N. 285 SENTENZA 10 - 16 giugno 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Crediti di lavoro diversi dal trattamento di fine rapporto inerente agli ultimi tre mesi - Direttiva CEE n. 987/1980 - Danni derivati dalla mancata attuazione della direttiva - Azione - Termini e modalita' - Eccesso di delega e violazione dei criteri direttivi - Individuazione nell'I.N.P.S. del soggetto passivo del diritto all'indennizzo - Unitarieta' della disciplina - Questione non pregiudiziale alla definizione del giudizio a quo - Non fondatezza - Inammissibilita'. (D.P.R. 27 gennaio 1992, n. 80, art. 2, settimo comma, primo e secondo periodo). (Cost., art. 76).(GU n.26 del 23-6-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, prof. Gabriele PESCATORE, avv.
Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 7, del
d.P.R. 27 gennaio 1992, n. 80 (Attuazione della direttiva 80/987/CEE
in materia di tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza
del datore di lavoro), promosso con ordinanza emessa il 2 dicembre
1992 dal Pretore di Frosinone nei procedimenti civili riuniti
vertenti tra Bracaglia Paolo ed altra e l'I.N.P.S., iscritta al n. 53
del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell'anno 1993;
Visti gli atti di costituzione di Bracaglia Paolo ed altra nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 maggio 1993 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Uditi gli avvocati Massimo D'Antona per Bracaglia Paolo ed altra,
Giuseppe Pansarella per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello Stato Oscar
Fiumara per il Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di due giudizi civili riuniti promossi da Paolo
Bracaglia e Anna Rita Sabellico davanti al giudice del lavoro contro
l'INPS per ottenere - previo accertamento della responsabilita' dello
Stato italiano per mancata tempestiva attuazione della direttiva CEE
n. 80/987 in materia di tutela dei lavoratori subordinati in caso di
insolvenza del datore di lavoro - la condanna dell'INPS al pagamento
dell'indennita' prevista dall'art. 2, comma 7, del d.P.R. 27 gennaio
1992, n. 80, il Pretore di Frosinone, con ordinanza del 2 dicembre
1992, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale della
norma citata, per contrasto con l'art. 76 della Costituzione.
Il decreto legislativo n. 80 del 1992, che ha attuato la direttiva
comunitaria n. 987 del 1980, e' stato emanato in base alla delega
conferita al Governo dall'art. 48 della legge 29 dicembre 1990, n.
428 (legge comunitaria per il 1990). Essendo intervenuta, nel corso
del termine della delega, la sentenza della Corte di giustizia delle
Comunita' europee 19 novembre 1991 (cause riunite C-6/90 e C-9/90),
la quale - sul presupposto dell'inidoneita' della citata direttiva ad
essere fatta valere immediatamente dagli interessati dinanzi ai
giudici nazionali in mancanza di provvedimenti di attuazione - ha
dichiarato la responsabilita' dello Stato italiano per i danni
derivati ai singoli dalla mancata adozione di tali provvedimenti
entro il termine prescritto (scaduto il 23 ottobre 1983), l'art. 2,
comma 7, della legge delegata ha previsto una regola speciale per la
determinazione del danno, che viene commisurato alla prestazione
corrisposta nel sistema a regime dal Fondo di garanzia istituito
dalla legge 29 maggio 1982, n. 297, e un'altra regola speciale che
assoggetta l'azione per ottenere l'indennita' risarcitoria al termine
di decadenza di un anno dalla data di entrata in vigore del decreto.
Il giudice remittente premette che, trattandosi di un'azione di
risarcimento danni a carattere speciale, come tale estranea a quelle
previste dall'art. 442 cod. proc. civ., la controversia non
appartiene alla competenza funzionale del pretore in qualita' di
giudice del lavoro, dalla quale, del resto, esulerebbe anche se la
norma denunciata fosse espunta dall'ordinamento. Cio' nondimeno egli
ritiene rilevante la formulata questione di costituzionalita' in
ragione dell'interesse oggettivo della giustizia a evitare
l'applicazione di norme incostituzionali.
La norma impugnata sarebbe contrastante con l'art. 76 della
Costituzione sotto un duplice profilo: a) perche' l'art. 48 della
legge-delega n. 428 del 1990, "nell'elencare partitamente i principi
e criteri direttivi cui il governo si sarebbe dovuto attenere, non
prevede nulla circa il risarcimento del danno per la mancata
attuazione della direttiva"; b) perche', in violazione del criterio
generale enunciato nell'art. 2, lett. f) della legge-delega,
mancherebbe la piena conformita' alle prescrizioni di cui al punto 43
della sentenza della Corte comunitaria, la disciplina della legge
delegata essendo "palesemente meno favorevole rispetto a procedure
analoghe, cioe' rispetto sia alla procedura ordinaria per ottenere
l'intervento del Fondo di garanzia nell'ipotesi di insolvenza del
datore di lavoro, sia all'ordinario risarcimento del danno", e tale
anche da rendere "eccessivamente difficile il concreto risarcimento",
sia imponendo una misura massima sia assoggettando l'azione a un
termine di decadenza.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituite le parti
private concludendo con le seguenti richieste:
a) sollevare in via pregiudiziale davanti alla Corte di
giustizia delle Comunita' europee, ai sensi dell'art. 177 del
trattato istitutivo, la questione se lo Stato membro inadempiente a
una direttiva comunitaria, nel momento in cui emana disposizioni in
materia, debba rispettare la parita' di trattamento tra i cittadini
che, dopo l'adeguamento dell'ordinamento interno, possono avvalersi
del diritto attribuito dalla direttiva e i cittadini che, non avendo
potuto farlo valere nel tempo in cui lo Stato e' rimasto
inadempiente, hanno titolo soltanto al risarcimento del danno;
b) in ogni caso dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 7, del d.P.R. n. 80 del 1992, in riferimento
all'art. 76 della Costituzione, nella parte in cui, imponendo al
cittadino danneggiato dall'inadempienza dello Stato italiano la
promozione di un'azione civile nei confronti del medesimo nel termine
decadenziale di un anno dall'emanazione del decreto, e
contemporaneamente assoggettando l'ammontare del risarcimento agli
stessi limiti che valgono per l'analoga prestazione che oggi puo'
essere ottenuta a domanda dal Fondo di garanzia gestito
dall'I.N.P.S., stabilisce un regime risarcitorio a carattere speciale
meno favorevole per il cittadino, in violazione del criterio di pieno
adeguamento al diritto comunitario prescritto dall'art. 2, lett. f),
della legge-delega n. 428 del 1990;
c) in subordine, dichiarare infondata la questione con una
sentenza interpretativa della norma denunciata nel senso che
l'indennita' risarcitoria e' regolata, quanto ai "termini, alle
misure e alle modalita'" in modo del tutto identico all'analoga
prestazione che puo' essere ora domandata al Fondo di garanzia,
interpretazione che comporterebbe la legittimazione passiva
dell'I.N.P.S. e la competenza funzionale del pretore in veste di
giudice del lavoro.
3. - Si e' pure costituito l'INPS contestando in linea principale
la detta interpretazione che attribuisce la legittimazione passiva ad
esso I.N.P.S., anziche' allo Stato. In ogni caso l'Istituto ritiene
non fondate le censure di violazione della delega formulate
nell'ordinanza di rimessione. L'indennita' prevista dalla norma
impugnata e' pari all'entita' del pregiudizio subito dal lavoratore
per la mancata attuazione della direttiva, e il regime di decadenza
previsto per l'azione risarcitoria e' giustificato dalla necessita'
dello Stato di definire entro termini certi situazioni relative a
periodi pregressi.
4. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione
sia dichiarata inammissibile o comunque infondata.
Inammissibile perche' il giudice remittente si dichiara in limine
incompetente funzionalmente e rileva che l'incompetenza discenderebbe
non solo dall'applicazione della norma, ma anche dalla sua
disapplicazione. Infondata perche', qualunque opinione si segua circa
la natura dell'indennita' (forma di risarcimento del danno o forma di
previdenza dei lavoratori), in ogni caso il dubbio circa la
conformita' alla delega legislativa deve essere risolto nel senso che
la norma delegata si pone come norma di piena attuazione della
direttiva comunitaria, o direttamente estendendo la tutela
previdenziale in essa prevista anche alle situazioni gia' maturate o
disponendo un risarcimento commisurato alla prestazione
previdenziale, e differenziandosi solo in relazione all'obiettiva
diversita', sotto il profilo temporale, delle situazioni.
Considerato in diritto
1. - Il Pretore di Frosinone impugna, reputandolo in contrasto con
l'art. 76 della Costistuzione, l'art. 2, comma 7, del d.P.R. 27
gennaio 1992, n. 80, emanato in base alla delega legislativa prevista
dall'art. 48 della legge 29 dicembre 1990, n. 428 (legge comunitaria
per il 1990), ai fini dell'attuazione della direttiva del Consiglio
C.E.E. n. 987 del 1980 in materia di tutela dei lavoratori
subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro.
I primi sei commi del citato art. 2 attuano la direttiva
comunitaria, con efficacia dalla data di entrata in vigore del
decreto (c.d. sistema a regime), addossando al Fondo di garanzia
istituito presso l'I.N.P.S. dall'art. 2 della legge 29 maggio 1982,
n. 297, l'obbligo di pagare anche i crediti di lavoro, diversi dal
trattamento di fine rapporto, inerenti agli ultimi tre mesi del
rapporto di lavoro compresi nei dodici mesi anteriori a una certa
data (comma 1), col limite massimo (comma 2) dell'importo di tre
volte la misura piu' elevata del trattamento straordinario di
integrazione salariale mensile (limite autorizzato dall'art. 4 della
direttiva) e con divieto di cumulo con le prestazioni retributive o
previdenziali indicate nel comma 4.
L'ultimo comma concerne i lavoratori che non hanno potuto
avvalersi del diritto attribuito dalla direttiva, in quanto
dipendenti da imprese assoggettate a una procedura concorsuale o di
amministrazione straordinaria anteriormente alla data di entrata in
vigore del decreto. In conseguenza della decisione 19 novembre 1991
della Corte di giustizia delle Comunita' europee (caso Francovich),
che ha dichiarato lo Stato italiano responsabile dei danni derivati
ai singoli dalla mancata attuazione della direttiva, la norma
impugnata dispone: "per la determinazione dell'indennita'
eventualmente spettante, in relazione alle procedure di cui all'art.
1, comma 1, per il danno derivante dalla mancata attuazione della
direttiva C.E.E. 80/987, trovano applicazione i termini, le misure e
le modalita' di cui ai commi 1, 2 e 4. L'azione va promossa entro un
anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto".
La disposizione e' denunciata per eccesso di delega e comunque per
violazione dei criteri direttivi.
2. - L'Avvocatura dello Stato eccepisce in limine
l'inammissibilita' della questione, "considerato che il giudice
remittente si dichiara incompetente funzionalmente e rileva che
l'incompetenza discenderebbe non solo dall'applicazione della norma,
ma anche dalla sua disapplicazione". L'eccezione non puo' essere
accolta.
Il pretore remittente non precisa se il "giudice ordinario", da
lui ritenuto competente, sia lo stesso pretore, in ragione del valore
della causa (nel qual caso non si tratterebbe di una questione di
competenza, ma di solo rito: art. 427 cod. civ.), oppure il
tribunale. Ma in ogni caso la premessa da cui muove non e'
sufficiente per fondare il giudizio di estraneita' della controversia
alla competenza funzionale del giudice del lavoro.
La Corte condivide l'interpretazione dell'art. 2, comma 7, nel
senso che soggetto passivo del diritto all'indennizzo ivi previsto e'
l'I.N.P.S. La norma quantifica la responsabilita' risarcitoria
imposta allo Stato-ordinamento dalla sentenza della Corte di
giustizia, ma in pari tempo costituisce la relativa obbligazione non
in capo allo Stato-persona, ma a uno degli enti pubblici in cui si
articola l'apparato dell'amministrazione indiretta statale. La
legittimazione passiva dell'I.N.P.S. si argomenta dalla lettera
dell'art. 4 del decreto, che pone "a carico del Fondo di garanzia di
cui alla legge n. 297 del 1982" gli "oneri derivanti
dall'applicazione degli artt. 1, 2 e 3", e dunque - dato il
riferimento all'intero art. 2 - anche dall'applicazione dell'art. 2,
comma 7. L'argomento letterale e' corroborato da un argomento logico:
il rinvio del comma 7 al comma 2, per cui il risarcimento viene
ragguagliato forfettariamente all'ammontare della prestazione
previdenziale che spetterebbe nel sistema a regime, e quindi
assoggettato al medesimo limite massimo, si spiega e si giustifica
appunto in correlazione all'accollo dell'onere finanziario al Fondo
di garanzia finanziato con contributi a carico dei datori di lavoro.
Il rinvio ai commi 1, 2 e 4 non e' un indice di omogeneita' di
natura dell'indennita' attribuita dall'ultimo comma dell'art. 2 con
la prestazione del Fondo regolata dalle norme richiamate, ma ha
soltanto la funzione di indicare il parametro "per la determinazione
dell'indennita'", la quale spetta a titolo di risarcimento del danno.
La diversita' di natura da' ragione del mancato richiamo del comma 5
per la parte attinente agli interessi e alla svalutazione monetaria.
Giustamente, pertanto, il giudice a quo nega l'appartenenza delle
relative controversie a quelle previste dall'art. 442 cod.proc. civ.
Ma cio' non basta per escludere la competenza funzionale del giudice
del lavoro. Dato il nesso di derivazione (mediata) del diritto
all'indennita' da un pregresso rapporto di lavoro, occorre esaminare
se tali controversie siano annoverabili nella categoria delle
controversie di lavoro, di cui all'art. 409, n. 1, cod. proc. civ., e
quindi rientrino a questo titolo nella competenza del giudice del
lavoro.
Secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione, "per
controversie 'relative a rapporti di lavoro subordinato' devono
intendersi non soltanto quelle inerenti alle due obbligazioni
principali e reciproche che caratterizzano il rapporto di lavoro e ai
poteri e doveri di varia natura che gravitano attorno ad esse, ma
ogni controversia in cui la pretesa fatta valere in giudizio si
ricolleghi direttamente al detto rapporto. Tale collegamento, a sua
volta, deve ravvisarsi ogni qual volta il rapporto di lavoro
intercorrente tra le parti, pur non costituendo la causa petendi
della pretesa fatta valere in giudizio, si presenti come antecedente
e presupposto necessario della situazione di fatto in ordine alla
quale viene invocata la tutela in sede giudiziale, con la sola
esclusione di un rapporto di mera occasionalita'" (Cassazione nn.
7304 del 1990, 5171 del 1981, ecc.). Nella specie il danno sofferto
dal lavoratore consiste nello stato di insoddisfazione di crediti
derivanti da un rapporto di lavoro, e quindi tale rapporto e'
l'antecedente necessario della tutela invocata dal lavoratore. Tanto
basta, secondo la giurisprudenza citata, per qualificare la
controversia come controversia di lavoro soggetta alla disciplina
degli artt. 409 sgg. cod. proc. civ., ancorche' la causa petendi non
sia lo stesso rapporto di lavoro con l'imprenditore fallito, ma la
mancata attuazione della direttiva comunitaria, con la conseguenza
che, nei confronti dell'ente pubblico, il danno derivato al
prestatore di lavoro dall'insolvenza del datore e' giuridicamente
rilevante nei limiti quantitativi fissati dal decreto di attuazione
in conformita' della direttiva, e in quanto il datore sia stato
assoggettato alle procedure indicate nell'art. 1 del decreto
posteriormente alla scadenza del termine assegnato agli Stati membri
per l'attuazione della direttiva (23 ottobre 1983).
3.1. - Nel merito la questione non e' fondata in relazione al
primo periodo della disposizione impugnata, che prevede l'indennita'
e ne detta la disciplina sostanziale, mentre e' inammissibile in
relazione al secondo periodo, che assoggetta l'azione per ottenere
l'indennita' al termine di decadenza di un anno dalla data di entrata
in vigore del decreto.
La violazione dell'art. 76 della Costituzione e' ravvisata dal
giudice a quo, in primo luogo, perche' l'art. 48 della legge n. 428
del 1990, nell'elencare i principi e i criteri direttivi della delega
legislativa, "non prevede nulla circa il risarcimento del danno per
la mancata attuazione della direttiva". In contrario va osservato che
la delega specifica disposta nell'art. 48 deve essere integrata con
le disposizioni generali contenute nel titolo I della legge, e in
particolare col criterio dell'art. 2, lett. f), secondo cui "i
decreti legislativi assicureranno in ogni caso che, nelle materie
trattate dalle direttive da attuare, la disciplina disposta sia
pienamente conforme alle prescrizioni delle direttive medesime,
tenuto anche conto delle eventuali modificazioni intervenute entro il
termine della delega". Il vocabolo "modificazioni" comprende anche le
integrazioni portate sia da una nuova direttiva del Consiglio, sia da
altra fonte di diritto comunitario dotata di pari efficacia negli
ordinamenti nazionali, quale una sentenza interpretativa della Corte
di giustizia pronunciata ai sensi dell'art. 177 del trattato (cfr.
sentenze di questa Corte nn. 113 del 1985, 168 del 1991). La sentenza
19 novembre 1991 della Corte di Lussemburgo, intervenuta entro il
limite temporale della delega legislativa prevista dalla legge n. 428
del 1990, ha integrato la direttiva C.E.E. 80/987 con una norma che,
in caso di inosservanza dell'obbligo di attuazione entro il termine
fissato dall'art. 11, costituisce lo Stato membro responsabile per i
danni derivati ai singoli dall'inadempimento. La delega legislativa
conferita al governo comprende, quindi, anche l'attuazione di questa
norma.
3.2. - In secondo luogo l'art. 2, comma 7, del d.P.R. n. 80 del
1992 e' censurato perche' non avrebbe rispettato il criterio
direttivo - impartito dall'art. 2, lett. f), della legge-delega - di
piena conformita' alla normativa comunitaria, in relazione al capo 43
della sentenza della Corte di giustizia, il quale stabilisce che "le
condizioni, formali e sostanziali, prescritte dalle diverse
legislazioni nazionali in materia di risarcimento dei danni non
possono essere meno favorevoli di quelle che riguardano reclami
analoghi di natura interna e non possono essere congegnate in modo da
rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere
il risarcimento". La disciplina in esame sarebbe meno favorevole
rispetto all'ordinaria azione di risarcimento del danno nel nostro
ordinamento sia perche' fissa un limite massimo all'ammontare del
risarcimento, sia perche' assoggetta il diritto a un termine breve di
decadenza. Sotto il secondo profilo, il minor favore sarebbe
riscontrabile anche rispetto all'azione speciale (che peraltro non ha
natura risarcitoria) per ottenere la prestazione del Fondo di
garanzia nel sistema a regime, per la quale il termine di un anno
previsto dal comma 5 e' di prescrizione, non di decadenza.
Sotto il primo profilo la censura e' palesemente inconsistente. Il
danno risarcibile del lavoratore e' misurato, per quanto riguarda la
somma capitale, dall'ammontare dei crediti di lavoro garantiti dalla
direttiva, nei termini in cui questa viene tardivamente (ma
correttamente) attuata dalla legislazione nazionale. La norma in
esame e' stata congegnata in modo da ottenere praticamente un
risultato analogo a quello della retroattivita' della disciplina
dell'intervento del Fondo di garanzia nel sistema a regime,
formalmente esclusa dal comma 6 dell'art. 2. In questo senso si puo'
dire, come scrive l'Avvocatura dello Stato, che l'art. 2 del d.P.R.
n. 80 del 1992 ha dettato una disciplina unitaria. Una differenza
potrebbe eventualmente manifestarsi per quanto riguarda la decorrenza
degli interessi e della rivalutazione monetaria, e infatti, come si
e' gia' notato, l'art. 2, comma 7, non richiama il comma 5.
Sotto il secondo profilo la censura e' inammissibile. Poiche' i
lavoratori in causa hanno esercitato l'azione per ottenere
l'indennita' risarcitoria entro il termine decadenziale dell'anno
stabilito dalla norma delegata, la questione se tale termine sia
conforme alla delega non e' pregiudiziale alla definizione del
giudizio a quo.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 7, primo periodo, del d.P.R. 27 gennaio 1992, n.
80 (Attuazione della direttiva 80/987/CEE in materia di tutela dei
lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro),
sollevata, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, dal Pretore
di Frosinone con l'ordinanza in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 7, secondo periodo, del citato d.P.R. 27 gennaio
1992, n. 80, sollevata dal nominato Pretore con la medesima
ordinanza.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 giugno 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 16 giugno 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0675