N. 148 SENTENZA 1 - 8 aprile 1993
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Miniere, cave e torbiere - Opere pubbliche - Regione Veneto - Autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova - Tangenziale sud di Verona - Occupazione temporanea di un terreno - Violazione principio di leale cooperazione - Invasione di competenze regionali - Autorizzazione di esercizio di attivita' di cava - Non spettanza allo Stato - Annullamento parziale del decreto del prefetto di Verona del 13 aprile 1992 (Decreto prefetto provincia di Verona in data 13 aprile 1992, prot. n. 1304/92, sett. I, sez. II) (Cost., artt. 117 e 118).(GU n.16 del 14-4-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Veneto notificato
l'11 giugno 1992 e depositato in Cancelleria il 17 giugno 1992, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Prefetto
della Provincia di Verona in data 13 aprile 1992, prot. n. 1304/92,
sett. I/sez. II, che ha autorizzato l'estrazione di materiale di cava
servente ad un'opera pubblica statale, ed iscritto al n. 23 del
registro conflitti 1992;
Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1992 il Giudice
relatore Francesco Paolo Casavola;
Udito l'avv. Guido Viola per la Regione Veneto;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato l'11 giugno 1992 e depositato il 17
successivo, la Regione Veneto ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato in relazione al decreto del Prefetto di
Verona del 13 aprile 1992 con cui la s.r.l. Verona 10, affidataria
dei lavori di costruzione di alcuni tratti della terza corsia
dell'autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova nonche' del tratto
della tangenziale sud di Verona, veniva autorizzata ad occupare
temporaneamente, per due anni, un terreno, di proprieta' di Ciro
Brazzarola, nel comune di Illasi, al fine di estrarre i materiali
necessari alla costruzione delle opere, prescindendo dalla
autorizzazione regionale per l'esercizio dell'attivita' di cava.
La ricorrente chiede che, dichiarata la non spettanza allo Stato
della competenza ad autorizzare l'estrazione di materiale di cava
servente ad opera pubblica statale, il decreto impugnato sia
annullato, in quanto adottato in violazione degli artt. 117 e 118
della Costituzione, e specificamente degli artt. 1 del d.P.R. 14
gennaio 1972, n. 2, 62 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nonche'
degli artt. 2 e segg. della legge della Regione Veneto 7 settembre
1982, n. 44 e dell'art. 64 della legge 25 giugno 1865, n. 2359 in
relazione all'art. 106 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Espone la Regione Veneto che una istanza della s.r.l. Verona 10,
che chiedeva fosse disposta l'occupazione d'urgenza del terreno per
estrarne i materiali per la costruzione di tratti autostradali a
norma dell'art. 64 della legge n. 2359 del 1865 - che consente agli
imprenditori di un'opera dichiarata di pubblica utilita' di "occupare
temporaneamente i beni privati per estrarne pietre, ghiaia, sabbia,
terra o zolle ( ..) per usi ( ..) necessari all'esecuzione dell'opera
stessa" -, era stata rigettata dal Prefetto di Verona in
considerazione dell'appartenenza all'autorita' regionale del
complesso delle competenze amministrative in ordine all'attivita' di
cava. Il provvedimento di rigetto era stato annullato in primo grado
dal giudice amministrativo, con decisione appellata dalla Regione,
perche' l'attivita' estrattiva era stata ritenuta subordinata
all'opera pubblica, nella fattispecie statale, alla quale occorreva
riferirsi per individuare la disciplina da osservare. Il Prefetto di
Verona aveva quindi disposto l'occupazione, autorizzando l'estrazione
dei materiali necessari alla costruzione dell'opera.
Ad avviso della Regione Veneto, l'atto impugnato nega ogni
necessita' di coordinamento fra l'autorizzazione all'occupazione
temporanea per l'estrazione dei materiali e l'esercizio della
competenza regionale sull'attivita' di cava, sottraendo all'obbligo
di sottomettersi al controllo previsto tanto l'organo statale
autorizzante che l'impresa autorizzata. Il rapporto fra l'occupazione
temporanea e l'autorizzazione all'estrazione dei materiali va invece
regolato facendo carico all'autorita' statale, il Prefetto, di
subordinare l'effetto dell'autorizzazione all'occupazione al
controllo positivo da parte della Regione, utilizzando strumenti come
la conferenza dei servizi, prevista dall'art. 14 della legge 7 agosto
1990, n. 241.
Con legge della Regione Veneto n. 44 del 1982, recante la
disciplina dell'attivita' di cava, e' stato peraltro precisato (art.
2, terzo comma) che rientrano in detta attivita' - per la quale e'
sempre necessaria l'autorizzazione regionale - anche le escavazioni
eseguite per la costruzione di opere pubbliche, stradali ed
idrauliche, in terreni diversi da quello ove va effettuata
l'attivita' estrattiva. La durata dell'estrazione e la quantita', che
si prevede imponente, dei materiali da asportare, rendono evidente
l'autonomia dell'attivita' estrattiva, e del relativo controllo,
rispetto alla disciplina dell'occupazione ed alla finalizzazione
dell'estrazione ad un'opera pubblica. L'ampiezza delle finalita' -
cui l'occupazione temporanea ex art. 64, secondo comma, della legge
n. 2359 del 1865 e' preordinata - mette in luce come l'autorizzazione
alla occupazione non possa assorbire alcuna altra necessaria
autorizzazione ne' assolvere l'occupante dalla necessita' di
procurarsela.
Il Prefetto, conclude la ricorrente, avrebbe dovuto attenersi al
principio di leale collaborazione e coordinazione fra competenze
statali e regionali, principio implicito nel sistema quando si tratti
di raggiungere, in una stessa attivita' o per uno stesso oggetto, i
fini cui sono dirette le distinte competenze.
2. - In prossimita' dell'udienza la Regione Veneto ha depositato
memoria insistendo per l'accoglimento del ricorso.
Nell'atto si sottolinea, in particolare, come l'estensione della
qualita' di cava alle attivita' di escavazione di materiali
occorrenti alla costruzione di opere stradali, che in precedenza ne
erano esenti, e' presente non solo nella legge della Regione Veneto
n. 44 del 1982 (art. 2), ma anche nella legislazione di altre
regioni, come la Lombardia (legge regionale 14 giugno 1975, n. 92) e
l'Emilia-Romagna (legge regionale 26 gennaio 1976, n. 8).
La giurisprudenza del Consiglio di Stato, poi, ha riconosciuto che
tale legislazione regionale ha introdotto un regime generalizzato di
autorizzazione dell'attivita' di cava, preordinato al
contemperamento, in via preventiva, dei vari interessi pubblici
concorrenti coinvolti nell'attivita', e che l'autorizzazione va
richiesta anche per l'attivita' temporanea finalizzata al reperimento
di materiali per l'esecuzione di un'opera pubblica, poiche' la
circostanza che l'estrazione sia servente rispetto a quest'ultima non
muta i termini del problema.
La formula ampia utilizzata dall'art. 62 del d.P.R. n. 616 del
1977 per completare il trasferimento alle Regioni delle funzioni
amministrative in materia di cave e torbiere, e l'ampia diffusione in
tempi recenti dell'estrazione di materiali per la costruzione di
opere stradali, sono alla base della inclusione di tali specie di
estrazione, nell'ambito della nuova disciplina regionale
generalizzata e programmata nell'attivita' di cava.
Senza la preventiva acquisizione dell'autorizzazione regionale,
cui deve adeguarsi, ai fini dell'individuazione dell'area,
l'autorizzazione del Prefetto all'occupazione temporanea per
l'estrazione non puo' che riflettere i soli aspetti connessi alla
dichiarazione di pubblica utilita', all'espropriazione ed
all'indennita' da corrispondere al proprietario del suolo.
3. - Non si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in relazione al decreto del 13 aprile 1992 con
il quale il Prefetto di Verona ha autorizzato la s.r.l. Verona 10,
affidataria dei lavori di costruzione di alcuni tratti della terza
corsia dell'autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova nonche' di un
tratto della tangenziale sud di Verona, ad occupare temporaneamente,
per due anni, un terreno, di proprieta' di Ciro Brazzarola, nel
comune di Illasi, per estrarne i materiali necessari alla
realizzazione delle opere, prescindendo dalla autorizzazione
regionale all'esercizio dell'attivita' di cava.
Secondo la ricorrente, il provvedimento sarebbe lesivo della
competenza in materia di cave garantita alla regione dagli artt. 117
e 118 della Costituzione, nonche' dagli artt. 1 del d.P.R. 14 gennaio
1972, n. 2 (Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle
funzioni amministrative statali in materia di acque minerali e
termali, di cave e torbiere e di artigianato e del relativo
personale), e 62 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della
delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), e ad
essa regione spettante anche nell'ipotesi - che ricorre nella specie
- di attivita' estrattiva servente rispetto ad un'opera pubblica di
competenza statale.
2. - Il ricorso e' fondato.
L'occupazione temporanea "per l'estrazione di pietre, ghiaia e per
altri usi necessari all'esecuzione di opere pubbliche" e' regolata
dagli artt. 64 e segg. della legge sulle espropriazioni del 1865 (l.
25 giugno 1865, n. 2359, Espropriazioni per causa di pubblica
utilita'). La competenza a provvedere, affidata originariamente al
solo Prefetto, e' oggi ripartita dall'art. 106 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616, fra l'autorita' statale, le regioni ed i comuni a
seconda della spettanza della esecuzione delle opere.
L'occupazione autorizzata con l'atto impugnato e' connessa
all'esecuzione di un'opera pubblica di competenza statale,
circostanza non contestata dalla Regione ricorrente.
Il provvedimento del Prefetto, tuttavia, non si fa carico della
possibile interferenza con attivita' soggette alla vigilanza ed al
controllo regionali.
3. - Le funzioni statali in materia di "cave e torbiere" sono
state interamente trasferite alle regioni a statuto ordinario, in
attuazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, dapprima con il
d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 2, e quindi con il d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, che, all'art. 62, amplia l'estensione del trasferimento,
utilizzando una formula piu' elastica di quella impiegata nel primo
decreto ("tutte le attivita' attinenti alle cave" in luogo di "le
funzioni amministrative in materia di cave e torbiere"), ed indicando
espressamente al secondo comma, lett. d), nell'elenco esemplificativo
delle funzioni trasferite, quella relativa alla "dichiarazione di
appartenenza alla categoria delle cave" delle coltivazioni di
sostanze non contemplate dalla legge mineraria (29 luglio 1927, n.
1443).
Questa Corte, poi, nel sottolineare l'autonomia della materia
"cave e torbiere" (sentenze nn. 221 del 1988 e 7 del 1982), ha in
particolare affermato che l'assoggettamento ad autorizzazione
regionale delle attivita' di cava e' da considerare "non soltanto
come mezzo di controllo del rispetto, tra le altre, delle esigenze di
ricettivita' del territorio, di tutela dagli inquinamenti, di
dimensionamento del materiale estraibile alle necessita' obbiettive
di impiego del materiale estratto; ma come mezzo necessario per
l'attuazione di un piano regionale di attivita' estrattiva" (sentenza
n. 7 del 1982).
4. - Cosi' delineato l'ambito delle attribuzioni costituzionali
della regione in materia, con specifico riferimento all'oggetto del
giudizio non puo' sussistere dubbio sul carattere invasivo dell'atto
impugnato, che ha si' disposto l'occupazione temporanea di un
terreno, ma per "estrarre materiali necessari alla costruzione" di
opere pubbliche, autorizzando, in forma neppure implicita,
l'attivita' di cava, che nella Regione Veneto e' subordinata ad
autorizzazione provinciale (artt. 16 e 18 della legge Regione Veneto
n. 44 del 1982).
5. - Il carattere statale delle opere pubbliche, alla cui
realizzazione l'attivita' estrattiva autorizzata e' strumentale, non
costituisce dunque ragione sufficiente per considerare assorbita, in
quella compiuta dall'autorita' statale, la valutazione degli
specifici interessi pubblici, connessi alla tutela ambientale e
paesaggistica, perseguiti dalla regione nell'esercizio dei poteri in
materia di cave.
La convergenza nella cura del territorio di una pluralita' di
interessi, facenti capo a specifiche competenze di soggetti pubblici
diversi non puo' che determinare l'ampliarsi dell'istanza di
coordinamento, in conformita' del principio di leale cooperazione,
tenuto conto nella specie della esigenza che la peculiare competenza
del Prefetto in materia di espropriazione e occupazione temporanea
avrebbe dovuto essere finalisticamente congiunta a quella della
Regione ai fini della estrazione dei materiali per la costruzione
dell'opera pubblica.
Va pertanto dichiarato che non spetta allo Stato autorizzare
l'esercizio di attivita' di cava, rientrando i relativi poteri nella
competenza della Regione Veneto, e conseguentemente va annullato
l'atto impugnato.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato autorizzare, nella Regione
Veneto, l'estrazione dei materiali di cava necessari alla costruzione
di opere di competenza statale, e annulla, di conseguenza, in parte
qua il decreto del Prefetto di Verona del
13 aprile 1992.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 1 aprile 1993.
Il Presidente e redattore: CASAVOLA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria l'8 aprile 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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