N. 296 SENTENZA 24 giugno - 1 luglio 1993
Giudizio per conflitto di attribuzioni tra Stato e regione. Impiego pubblico - Regione Sardegna - Dipendenti - Accordo contrattuale di comparto 1991-1993 - Conferimento di efficacia - Interpretazione di norme eccezionali dettate dall'emergenza economica - Giustificata ragionevolezza - Non spettanza alla regione Sardegna - Annullamento del decreto del presidente della giunta regionale 8 settembre 1992, n. 212. (Decreto Pres. Giunta Reg. Sardegna 8 settembre 1992, n. 212) (Cost., artt. 3, 97 e 116; Stat. spec. Sardegna, artt. 3, lett. a) e 27).(GU n.28 del 7-7-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI,
prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri notificato l'11 dicembre 1992, depositato in cancelleria il
23 successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del
decreto del Presidente della Giunta della Regione Sardegna 8
settembre 1992, n. 212, dal titolo "Norme risultanti dalla disciplina
prevista dall'accordo contrattuale per il triennio 1991-1993 relativo
al personale dell'amministrazione regionale della Sardegna e degli
enti pubblici strumentali della Regione", ed iscritto al n. 44 del
registro conflitti 1992;
Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 30 marzo 1993 il giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'Avvocato Sergio Panunzio per la Regione
Sardegna;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti della Regione Sardegna, in relazione al
decreto del Presidente della Giunta regionale 8 settembre 1992, n.
212 (Norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo
contrattuale per il triennio 1991-1993 relativo al personale
dell'amministrazione regionale della Sardegna e degli enti pubblici
strumentali della Regione), sul presupposto che quest'ultimo atto
costituisca un esercizio illegittimo delle attribuzioni regionali,
lesivo di competenze statali, in quanto adottato in contrasto con gli
artt. 3, 97 e 116 della Costituzione, nonche' con gli artt. 3,
lettera a), e 27 dello Statuto speciale per la Sardegna (Legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), in connessione con i principi
contenuti negli artt. 1 e 13 della legge 29 marzo 1983, n. 93 (Legge-
quadro sul pubblico impiego) e nell'art. 7, primo comma, del decreto-
legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di
previdenza, di sanita' e di pubblico impiego, nonche' disposizioni
fiscali), convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre
1992, n. 438.
Il ricorrente, in primo luogo, lamenta che il decreto regionale
impugnato, nel recepire la disciplina contrattuale prevista per i
dipendenti regionali relativamente al triennio 1991-1993, si sarebbe
posto in contrasto con l'art. 7, primo comma, del decreto-legge n.
384 del 1992, il quale, nell'ambito della finalita' di contenimento
del disavanzo pubblico che ispira il provvedimento d'urgenza nel suo
complesso, stabilisce che, mentre "resta ferma sino al 31 dicembre
1993 la vigente disciplina emanata sulla base degli accordi di
comparto di cui alla legge 29 marzo 1983, n. 93", al contrario "i
nuovi accordi avranno effetto dal 1 gennaio 1994". Questa
disposizione, la quale si inserisce in un contesto di norme
complessivamente rivolto al congelamento temporaneo del trattamento
economico dei dipendenti pubblici, introduce una deroga implicita
alla regola della cadenza triennale degli accordi collettivi per il
pubblico impiego stabilita dall'art. 13 della legge-quadro n. 93 del
1983, deroga che, ad avviso del ricorrente, dispiegherebbe la sua
piena efficacia anche verso le regioni a statuto speciale sin
dall'entrata in vigore del decreto-legge stesso (19 settembre 1992):
infatti, l'art. 13- ter, introdotto in sede di conversione del
decreto-legge per dichiarare quest'ultimo applicabile anche alle
regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di
Bolzano, rientrerebbe, secondo il ricorrente, fra le eccezioni che
l'art. 15, quinto comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400, consente
alla regola generale per la quale le modifiche apportate al decreto-
legge in sede di conversione hanno efficacia dal giorno successivo a
quello della pubblicazione della legge stessa. Su tale base, poiche'
il decreto regionale impugnato, benche' emanato l'8 settembre 1992,
non era ancora efficace il 19 settembre 1992, in quanto era in corso
il procedimento di registrazione presso la Corte dei conti
(conclusosi il successivo 8 ottobre), ad esso si applicherebbero le
disposizioni contenute nel decreto-legge n. 384 del 1992. E, dal
momento che e' palese il contrasto, rispetto a quest'ultimo decreto-
legge, dell'atto impugnato - che, nel recepire l'accordo per i
dipendenti regionali relativamente al triennio 1991-1993, ignora il
vincolo a differire al 1 gennaio 1994 il nuovo accordo e conferisce,
cosi', immediato effetto ai miglioramenti riguardanti il trattamento
economico complessivo e singole voci di indennita' (artt. 10, 11 e 12
dell'accordo) -, ne consegue il pregiudizio, con violazione del
limite degli "interessi nazionali", rispetto alla finalita' di
contenimento del disavanzo pubblico perseguita dalla politica
economica statale. Per le stesse ragioni, precisa il ricorrente,
risulterebbero altresi' lesi il principio di parita' di trattamento
fra i cittadini (art. 3 della Costituzione) e quello del buon
andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della
Costituzione).
In secondo luogo, il ricorrente ritiene che l'atto impugnato
violerebbe i limiti statutariamente posti all'esercizio della
competenza legislativa in materia di trattamento economico del
personale regionale (art. 3, lettera a), dello Statuto speciale),
limiti che dovrebbero valere anche in relazione alla produzione di
norme secondarie, come quelle oggetto di impugnazione. Infatti, il
decreto del Presidente regionale che recepisce l'accordo di comparto
sopraindicato contravverrebbe alla deroga temporanea apportata
dall'art. 7, primo comma, del decreto-legge n. 384 del 1992 al
principio, avente natura di norma fondamentale delle riforme
economico-sociali, espresso dall'art. 13 della legge-quadro sul
pubblico impiego.
Infine, entrando in un altro ordine di censure, il ricorrente
osserva che il procedimento di formazione dell'atto di recezione
degli accordi collettivi in questione appare viziato alla luce
dell'art. 27 dello Statuto speciale per la Sardegna. Dopo aver
ricordato che, sulla base di tale parametro costituzionale, la Corte
costituzionale ha gia' dichiarato che i regolamenti regionali non
rientrano nella competenza della Giunta, bensi' in quella del
Consiglio (v. sent. n. 371 del 1985), e dopo aver sottolineato che,
anche sulla base della legge nazionale sul pubblico impiego, la
recezione degli accordi di comparto avviene con atti cui deve esser
riconosciuta natura regolamentare, il ricorrente osserva che
l'adozione dell'atto impugnato con decreto del Presidente regionale,
previa deliberazione della Giunta, deve ritenersi contrastante
rispetto al sopraindicato parametro statutario. Ma, poiche'
l'incostituzionalita' ora accennata deve farsi risalire all'art. 3,
ultimo comma, della legge regionale 25 giugno 1984, n. 33 - il quale
prevede che le norme risultanti dagli accordi sindacali sul pubblico
impiego siano adottate con decreto del Presidente regionale su
delibera della Giunta - appare al ricorrente che sia pregiudiziale,
ai fini della risoluzione del conflitto di attribuzione, che la Corte
costituzionale sollevi di fronte a se stessa questione di
costituzionalita' della norma di legge regionale cui l'atto impugnato
nel presente giudizio si e' conformato.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Sardegna per chiedere
che il ricorso venga dichiarato inammissibile o, in ogni caso,
infondato.
Sotto il primo profilo, la Regione resistente osserva,
innanzitutto, che in realta' il ricorrente non avrebbe sollevato un
conflitto concernente attribuzioni statali o regionali di rango
costituzionale, ma avrebbe semplicemente prospettato una questione di
conformita' della disciplina contrattuale recepita con il decreto
regionale impugnato rispetto a una legge statale, cioe' avrebbe posto
una questione la cui risoluzione rientra nelle competenze del giudice
amministrativo. Inoltre, nel rilevare, sotto altro profilo, un
presunto vizio di forma dell'atto regionale denunziato, il ricorrente
avrebbe sollevato una ulteriore questione anch'essa inammissibile,
dal momento che il parametro costituzionale invocato, cioe' l'art. 27
dello Statuto speciale per la Sardegna, non delimita competenze
regionali da quelle statali, ma stabilisce una norma organizzativa
interna alla regione, volta a distribuire le competenze fra Giunta e
Consiglio regionale. Per tale aspetto, secondo la resistente,
l'ipotizzata violazione dello Statuto non potrebbe dare origine ad
alcuna invasione di qualsivoglia competenza statale.
Quanto al merito del conflitto, la Regione Sardegna contesta la
ricostruzione operata dalla parte ricorrente in relazione alla
applicabilita' del decreto-legge n. 384 del 1992 all'accordo recepito
con l'atto impugnato, ponendo in dubbio la data di decorrenza della
norma contenuta nell'art. 13- ter del predetto decreto-legge, che
estende l'applicabilita' di quest'ultimo alle regioni a statuto
speciale. Tale articolo, infatti, essendo stato introdotto soltanto
in sede di conversione, dovrebbe avere effetto limitatamente agli
accordi conclusi all'indomani della data di entrata in vigore della
legge di conversione del citato decreto-legge - cioe' la legge 14
novembre 1992, n. 438 - considerato che in quest'ultima manca
l'espressa disposizione contraria richiesta dall'art. 15 della legge
n. 400 del 1988. Tuttavia, anche a voler anticipare gli effetti di
quella clausola alla data di entrata in vigore del decreto-legge,
vale a dire al 19 settembre 1992, questa sarebbe comunque successiva
alla data di emanazione del decreto del Presidente della Giunta
oggetto del conflitto in esame, cioe' l'8 settembre 1992, alla quale
il provvedimento di registrazione della Corte dei conti fa retroagire
l'acquisto della efficacia del decreto stesso.
In relazione alla prospettazione da parte del ricorrente
dell'esigenza che la Corte costituzionale sollevi di fronte a se
stessa questione di legittimita' costituzionale, la Regione
resistente osserva che quest'ultima sarebbe comunque inammissibile,
considerato che tenderebbe a ottenere una declaratoria
d'incostituzionalita' aggirando illegittimamente l'osservanza del
termine posto allo Stato per l'impugnazione in via diretta delle
leggi regionali. In ogni caso, tale questione sarebbe anche
infondata, dal momento che la norma impugnata si limiterebbe a
trasferire a livello regionale le stesse procedure previste a livello
statale dall'art. 6 della legge n. 93 del 1983.
3. - In prossimita' dell'udienza la Regione Sardegna ha depositato
una memoria, nella quale insiste soprattutto sulla presunta
inammissibilita'del conflitto a causa della natura non costituzionale
dello stesso. Quanto al merito, dopo aver ribadito la propria
posizione sull'asserita inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale relativa all'art. 3, u.c., della legge
regionale n. 33 del 1984, la Regione, in riferimento al profilo
attinente all'art. 27 dello Statuto speciale, nega che il decreto del
presidente regionale oggetto del conflitto possa essere configurato
come atto avente natura regolamentare. Quest'ultima, infatti,
dovrebbe escludersi, oltreche' per l'origine negoziale delle relative
statuizioni, in ragione della durata limitata nel tempo della
disciplina prevista (v. sul punto sent. n. 569 del 1988 di questa
Corte).
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti della Regione Sardegna in
relazione al decreto del Presidente della Giunta regionale 8
settembre 1992, n. 212 (Norme risultanti dalla disciplina prevista
dall'accordo contrattuale per il triennio 1991-1993 relativo al
personale dell'amministrazione regionale della Sardegna e degli enti
pubblici strumentali della Regione), adducendo che l'atto impugnato
costituisce esercizio di competenze regionali comportante turbativa
nei confronti di attribuzioni statali con violazione degli artt. 3,
97 e 116 della Costituzione, dell'art. 3, lettera a), dello Statuto
speciale per la Sardegna (Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
3), in connessione con gli artt. 1 e 13 della legge 29 marzo 1983, n.
93 (Legge-quadro sul pubblico impiego) e con l'art. 7 del decreto-
legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di
previdenza, di sanita' e di pubblico impiego, nonche' disposizioni
fiscali), convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre
1992, n. 438, oltreche' con violazione dell'art. 27 del gia'
ricordato Statuto speciale per la Sardegna.
Piu' precisamente, il ricorrente fa valere due distinti, ma
concorrenti, profili di lesione delle proprie attribuzioni
costituzionali. Innanzitutto, esso ritiene che l'impugnato atto di
recezione degli accordi di comparto per il personale regionale
pregiudichi sostanzialmente le finalita' di politica economica
generale sottese al congelamento del trattamento economico dei
pubblici dipendenti fino al 31 dicembre 1993, disposto dal citato
art. 7 del decreto-legge n. 384 del 1992, ponendosi cosi' in
contrasto con gli interessi nazionali e violando, altresi', il limite
delle "norme fondamentali delle riforme economico-sociali",
rappresentato dalle disposizioni della legge-quadro sul pubblico
impiego (art. 3 dello Statuto speciale), nonche' gli artt. 3, 97 e
116 della Costituzione. Inoltre, lo stesso ricorrente prospetta la
violazione, da parte dell'atto impugnato, dell'art. 27 dello Statuto
speciale, essendo stati recepiti gli accordi in questione con un
provvedimento del Presidente della Giunta regionale, anziche', come
e' richiesto dalla indicata norma dello Statuto per gli atti di
natura regolamentare, da una deliberazione del Consiglio regionale.
In relazione a quest'ultima questione, peraltro, il ricorrente fa
presente che, poiche' la forma del decreto del Presidente della
Giunta regionale e' prescritta per la recezione dei sopraindicati
accordi dall'art. 3, u.c., della legge regionale 25 giugno 1984, n.
33 (Norme attuative della legge-quadro sul pubblico impiego), appare
pregiudiziale all'accoglimento del ricorso per l'aspetto considerato
che la Corte costituzionale sollevi di fronte a se stessa questione
di legittimita' costituzionale del citato art. 3 per violazione
dell'art. 27 dello Statuto speciale per la Sardegna.
Preliminarmente al merito, occorre procedere all'esame di una
duplice eccezione di inammissibilita' prospettata dalla Regione
Sardegna. Secondo quest'ultima, il primo dei profili sollevati
sarebbe inammissibile per il fatto che il ricorrente, anziche'
lamentare una lesione di attribuzioni di rango costituzionale,
proporrebbe una questione di conformita' di un atto amministrativo,
qual e' quello impugnato, rispetto a norme di legge ordinaria, dando
cosi' vita a una controversia esulante dalle competenze proprie di
questa Corte e rientrante nella giurisdizione del giudice
amministrativo. Ad avviso della regione resistente, anche il secondo
profilo sarebbe inammissibile, poiche' lo Stato, invocando la lesione
dell'art. 27 dello Statuto speciale, prospetterebbe la violazione di
una norma organizzativa volta a disciplinare la distribuzione delle
competenze fra organi interni alla Regione (Giunta o Consiglio
regionale), in relazione alla quale lo stesso Stato non potrebbe
avere alcun interesse a ricorrere.
2. - Vanno innanzitutto disattese le eccezioni d'inammissibilita'
formulate dalla Regione Sardegna.
In ordine all'asserita mancanza dei presupposti oggettivi del
conflitto di attribuzione fra Stato e regioni, dovuta alla presunta
prospettazione di lesioni meramente interessanti disposizioni di
legge ordinaria, occorre semplicemente osservare che le leggi che si
assumono violate sono indicate dal ricorrente come espressive di
interessi nazionali inderogabili ovvero come norme fondamentali di
riforma economico-sociale, di modo che in esse viene individuato il
contenuto di un limite costituzionale che l'art. 3 dello Statuto
speciale per la Sardegna pone all'esercizio delle competenze legisla-
tive e amministrative attribuite alla Regione resistente.
Riguardo alla pretesa carenza di interesse a ricorrere dello Stato
in relazione al profilo attinente all'art. 27 dello Statuto speciale,
e' sufficiente ricordare che, secondo un orientamento ormai
consolidato, la figura dei conflitti di attribuzione comprende ogni
ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un potere altrui
consegue la menomazione di una sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate all'altro soggetto (v., da ultimo, sent.
n. 204 del 1991). E poiche' il conflitto e' insorto per l'asserita
turbativa arrecata al pieno dispiegamento di attribuzioni statali in
conseguenza di un atto di esercizio di competenze regionali ritenuto
illegittimamente interferente con le predette attribuzioni, e'
innegabile che la prospettata violazione dello Statuto speciale da
parte del provvedimento in ipotesi lesivo, riconducibile a un vizio
di competenza, sia in grado di legittimare lo Stato a ricorrere
attraverso il conflitto di attribuzione al fine di pervenire al
ripristino della legalita' violata e, piu' precisamente, al fine di
accertare quale sia l'organo effettivamente competente a porre in
essere l'atto interferente con le attribuzioni statali.
3. - Il ricorso merita l'accoglimento.
Non vi puo' esser alcun dubbio che, per quanto concerne il
contenuto dispositivo, il decreto del Presidente della Giunta
regionale della Sardegna 8 settembre 1992, n. 212, il quale recepisce
gli accordi di comparto per i dipendenti regionali relativamente al
triennio 1991-1993, si pone in evidente contrasto con l'art. 7 del
decreto-legge n. 384 del 1992. Quest'ultimo, infatti, contiene
un'articolata disciplina della cadenza temporale relativa
all'applicabilita'degli accordi di comparto per tutti i pubblici
dipendenti, che e' senz'altro difforme e incompatibile rispetto a
quella stabilita con l'atto impugnato.
In particolare, l'art. 7, primo comma, del decreto-legge n. 384
del 1992 prevede una deroga eccezionale e temporanea alla regola
della ordinaria successione della disciplina derivante dagli accordi
di comparto nel pubblico impiego stipulati ai sensi della legge n. 93
del 1983. Piu' precisamente, la regola ordinaria ora considerata e'
posta dall'art. 13 della legge-quadro sul pubblico impiego
(riprodotta testualmente nell'art. 4, ultimo comma, della L.R. 25
giugno 1984, n. 33: Norme attuative della legge quadro sul pubblico
impiego), il quale, nel prevedere la durata triennale degli accordi
(primo comma), pone, a garanzia di una ordinata successione nel tempo
della disciplina contrattuale, una norma di chiusura per la quale
l'efficacia degli accordi applicabili in un dato momento va
conservata in via provvisoria sino all'entrata in vigore dei nuovi
accordi, fermo restando che questi ultimi, una volta stipulati e resi
efficaci, "si applicano dalla data di scadenza dei precedenti
accordi" (secondo comma). Per ragioni attinenti al perseguimento di
una rigorosa politica di contenimento del disavanzo finanziario nel
settore pubblico, tale ultrattivita' dell'efficacia degli accordi di
comparto, prevista dall'art. 13 come situazione provvisoria in attesa
dell'applicabilita' dei successivi contratti, viene imposta come
situazione stabile sino al 31 dicembre 1993, con riferimento a tutti
i rapporti di lavoro dipendente del settore pubblico, in virtu'
dell'art. 7, primo comma, del decreto-legge n. 384 del 1992.
In altri termini, l'articolo da ultimo menzionato prevede una
sospensione della regola posta dall'art. 13 della legge-quadro sul
pubblico impiego, stabilendo un regime derogatorio secondo il quale
"la vigente disciplina" derivante dagli accordi di comparto "resta
ferma sino al 31 dicembre 1993" con la conseguenza che "i nuovi
accordi avranno effetto dal 1 gennaio 1994". In tal modo, muovendo
dal presupposto di fatto, corrispondente a realta', riguardo al non
ancora avvenuto rinnovo generalizzato dei contratti nazionali del
pubblico impiego relativi al triennio 1991-1993 e, quindi, partendo
dalla corretta considerazione che al momento gli accordi vigenti
erano quelli relativi al periodo 1988-1990, l'art. 7, primo comma,
del decreto-legge n. 384 del 1992 ha disposto per questi ultimi la
stabilizzazione della loro ultrattivita' sino al 31 dicembre 1993 e,
conseguentemente, ha spostato ex lege l'inizio di efficacia degli
accordi "nuovi" (rispetto a quelli relativi al periodo 1988-1990) al
1 gennaio 1994.
Cosi' interpretata, tale norma eccezionale, dettata dall'emergenza
economica, e' coerente con le altre disposizioni contenute nell'art.
7 del ricordato decreto-legge, le quali concorrono con essa a
realizzare una finalita' di sostanziale cristallizzazione del globale
trattamento economico in atto dei dipendenti pubblici. A tale scopo,
infatti, sono diretti: il blocco per tutto il 1993 degli incrementi
retributivi derivanti da automatismi stipendiali (art. 7, secondo e
terzo comma), il contenimento dei fondi di incentivazione relativi al
1993 entro i limiti degli stanziamenti di bilancio stabiliti per il
1991 (art. 7, quarto comma), il congelamento sui valori sussistenti
nel 1992 delle indennita', dei compensi e delle gratifiche (art. 7,
quinto comma) e, infine, la variazione delle indennita' di missione e
di trasferimento entro i limiti coincidenti con il tetto programmato
d'inflazione (art. 7, sesto comma).
L'art. 7 contiene, in altri termini, una serie di norme diretta a
colpire tutti gli elementi significativi del trattamento economico
dei dipendenti pubblici e tutti i contratti che a questi si
riferiscono. Di modo che, nelle pur rare ipotesi di accordi relativi
al triennio 1991-1993 gia' stipulati (com'e' nel caso dell'accordo
recepito dall'atto impugnato), l'art. 7, primo comma, del decreto-
legge n. 384 del 1992 viene ad esercitare in relazione al caso di
specie una efficacia retroattiva. Ma questo atteggiarsi in concreto
come norma producente effetti retroattivi, rispetto a ipotesi
peraltro isolate nell'ambito della situazione generale del pubblico
impiego, non e' certo irragionevole o ingiustificato tanto con
riferimento alla ratio della norma stessa (la cui finalita' di
contenimento del disavanzo pubblico puo' essere efficacemente
perseguita soltanto da un divieto realmente generalizzato di
eventuali sfondamenti del limite posto), quanto con riferimento
all'imperativo costituzionale comportato dal principio di
eguaglianza, per il quale il legislatore e' tenuto a distribuire i
sacrifici derivanti da una politica economica di emergenza nel piu'
totale rispetto di una sostanziale parita' di trattamento fra tutti i
cittadini.
4. - Posto che con la disciplina normativa stabilita dall'art. 7,
primo comma, del decreto-legge n. 384 del 1992, illustrata al numero
precedente, il decreto del Presidente della Giunta della Regione
Sardegna 8 settembre 1992, n. 212, che recepisce l'accordo di
comparto per i dipendenti pubblici regionali valido per il triennio
1991-1993, e' realmente confliggente, occorre verificare se la
predetta disposizione del decreto-legge abbia una natura tale da
potersi imporre a un atto, come il decreto impugnato, che e'
esercizio della competenza di tipo esclusivo attribuita alla Sardegna
dagli artt. 3, lettera a), e 6 dello Statuto speciale.
Come si e' gia' precisato nel punto precedente della motivazione,
l'art. 7, primo comma, del decreto-legge n. 384 del 1992 e' rivolto a
integrare, se pure prevedendo una deroga eccezionale e temporanea, la
disciplina sull'efficacia temporale degli accordi collettivi
stabilita dall'art. 13 della legge n. 93 del 1983. Al pari
dell'articolo da ultimo menzionato, pertanto, l'art. 7 concerne un
aspetto essenziale del principio della contrattazione collettiva
disciplinato dall'art. 3 della legge-quadro sul pubblico impiego,
piu' volte riconosciuto da questa Corte come "norma fondamentale
delle riforme economico-sociali" (v. sentt. nn. 356 del 1992, 217 del
1987 e 219 del 1984). Infatti, la determinazione uniforme della
cadenza temporale degli accordi collettivi nel pubblico impiego - e,
con essa, l'insieme delle norme che ne disciplinano le vicende o ne
prevedono le deroghe - sono strettamente funzionali alla finalita'
generale e all'indirizzo riformatore del settore, identificato dalla
stessa legge-quadro sul pubblico impiego nella omogeneizzazione del
trattamento economico dei dipendenti.
Tra l'art. 7 del decreto-legge n. 384 del 1992 e l'art. 13 della
legge n. 93 del 1983 non sussiste, in ogni caso, soltanto un legame
formale, nel senso che i due articoli fanno sistema dal punto di
vista giuridico. Essi sono uniti, altresi', da una stessa
connotazione sostanziale, tanto che nell'art. 7, come gia' nell'art.
13, si riscontrano i caratteri propri delle "norme fondamentali delle
riforme economico-sociali": la profonda innovativita' del contenuto
normativo, tenuto conto anche delle motivazioni e delle finalita'
perseguite dal legislatore; l'incidenza su settori di importanza
essenziale per la vita della comunita' intera; la caratterizzazione
delle norme previste come principi generali, che esigono
un'attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale (v., ad
esempio, sentt. nn. 188, 356 e 366 del 1992; 349, 386 e 493 del 1991;
274, 1002 e 1033 del 1988). Non v'e' dubbio, infatti, che le misure
predisposte dal decreto-legge n. 384 del 1992, comprese quelle
contenute nell'art. 7, muovono da una non irragionevole valutazione
della situazione sociale ed economico-finanziaria, operata dal
legislatore nella sua insindacabile discrezionalita' politica, in
base alla quale il congelamento temporaneo delle retribuzioni dei
dipendenti pubblici, attuato in modo generalizzato e nel rigoroso
rispetto del dovere costituzionale di distribuire in modo eguale il
carico dei sacrifici imposti dall'emergenza, costituisce una
componente essenziale di un disegno di politica economica destinato,
nel complesso dei suoi elementi e delle sue fasi, a trasformare
profondamente la situazione di grave squilibrio finanziario esistente
nel settore pubblico.
Rispetto a questa conclusione non puo' certo trarsi argomento
contrario dal carattere eccezionale e temporaneo delle norme poste
dal ricordato art. 7, primo comma, del decreto-legge n. 384 del 1992.
Questa Corte, infatti, ha gia' precisato (v. sentt. nn. 493 del 1991
e 274 del 1988) che quel carattere non conduce necessariamente a
escludere la qualificazione di norma fondamentale di riforma
economico-sociale quando la natura dell'intervento, come si e'
rivelato essere nel caso in questione, sia tale da indurre a
classificare la disposizione che lo prevede nella categoria delle
norme in considerazione.
5. - In ragione della connotazione dell'art. 7, primo comma, del
decreto-legge n. 384 del 1992 come norma fondamentale di riforma
economico-sociale, ai sensi dell'art. 3 dello Statuto speciale per la
Sardegna, la disposizione relativa al temporaneo blocco degli accordi
del pubblico impiego sino all'inizio del triennio successivo (1
gennaio 1994), congiuntamente con quella concernente la conseguente
ultrattivita' ex lege stabilmente conferita agli accordi precedenti
(quelli riferiti al triennio 1988-1990), si applica con carattere di
uniformita' su tutto il territorio nazionale e, integrando la legge
regionale che prevede, al pari della legge statale, la triennalita'
degli accordi, vincola anche la Regione Sardegna nell'esercizio delle
sue competenze esclusive in materia di trattamento economico dei
propri dipendenti.
Da questa sostanziale natura del ricordato art. 7, e non gia' -
come vorrebbe il ricorrente - dalla introduzione in sede di
conversione del decreto-legge della clausola di generale
applicabilita' a tutte le regioni, incluse quelle ad autonomia
differenziata, delle norme contenute nel decreto-legge stesso (art.
13- ter), deriva il vincolo verso l'amministrazione della Regione
Sardegna a non dare efficacia agli accordi di comparto per i propri
dipendenti relativi al triennio 1991-1993. Ne' il rilievo che l'atto
oggetto del presente conflitto sia stato adottata ed emanato in data
anteriore (8 settembre 1992) a quella del decreto-legge n. 384 (19
settembre 1992) vale a salvare il decreto impugnato dal giudizio di
illegittima menomazione dell'esercizio di competenze statali. In
realta', il fatto che il ricordato art. 7, primo comma, prevede una
restrizione generalizzata della spesa pubblica destinata al pagamento
del trattamento economico dei dipendenti, inclusi quelli degli enti
regionali e locali, al fine di coinvolgere tutte le amministrazioni
pubbliche nella difficile opera di risanamento del disavanzo
esistente nel settore, esclude che possano giustificarsi esenzioni
limitate a singole aree del Paese o a singoli comparti e preclude la
possibilita' di rinvenire motivi di irragionevolezza nella efficacia
retroattiva dello stesso art. 7 nei confronti dell'atto impugnato.
Dalle considerazioni precedentemente svolte consegue che il
decreto del Presidente della Giunta della Regione Sardegna 8
settembre 1992, n. 212, dopo l'entrata in vigore del decreto-legge n.
384 del 1992, che deroga alla triennalita' degli accordi disposta
dall'art. 13 della legge n. 93 del 1983 e dalla corrispondente
disposizione regionale (art. 4, ultimo comma, L.R. n. 33 del 1984),
costituisce un esercizio di attribuzioni esclusive regionali che
menoma l'integrita' della competenza statale in ordine alla
determinazione uniforme e generalizzata della disciplina eccezionale
stabilita dall'art. 7, primo comma, del citato decreto-legge. Deve,
quindi, esser affermata la non spettanza alla Regione Sardegna del
potere di conferire efficacia all'accordo di comparto per il
personale dipendente dalla amministrazione della Regione stessa e
dagli enti strumentali regionali relativo al triennio 1991-1993,
recepito con il decreto del Presidente della Giunta della Regione
Sardegna 8 settembre 1992, n. 212.
Restano assorbiti gli ulteriori profili addotti dal ricorso per
conflitto di attribuzione ora esaminato.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta alla Regione Sardegna conferire efficacia
all'accordo di comparto per il personale dipendente dalla
amministrazione della Regione stessa e dagli enti strumentali
regionali relativo al triennio 1991-1993 e, conseguentemente, annulla
il decreto del Presidente della Giunta regionale 8 settembre 1992, n.
212, indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 giugno 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 1 luglio 1993.
Il cancelliere: FRUSCELLA
93C0728