 del
1991 per violazione del principio della programmazione e del
bilancio, nonche' dell'autonomia finanziaria regionale.
Gli stessi principi sarebbero violati, secondo la Regione Toscana,
dall'art. 1, quarto comma, del decreto-legge impugnato, poiche' tale
articolo, nel permettere il ricorso agli strumenti previsti dall'art.
4 della legge n. 412 del 1991 anche in mancanza di livelli
obbligatori uniformi, svincola quel potere regionale da parametri
oggettivi capitari di finanziamento del servizio e finisce con
l'addossare per intero alle regioni l'onere dell'eccedenza della
spesa sanitaria sulla quota del fondo sanitario nazionale attribuita
dallo Stato, senza che la regione possa conservare quel potere di
scelta che aveva indotto questa Corte a una pronunzia d'infondatezza
in un caso simile (v. sent. n. 356 del 1992). Anche la disposizione
esaminata, pretendendo di operare in corso di esercizio finanziario,
sarebbe irragionevole per violazione di ogni logica programmatoria.
Tutte e due le disposizioni impugnate, per il fatto di intervenire
ad anno finanziario inoltrato, sarebbero, ad avviso della Regione
Toscana, contrarie al principio dell'affidamento, che, a norma
dell'art. 3 della Costituzione, dovrebbe operare nei rapporti fra i
soggetti pubblici in relazione ad attivita' regolate da una logica
programmatoria.
6. - Anche in questo giudizio si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri facendo riserva di svolgimento delle proprie
difese e chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o
infondate.
7. - In prossimita' dell'udienza la Regione Toscana ha presentato
una memoria con la quale ha sviluppato gli argomenti gia' addotti nel
ricorso, sottolineando in particolare che, attesa la fondamentale
funzione svolta dal fondo comune nel sistema della finanza regionale,
le disposizioni impugnate si porrebbero in contrasto con la
razionalizzazione finanziaria auspicata da questa Corte (sent. n. 369
del 1992) e con i criteri minimi di una corretta programmazione e una
sana politica di bilancio.
8. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha presentato in prossimita'
dell'udienza un'ulteriore memoria, nella quale sottolinea,
soprattutto, che l'art. 119 della Costituzione enuncia due concetti
in contrasto fra loro: l'autonomia finanziaria regionale e il
coordinamento di questa con la finanza statale e locale, da attuarsi
con legge ordinaria. Di qui deriverebbe, secondo la difesa erariale,
l'insussistenza di una reale garanzia costituzionale dell'autonomia
finanziaria regionale, essendo possibile per la legge statale
comprimere a suo piacimento la potesta' finanziaria delle regioni. In
tal senso, sembrerebbe muoversi anche la giurisprudenza
costituzionale, che ha sempre negato alle regioni una garanzia
quantitativa di risorse finanziarie e ha individuato il solo limite
per il legislatore statale nel mantenere una corrispondenza fra
bisogni e mezzi.
Considerato in diritto
1. - Con distinti ricorsi, regolarmente notificati e depositati,
le Regioni Lombardia e Toscana hanno sollevato questioni di
legittimita' costituzionale nei confronti dell'art. 1, terzo e quarto
comma, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per
il risanamento della finanza pubblica), convertito con modificazioni
nella legge 8 agosto 1992, n. 359. Mentre la Regione Toscana contesta
la legittimita' costituzionale delle disposizioni appena menzionate
in riferimento agli artt. 3, 81, quarto comma, 97 e 119 della
Costituzione, la Regione Lombardia sospetta l'incostituzionalita'
delle medesime disposizioni di legge per violazione degli artt. 117,
118 e 119 della Costituzione, nonche' dell'art. 81, quarto comma,
come attuato, per quanto riguarda la finanza regionale e locale,
dall'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468 (Riforma di alcune
norme di contabilita' generale dello Stato in materia di bilancio) e
dall'art. 3, sesto comma, della legge 14 giugno 1990, n. 158 (Norme
di delega in materia di autonomia impositiva delle regioni e altre
disposizioni concernenti i rapporti finanziari tra lo Stato e le
regioni). La Regione Lombardia ha sollevato altresi' ricorso contro
la legge di conversione del decreto-legge impugnato (legge 8 agosto
1992, n. 359), nella parte in cui dispone la conversione in legge,
peraltro senza modificazioni, dell'art. 1, commi terzo e quarto, del
decreto-legge gia' impugnato.
Poiche' i ricorsi hanno ad oggetto disposizioni identiche o fra
loro connesse, i relativi giudizi possono essere riuniti per essere
decisi con un'unica sentenza.
2. - La prima delle questioni di legittimita' costituzionale
sollevate dalle ricorrenti concerne l'art. 1, terzo comma, del
decreto-legge n. 333 del 1992, il quale dispone: "Nel comma 2
dell'art. 5 della legge 31 dicembre 1991, n. 415, le parole '( ..) e'
ridotta all'11,678 per cento' sono sostituite dalle parole '( ..) e'
ridotta al 10,50 per cento'. E al comma 3 dello stesso articolo le
parole '( ..) e' stabilito in lire 6.957 miliardi ( ..)' sono
sostituite con le parole '( ..) e' stabilito in lire 6.632 miliardi (
..)".
Questa disposizione, per divenire significativa, dev'essere posta
in connessione con l'art. 5, secondo e terzo comma, della legge n.
415 del 1991, nel quale sono contenute le seguenti proposizioni
normative. Nel secondo comma si stabilisce che: "Per l'anno 1992 la
quota del 15 per cento dell'imposta di fabbricazione sugli oli
minerali, loro derivati e prodotti analoghi, indicata nell'art. 8,
primo comma, lettera a), della legge 16 maggio 1970, n. 281, e'
ridotta all'11,678 per cento". Nel terzo comma dello stesso articolo
si dispone che: "Il fondo comune per l'anno 1992 e' stabilito in lire
6.957 miliardi ( ..)".
A seguito delle modifiche apportate all'appena citato art. 5 della
legge n. 415 del 1991 dalla disposizione impugnata, sono state
prodotte nell'ordinamento due distinte norme, della cui
costituzionalita' dubitano le ricorrenti. Innanzitutto, la quota,
destinata a confluire nel fondo comune, afferente all'imposta di
fabbricazione sugli oli minerali, sui loro derivati e sui prodotti
analoghi indicata nell'art. 8, primo comma, lettera a), della legge
n. 281 del 1970, viene decurtata, con riferimento all'esercizio
finanziario del 1992, dall'11,678 per cento al 10,50 per cento. Nello
stesso tempo, sempre per l'esercizio finanziario 1992, l'ammontare
globale del fondo comune viene ridotto da 6.957 miliardi di lire a
6.632 miliardi di lire.
Ad avviso delle ricorrenti, nello stabilire le norme ora
precisate, l'art. 1, terzo comma, del decreto-legge n. 333 del 1992
si pone in contrasto, prima di tutto, con l'art. 119, secondo comma,
della Costituzione, il quale esige che alle regioni siano attribuite
quote di tributi erariali. Per la Regione Lombardia, infatti, la
disposizione contestata predeterminerebbe l'entita' del fondo comune
indipendentemente dal gettito del tributo considerato, la cui quota
da devolvere al fondo stesso verrebbe definita soltanto a posteriori
in modo da adeguarla alla cifra assoluta fissata come ammontare
globale del fondo medesimo.
In secondo luogo - e questo e' un profilo sollevato da ambedue le
ricorrenti - l'art. 1, terzo comma, del decreto-legge n. 333 del
1992, intervenendo a esercizio finanziario inoltrato per ridurre una
quota d'imposta destinata al fondo comune, renderebbe evidente la
mancanza di qualsiasi nesso della determinazione della quota stessa
con l'effettivo andamento del gettito del tributo considerato, di
modo che la garanzia apprestata dall'art. 119, secondo comma, della
Costituzione, relativa alla certezza delle risorse finanziarie
assicurate alle regioni, risulterebbe svuotata da un intervento del
legislatore statale di carattere arbitrario e non ancorato a dati
oggettivi. Di qui deriverebbe, secondo la Regione Toscana, anche una
violazione del principio di ragionevolezza e del buon andamento delle
amministrazioni pubbliche (artt. 3 e 97 della Costituzione), nonche',
in considerazione della natura sostanzialmente retroattiva
dell'intervento, una lesione del principio dell'affidamento,
estensibile pure ai rapporti tra soggetti pubblici operanti secondo
le regole della programmazione (art. 3 della Costituzione).
Infine, sempre a giudizio di ambedue le ricorrenti, la
disposizione contestata, non essendo accompagnata da una correlativa
riduzione delle funzioni poste a carico delle regioni, sarebbe lesiva
tanto del principio della programmazione finanziaria (art. 119 della
Costituzione) quanto di quello del bilancio (art. 81, quarto comma,
della Costituzione), sul presupposto che, per un verso,
interferirebbe in corso d'anno sullo svolgimento di progetti di spesa
gia' avviati e, per altro verso, farebbe venir meno retroattivamente
la copertura finanziaria di interventi gia' deliberati.
Va aggiunto che la Regione Lombardia afferma, nella parte finale e
riassuntiva del ricorso, di dubitare della costituzionalita' della
disposizione impugnata anche sotto il profilo degli artt. 117 e 118
della Costituzione. Ma, poiche' su tali censure non si riscontra
alcuno svolgimento argomentativo negli atti difensivi della Regione,
il ricorso, per la parte che le riguarda, va dichiarato inammissibile
per carenza assoluta di motivazione (v., da ultimo, la sent. n. 343
del 1991).
3. - Le questioni di legittimita' costituzionale sollevate dalle
ricorrenti nei confronti dell'art. 1, terzo comma, del decreto-legge
n. 333 del 1992 per violazione dell'art. 119, secondo comma, della
Costituzione non sono fondate.
Ai sensi dell'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281
(Provvedimenti finanziari per l'attuazione delle regioni a statuto
ordinario), l'ammontare del fondo comune ivi previsto e' commisurato
al gettito annuale delle quote dei tributi erariali indicate nello
stesso articolo, fra le quali e' ricompresa una quota dell'imposta di
fabbricazione sugli oli minerali, sui loro derivati e sui prodotti
analoghi (lettera a). Dal 1982, cioe' da quando ha cessato di avere
applicazione la legge 10 maggio 1976, n. 356, la determinazione delle
risorse da devolvere al fondo comune ai sensi del ricordato art. 8
avviene di anno in anno, generalmente ad opera della legge
finanziaria, secondo un sistema per il quale l'ammontare del fondo
stesso e' stato commisurato all'entita' fissata per l'anno
precedente, maggiorata, almeno in via tendenziale, di un importo pari
al tasso programmato di inflazione. Sebbene, nel corso degli anni
successivi, siano confluiti nel fondo comune vari altri finanziamenti
iscritti per l'innanzi in diversi capitoli del bilancio statale (ad
esempio, fondi per gli asili nido, per i consultori familiari, per
l'Onmi) e sebbene lo stesso fondo subisca annualmente aggiustamenti o
arrotondamenti, la base storica dell'ancoraggio del fondo medesimo a
quote di tributi erariali e' stata mantenuta nella sostanza. E, anche
se il sistema adottato rappresenta una soltanto delle possibilita'
attuative dell'art. 119, secondo comma, della Costituzione poste a
disposizione del legislatore nell'esercizio della sua
discrezionalita' politica di interpretazione delle norme
costituzionali, non si puo' dire che, per l'aspetto considerato, il
sistema di determinazione degli apporti al fondo comune risulti
obiettivamene disancorato del tutto dall'ammontare del gettito
annuale riferibile alle quote di tributi erariali indicate dalla
legge e debba, pertanto, esser dichiarato contrario a Costituzione.
Nel ridurre la quota dell'imposta di fabbricazione sugli oli
minerali e sui loro derivati e prodotti analoghi da devolvere al
fondo comune dall'11,678 per cento al 10,50 per cento e nel
determinare, consequenzialmente, l'ammontare globale del fondo per il
1992 da 6.957 miliardi di lire a 6632 miliardi di lire, la
disposizione impugnata si uniforma al sistema di determinazione
seguito da piu' di un decennio per la definizione delle quote di
tributi erariali destinate al fondo comune. Piu' precisamente, la
percentuale ridotta del 10,50 per cento e' stata applicata
all'ammontare dei versamenti di due anni prima relativi all'imposta
sugli oli minerali e sui loro derivati e prodotti analoghi, ai sensi
dell'art. 8, secondo comma, della legge n. 281 del 1970, e la
conseguente riduzione della quota di tributo erariale da destinare al
finanziamento delle funzioni regionali e' stata, poi, calcolata
sull'entita' complessiva del fondo comune gia' definita per il 1992
allo scopo di rideterminare la cifra globale. In altri termini, la
vicenda oggetto della presente impugnazione non e' sostanzialmente
diversa, sotto il profilo ora considerato, da quella giudicata non
contraria all'art. 119 della Costituzione con la sentenza n. 382 del
1990, trattandosi in questo caso, come in quello, della riduzione in
termini percentuali della quota di un tributo erariale da devolvere
al fondo comune, con conseguente rideterminazione dell'ammontare
globale del fondo stesso per l'anno cui si riferisce la predetta
riduzione.
4. - La conclusione di non fondatezza non puo' essere modificata
dalla considerazione della circostanza aggiuntiva - sulla quale
insistono molto le ricorrenti - concernente il fatto che l'intervento
del legislatore statale diretto a ridurre la quota da devolvere al
fondo comune e' stato posto in essere nel corso dello stesso anno
finanziario cui si riferisce la decurtazione adottata.
In proposito e' opportuno precisare che questa Corte e' ben
consapevole di aver affermato in recenti pronunzie (v. sentt. nn. 98
e 116 del 1991; v. anche sentt. 283 del 1991 e 356 del 1992) che
l'autonomia finanziaria garantita alle regioni dall'art. 119 della
Costituzione risulta indubbiamente violata quando il legislatore
statale, intervenendo nel corso di svolgimento dell'esercizio
finanziario di un certo anno, procede alla riduzione di somme gia'
trasferite alle regioni e da queste legittimamente impegnate o spese
mediante decisioni adottate nell'ambito dello stesso esercizio
finanziario (o, addirittura, di esercizi precedenti). La stessa Corte
ha, anzi, precisato in quelle occasioni che una riduzione di risorse
disposta nel modo indicato non puo' non determinare uno squilibrio
nella sfera di autonomia finanziaria costituzionalmente assicurata
alle regioni e, quindi, nei confronti di una corretta attivita' di
bilancio, dovuto alla possibile interferenza di quegli interventi sui
programmi di spesa gia' adottati e in corso di svolgimento. Tuttavia,
occorre sottolineare che la questione sottoposta alla Corte
nell'attuale giudizio presenta particolarita' tali che non ne
permette l'assimilazione ai casi precedentemente giudicati.
La piu' importante differenza risiede nel fatto che la
disposizione ora impugnata non contiene un intervento mirato al solo
contenimento delle spese regionali, ma prevede una manovra
complessiva diretta a imporre un taglio generalizzato della spesa
amministrata da tutti gli enti territoriali, al fine di coinvolgere
questi ultimi, senza eccezione alcuna, nella difficile opera di
risanamento dei conti pubblici. Piu' precisamente, mentre l'art. 1,
terzo comma, del decreto-legge n. 333 del 1992 provvede alla
riduzione del 5 per cento del fondo comune destinato alle spese per
il normale funzionamento delle regioni a statuto ordinario, il comma
precedente dello stesso articolo stabilisce un'identica detrazione
riguardo ai finanziamenti a favore delle province e dei comuni. Nello
stesso tempo, gli artt. 3 e 4 del medesimo decreto-legge intervengono
sulla spesa dello Stato operando un taglio di 1.500 miliardi di lire
sul bilancio della difesa per l'anno 1992, oltreche' stabilendo,
sempre per lo stesso anno, il blocco della facolta' di impegnare
somme per determinate spese e la destinazione ad economie di bilancio
delle quote dei fondi globali non utilizzate alla data di entrata in
vigore del decreto-legge medesimo. In definitiva, quella ora in
considerazione e' una manovra finanziaria di carattere generale,
diretta a far fronte a una situazione di emergenza del disavanzo nel
settore pubblico allargato, che, percio' stesso, richiede un impegno
solidale di tutti gli enti territoriali erogatori di spesa, di fronte
al quale la garanzia costituzionale dell'autonomia finanziaria delle
regioni non puo' fungere da impropria giustificazione per una
singolare esenzione.
Inoltre, non e' neppure priva di rilievo la circostanza che, a
differenza dei casi precedenti, la riduzione ora contestata non
concerne il finanziamento di un determinato settore o di una
individuata erogazione, ma attiene a un fondo destinato a finanziare
le spese correnti delle regioni a statuto ordinario (artt. 1 e 2
della legge 14 giugno 1990, n. 158). La commisurazione dell'oggetto
della decurtazione operata ad un fondo destinato a finanziare tutte
le spese correnti - al cui interno, oltre a voci non comprimibili (ad
esempio: salari, stipendi, affitti), sono ricomprese anche spese
suscettibili di graduazione in relazione all'entita' delle somme
disponibili (ad esempio: acquisti di forniture, decisioni di nuove
assunzioni, svolgimento di missioni o di straordinari) - e,
conseguentemente, la relativa ampiezza dello spettro delle voci di
spesa toccato dalla disposizione impugnata, lasciano alle singole
regioni un margine sufficiente per poter adeguare gradualmente, nel
corso dello stesso anno, le necessarie misure di contenimento della
spesa ai nuovi livelli di disponibilita' finanziarie, senza il minimo
rischio che la riduzione imposta possa determinare una paralisi o un
serio intralcio nell'espletamento delle funzioni regionali. E cio'
vale tanto piu' se si considera che il taglio dei finanziamenti
disposto dalla norma contestata, non riguardando spese destinate allo
sviluppo, bensi' spese dirette al normale funzionamento (sulla
diversa rilevanza di tali spese nell'ambito di manovre di
contenimento, v. sent. n. 476 del 1991, nonche' sent. n. 307 del
1983), non puo' comportare alcuna interferenza sulla programmazione
degli interventi regionali o su una corretta attivita' di bilancio,
ne' alcuna alterazione degli impegni di spesa legittimamente assunti.
5. - Le considerazioni svolte nei due punti immediatamente
precedenti conducono a rigettare anche le censure proposte dalle
ricorrenti sotto gli ulteriori profili prima indicati.
In particolare, deve assolutamente escludersi una lesione
dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, lamentata da ambedue
le ricorrenti, per il fatto che l'intervento contestato non produce
alcuna modificazione nei compiti addossati sulle regioni ovvero negli
oneri di gestione delle funzioni preesistenti.
Ne' e' possibile ipotizzare fondatamente una violazione del
principio di ragionevolezza o dell'esigenza che i rapporti tra i
soggetti pubblici siano improntati al criterio dell'affidamento
reciproco, poiche', per le ragioni svolte nei punti precedenti, la
riduzione della quota del tributo erariale disposta con la norma
contestata e' riconducibile a un non irragionevole esercizio del
potere di coordinamento che l'art. 119, primo comma, della
Costituzione assegna al legislatore statale nel rispetto
dell'autonomia finanziaria regionale. Come questa Corte ha gia'
affermato (v. sent. n. 356 del 1992), rientra in un corretto
esercizio di quel potere la considerazione che il trasferimento delle
risorse finanziarie alle regioni o una riduzione della disponibilita'
delle stesse da parte delle regioni medesime non possano prescindere
dai limiti di compatibilita' con i vincoli generali collegati alle
complessive esigenze della finanza pubblica.
6. - Non fondate sono anche le questioni di legittimita'
costituzionale che ambedue le ricorrenti hanno sollevato, in
riferimento agli stessi parametri invocati per la precedente
questione, nei confronti dell'art. 1, quarto comma, del decreto-legge
n. 333 del 1992.
Secondo la disposizione impugnata, "le misure previste dall'art.
4, comma 5, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, si applicano, per
l'anno 1992, anche in assenza dei livelli obbligatori uniformi di
assistenza di cui al comma 1 dello stesso articolo". Per comprendere
esattamente il senso di tale disposizione, occorre ricordare che
l'art. 4, primo comma, della legge n. 412 del 1991 prevede che il
Governo, d'intesa con la "conferenza Stato-regioni", determini i
livelli di assistenza sanitaria da assicurare in condizioni di
uniformita' su tutto il territorio nazionale, nonche' gli standard
organizzativi e di attivita' da utilizzare per calcolare il parametro
capitario di finanziamento di ciascun livello assistenziale per
l'anno 1992. Lo stesso art. 4, al quinto comma, dispone, poi, che, in
caso di spesa sanitaria eccedente quella determinata ai sensi del
ricordato primo comma e non compensata da minori spese effettuate in
altri settori, le regioni possono fare ricorso alla propria capacita'
impositiva ovvero possono prevedere l'erogazione di certe prestazioni
in forma indiretta o, ancora, maggiorare le vigenti quote di
partecipazione dei cittadini al costo delle prestazioni o, infine,
eliminare temporaneamente alcune prestazioni dal novero di quelle
erogate a carico del "servizio sanitario nazionale". Su questa
normativa la disposizione impugnata interviene affermando che le al-
ternative appena ricordate possono essere adottate dalle regioni
anche in mancanza della determinazione da parte del Governo, d'intesa
con la "conferenza Stato-regioni", dei livelli obbligatori uniformi
di assistenza e degli standard precedentemente indicati.
Tutte le censure prospettate dalle ricorrenti all'art. 1, quarto
comma, del decreto-legge n. 333 del 1992 muovono dal presupposto
interpretativo secondo il quale la disposizione impugnata
addosserebbe alle regioni l'eccedenza della spesa sanitaria rispetto
agli stanziamenti del fondo nazionale. Su tale base, infatti, esse
lamentano la lesione dell'art. 119 della Costituzione, a causa della
pretesa imputazione alle regioni di oneri non dipendenti da loro
decisioni, nonche' dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione
(per aver consequenzialmente previsto nuovi oneri privi della
necessaria copertura finanziaria) e, limitatamente alla Regione
Toscana, dell'art. 97 della Costituzione (per l'irragionevole
mutamento, a distanza di pochi mesi, delle previsioni contenute nella
legge n. 412 del 1991). Tuttavia, la premessa interpretativa da cui
muovono le ricorrenti non puo' essere ragionevolmente ascritta alla
disposizione impugnata.
Quest'ultima, in realta', non dissimilmente da un'ipotesi gia'
sottoposta al giudizio di questa Corte in un precedente caso (v.
sent. n. 284 del 1991), ha il solo scopo di rimuovere un limite di
competenza frapposto all'adozione dei provvedimenti indicati
nell'art. 4, quinto comma, della legge n. 412 del 1991, nel senso che
consente alle regioni di adottare i predetti interventi senza che
siano piu' subordinati alla previa determinazione, da parte del
Governo (d'intesa con la "conferenza Stato-regioni"), dei livelli
obbligatori uniformi di assistenza. Contrariamente a quanto
suppongono le ricorrenti, pertanto, la disposizione impugnata non
stabilisce alcunche' sul ripiano dell'eventuale maggior spesa
sanitaria rispetto agli stanziamenti del fondo nazionale. E questa
interpretazione trae un'agevole conferma dall'art. 2 del decreto-
legge 18 gennaio 1993, n. 9, convertito dalla legge 18 marzo 1993, n.
67, il quale e' diretto a regolare il suddetto ripiano prevedendone
la copertura con oneri posti a carico dello Stato.
Anche in relazione alle contestazioni mosse all'art. 1, quarto
comma, del decreto-legge n. 333 del 1992, occorre, infine, dichiarare
inammissibili, per gli stessi motivi indicati nella parte finale del
punto n. 2 della motivazione, i profili di legittimita'
costituzionale, sollevati dalla Regione Lombardia, relativi agli
artt. 117 e 118 della Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondate le questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, terzo e quarto comma, del
decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il
risanamento della finanza pubblica), convertito dalla legge 8 agosto
1992, n. 359, sollevate con i ricorsi indicati in epigrafe, dalla
Regione Lombardia, in riferimento all'art. 119 della Costituzione e
all'art. 81, quarto comma, della Costituzione (in connessione con
l'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468 e l'art. 3, sesto comma,
della legge 14 giugno 1990, n. 158), nonche' dalla Regione Toscana,
in riferimento agli artt. 3, 81, quarto comma, 97 e 119 della
Costituzione;
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
della legge 8 agosto 1992, n. 359, nella parte in cui dispone la
conversione in legge dell'art. 1, terzo e quarto comma, del decreto
legge 11 luglio 1992, n. 333, sollevata dalla Regione Lombardia in
riferimento agli stessi parametri sopra indicati, con il ricorso di
cui in epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, terzo e quarto comma, del decreto-legge n. 333 del 1992
e, in parte qua, della legge di conversione n. 359 del 1992,
sollevate dalla Regione Lombardia, in riferimento agli artt. 117 e
118 della Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 marzo 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 1 aprile 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0324