N. 311 SENTENZA 11 giugno - 9 luglio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Previdenza e assistenza sociale - Dipendenti dell' ex OMNI trasferiti agli enti locali - Trattamento di fine rapporto per il periodo di servizio prestato presso il suddetto ente - Previsione per i dipendenti che avevano optato per la iscrizione alla C.P.D.E.L. di un piu' sfavorevole trattamento di quiescenza - Prospettata disparita' di trattamento con incidenza sul diritto all'assicurazione di mezzi adeguati alle esigenze di vita in caso di vecchiaia - Questione coinvolgente norme prive di forza di legge data la natura di rinvio non recettizio alle norme regolamentari oggetto dell'impugnativa - Inammissibilita'. (Combinato disposto degli artt. 9 della legge 23 dicembre 1975, n. 698 e 4, secondo e terzo comma ( recte: artt. 2, 3 e 4) del decreto interministeriale 5 agosto 1969, n. 300.9/822). (Cost., artt. 3 e 38, secondo comma).(GU n.30 del 21-7-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale del combinato disposto
degli artt. 9 della legge 23 dicembre 1975, n. 698 (Scioglimento e
trasferimento delle funzioni dell'Opera Nazionale per la protezione
della Maternita' e dell'Infanzia), modificato dall'art. 5 della legge
1 agosto 1977, n. 563, e 4, commi 2, 3 e 4 (recte: artt. 2, 3 e 4)
del regolamento del trattamento di quiescenza del personale
dell'ONMI, promosso con ordinanza emessa il 10 novembre 1992 dalla
Corte di cassazione sui ricorsi riuniti proposti dall'I.N.A.D.E.L.
contro Mercatucci Edda ed altre e da Di Vincenzo Neda ed altre contro
l'I.N.A.D.E.L., iscritta al n. 104 del registro ordinanze 1993 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima
serie speciale, dell'anno 1993;
Visti l'atto di costituzione di Minet Maria ed altre nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 1993 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Uditi l'avv. Paola Iossa Ajello per Minet Maria ed altre e
l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio sui ricorsi riuniti proposti
rispettivamente dall'INADEL contro Edda Mercatucci e altre e da Neda
Di Vincenzo e altre contro l'INADEL per l'annullamento della sentenza
del Tribunale di Roma 16 luglio 1990, la Corte di cassazione, con
ordinanza del 10 novembre 1992, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3 e 38, secondo comma, Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale del combinato disposto dell'art. 9 della legge 23
dicembre 1975, n. 698, modificato dall'art. 5 della legge 1 agosto
1977, n. 563, e dell'art. 4, commi 2, 3 e 4 (recte: degli artt. 2, 3
e 4) del regolamento per il trattamento di quiescenza del personale
dell'ONMI (Opera Nazionale Maternita' e Infanzia).
In linea con la giurisprudenza prevalente, di merito e di
legittimita', la sentenza impugnata aveva ritenuto irrilevante, per
la conservazione del diritto all'indennita' di buonuscita al
personale ex ONMI per il periodo di servizio svolto alle dipendenze
del disciolto ente, la differenza tra dipendenti che a suo tempo
avevano optato, ai fini del trattamento di pensione, per la
iscrizione alla Cassa per le pensioni ai dipendenti degli enti locali
(CPDEL) e dipendenti
che viceversa erano rimasti affiliati all'assicurazione generale
obbligatoria gestita dall'INPS. Questo indirizzo interpretativo e'
stato rovesciato da una recente decisione delle Sezioni unite della
Corte di cassazione (sent. 9 maggio 1991 n. 5186), la quale,
nell'esercizio della funzione nomofilattica prevista dall'art. 374,
secondo comma, cod. proc. civ., ha statuito che i dipendenti
dell'ONMI, trasferiti agli enti locali e optanti per l'iscrizione
alla CPDEL, hanno diritto verso l'INADEL a un unico complessivo
trattamento di fine servizio, calcolato in base all'ultima
retribuzione percepita presso l'ente di destinazione, con
applicazione di distinti elementi di calcolo previsti, in relazione
ai due periodi di servizio svolti presso l'ONMI e presso gli enti
locali, dai rispettivi ordinamenti.
Per il primo di tali periodi, a norma degli artt. 2, 3 e 4 del
regolamento di quiescenza del personale dell'ONMI, approvato con
decreto interministeriale 5 agosto 1969 - al quale, secondo le
Sezioni unite, fa rinvio materiale il citato art. 9 della legge 23
dicembre 1975, n. 698, suscettibile pertanto di diretta
interpretazione da parte della Corte di cassazione - nel trattamento
complessivo puo' essere compresa soltanto l'indennita' di anzianita',
maturata all'atto del trasferimento e liquidata nella misura prevista
dal citato regolamento, non anche l'indennita' di buonuscita prevista
dal regolamento stesso. Quest'ultima si aggiunge all'indennita' di
anzianita' per i soli dipendenti ex ONMI che non abbiano esercitato
l'opzione conservando il regime previdenziale dell'INPS.
Cosi' interpretata, la norma e' ritenuta dal giudice a quo di
dubbia costituzionalita'. La Corte osserva in primo luogo, che l'art.
8 della legge n. 698 del 1975 ha previsto, con disposizione contraria
a quella previgente del regolamento, l'iscrizione d'ufficio alla
CPDEL di tutto il personale dell'ONMI trasferito agli enti locali, ai
fini del trattamento di pensione (circostanza che all'epoca si
riteneva giustificatrice del differente trattamento di cui al
regolamento in questione), salva l'opzione per il mantenimento
dell'iscrizione all'INPS. D'altra parte, per il personale di cui si
discute il diritto al trattamento di fine rapporto, si matura
soltanto al termine dell'unico rapporto di servizio, prima alle
dipendenze dell'ONMI e poi, senza soluzione di continuita', presso
l'ente di destinazione. Conseguentemente, in tale momento la
posizione dei dipendenti ex ONMI, che avevano precedentemente optato
per la CPDEL ai fini della pensione, e quella dei loro colleghi, che
non avevano esercitato tale opzione rimanendo iscritti all'INPS, e'
identica perche' a tutti il trattamento previdenziale e' corrisposto
dalla CPDEL. Tuttavia solo i secondi hanno diritto anche
all'indennita' di buonuscita per il periodo di servizio presso
l'ONMI, mentre ai primi per questo periodo spetta soltanto
l'indennita' di anzianita'.
Sarebbe, inoltre, violato l'art. 38 Costituzione in considerazione
del fatto che il fondo per l'indennita' di buonuscita era costituito
anche con contributi degli assicurati.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituite quattro
delle controricorrenti concludendo per la fondatezza della questione.
A loro giudizio il regolamento dell'ONMI sarebbe stato superato
dagli artt. 13 della legge 20 marzo 1975, n. 70, e 9 della legge
citata n. 698 del 1975, i quali non consentirebbero di operare
distinzioni ai fini del trattamento di fine rapporto tra i dipendenti
della soppressa ONMI, in base all'esercizio o meno dell'opzione per
l'iscrizione alla CPDEL. A sostegno di tale interpretazione, opposta
a quella accolta dalle recenti sentenze delle Sezioni unite, le parti
private osservano che dall'evoluzione storica della previdenza
concernente il personale ex ONMI risulta che, in base al regolamento
approvato nel 1969, detto personale, se assunto prima del 6 ottobre
1967 (come le ricorrenti), era iscritto, ai fini pensionistici,
all'INPS salva la corresponsione al momento del collocamento a riposo
di un'indennita' integrativa pari alla differenza rispetto al
trattamento pensionistico di un dipendente statale in posizione
corrispondente. Ai fini del trattamento di fine rapporto il
regolamento prevedeva, oltre all'indennita' di buonuscita pari a
quella degli impiegati statali e finanziata in modo analogo, una
indennita' di anzianita' pari ad una mensilita' dell'ultima
retribuzione per ogni anno di servizio prestato.
Per il personale assunto dopo il 6 ottobre 1967, invece, si
stabiliva che fosse iscritto alla CPDEL e avesse quindi il
trattamento pensionistico di fine servizio dei dipendenti degli enti
locali. La possibilita' di ottenere tale trattamento fu estesa anche
ai dipendenti iscritti all'INPS consentendo loro, entro cinque anni
dall'entrata in vigore del regolamento, di optare per la CPDEL con
conseguente cessazione di ogni forma di trattamento integrativo di
pensione. Quanto al trattamento di fine servizio degli optanti l'art.
2 si limitava a richiamare la normativa relativa alla liquidazione
dell'indennita' di anzianita', nulla disponendo in ordine
all'indennita' di buonuscita e al rimborso dei relativi contributi
gia' trattenuti.
Quest'ultima disposizione non puo' essere interpretata, secondo le
parti costituite, se non nel senso proposto dalla Corte remittente.
L'interpretazione contraria verrebbe a creare un'irragionevole
disparita' del trattamento di fine rapporto di dipendenti aventi la
medesima posizione di lavoro, collegata esclusivamente alla
circostanza dell'esercizio o meno dell'opzione prevista dal
regolamento circa il passaggio alla CPDEL o la conservazione
dell'iscrizione all'INPS.
Queste considerazioni sono state ulteriormente ribadite in una
memoria depositata in prossimita' dell'udienza di discussione, con
l'aggiunta del rilievo che ove la ratio dell'esclusione
dell'indennita' di buonuscita per i dipendenti che hanno optato per
l'iscrizione alla CPDEL fosse individuata nel maggior favore del
trattamento pensionistico dei dipendenti degli enti locali rispetto
al trattamento INPS, tale ratio sarebbe venuta meno dopo l'automatica
iscrizione alla CPDEL di tutto il personale ex ONMI transitato agli
enti locali, disposta dalla legge del 1975.
Considerato in diritto
1. - La Corte di cassazione impugna, per contrasto con gli artt. 3
e 38, secondo comma, Costituzione, il "combinato disposto degli artt.
9 della legge 23 dicembre 1975, n. 698 (modificato dall'art. 5 della
legge 1 agosto 1977, n. 563) e 4, commi 2, 3 e 4 (recte: artt. 2, 3
e 4) del regolamento per il trattamento di quiescenza del personale
dell'Opera Nazionale Maternita' e Infanzia (ONMI), approvato con
decreto interministeriale del 5 agosto 1969, nella parte in cui, per
il periodo di servizio prestato alle dipendenze dell'Opera, esclude
il diritto all'indennita' di buonuscita nei confronti dei dipendenti
che avevano optato, ai fini del trattamento di quiescenza, per la
conservazione dell'iscrizione alla Cassa per le pensioni ai
dipendenti degli enti locali (CPDEL).
2. - La questione e' inammissibile.
Ad avviso del giudice a quo, le norme del detto regolamento - cui
rinvia l'art. 9, secondo comma, della legge n. 698 del 1975 ai fini
della liquidazione agli ex dipendenti dell'ONMI del trattamento di
fine servizio per il periodo di lavoro prestato presso il disciolto
ente - sono divenute ingiustificatamente discriminatorie in seguito
all'art. 8 della legge citata, che ha disposto l'iscrizione d'ufficio
alla CPDEL di tutto il personale ex ONMI transitato agli enti locali,
compresi i dipendenti che precedentemente avevano scelto, non
esercitando l'opzione prevista dal regolamento, di rimanere iscritti
all'INPS.
La questione di legittimita' costituzionale e' stata dunque
sollevata sul presupposto che il richiamo della legge del 1975 al
regolamento del 1969 abbia natura di rinvio materiale, con l'effetto
di attribuire alle norme recepite forza di legge formale. Tale
valutazione diverge dalla giurisprudenza di questa Corte, la quale,
nel decidere una questione perfettamente analoga, ha ritenuto che
"l'art. 9 della legge soppressiva dell'ONMI, della cui
costituzionalita' si dubita, non ha la portata e lo scopo di
stabilire la disciplina e in particolare la misura del trattamento di
fine servizio, limitandosi a far menzione del regolamento in parola
non per trasformarlo in legge formale, ma solo per indicare la fonte
della disciplina sostanziale, che resta pur sempre di natura
regolamentare" (ord. n. 121 del 1988).
Che si tratti di mero rinvio formale, privo di efficacia novatrice
della fonte delle norme richiamate, e' attestato, sul piano della
struttura linguistica della norma rinviante, dal rilievo che il
richiamo si riferisce genericamente al regolamento, cioe' a un
complesso di norme non meglio determinate, laddove, perche' sia
possibile configurare un rinvio recettizio (superando la presunzione
favorevole al rinvio formale), occorre che il richiamo sia
indirizzato a norme determinate ed esattamente individuate dalla
stessa norma che lo effettua.
Pertanto, la disciplina denunciata come ingiustificatamente
discriminatoria, non derivando da una fonte di primo grado, non puo'
formare oggetto di sindacato da parte del giudice della legittimita'
costituzionale delle leggi.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
del combinato disposto degli artt. 9 della legge 23 dicembre 1975, n.
698 (Scioglimento e trasferimento delle funzioni dell'Opera Nazionale
per la protezione della Maternita' e dell'Infanzia), e 4, commi 2, 3
e 4 (recte: artt. 2, 3 e 4) del regolamento del trattamento di
quiescenza del personale dell'ONMI, approvato con decreto
interministeriale del 5 agosto 1969, n. 300.9/822, sollevata, in
riferimento agli artt. 3 e 38, secondo comma, della Costituzione,
dalla Corte di cassazione con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 9 luglio 1993.
Il cancelliere: FRUSCELLA
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