N. 597 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 dicembre 1992- 4 settembre 1993
N. 597 Ordinanza emessa il 1 dicembre 1992 (pervenuta alla Corte costituzionale il 4 settembre 1993) dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto dal prefetto di Cosenza contro Bianco Angelo ed altri Espropriazione per pubblico interesse - Espropriazione a favore dei Consorzi per lo sviluppo delle aree industriali - Previsione della semplice pubblicazione nel foglio degli annunzi legali della provincia dell'elenco di beni da espropriare e della relativa indennita' di esproprio - Mancata previsione delle notifiche individuali ai proprietari espropriandi, come previsto dalla legge 22 ottobre 1971, n. 865, per le espropriazioni di competenza regionale - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee ed incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, artt. 51 e 53; legge 25 giugno 1965, n. 2359, artt. 4, 16 e 17). (Cost., artt. 3 e 97).(GU n.41 del 6-10-1993 )
IL CONSIGLIO DI STATO Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello n. 426/1987, proposto dal prefetto di Cosenza, rappresentanto e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale e' per legge domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, contro i sigg. Angelo e Giuseppe Bianco, rappresentati e difesi dall'avv. Achille Morcavallo, con domicilio eletto in Roma, via Asiago n. 1, e nei confronti del Consorzio per l'area di sviluppo industriale Piana di Sibari, Valle Crati, n.c.; del comune di Rossano Calabro, rappresentato e difeso dall'avv. Felice Assennato e presso il suo studio elettivamente domiciliato in Roma, via Carlo Poma n. 2, per l'annullamento della sentenza del tribunale amministrativo regionale della Calabria, sezione di Catanzaro, n. 329/1986, pubblicata il 14 ottobre 1986 e notificata il 5 gennaio 1987; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti intimate; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Vista la decisione interlocutoria 9 novembre 1989, n. 777; Vista la decisione parziale pubblicata nella medesima data della presente ordinanza; Visti gli atti tutti della causa; Data per letta alla pubblica udienza del primo dicembre 1992 la relazione del consigliere G. Farina e uditi, altresi', gli avv. Di Martino (avv. Stato), Morcavallo e Assennato, ciascuno per le parti rispettivamente rappresentate; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: F A T T O 1. - Con separati ricorsi, notificati nel marzo e giugno 1981, le parti private attuali appellate avevano impugnato gli atti del procedimento espropriativo promosso dal Consorzio per l'area di sviluppo industriale Piana di Sibari - Valle Crati, per allestire, in un fondo di loro proprieta', delle aree da destinare ad insediamenti di stabilimenti industriali. Con sentenza n. 329 del 14 ottobre 1986, il t.a.r. di Catanzaro riuniva i due ricorsi e pronunciava l'annullamento del provvedimento di occupazione di urgenza del 7 dicembre 1978 e del decreto prefettizio di espropriazione, emanato il 27 marzo 1981. 2. - Sull'appello proposto dall'organo statale, la sezione ha deliberato, nella odierna camera di consiglio, la conferma della sentenza del primo giudice, nella parte recante annullamento del decreto di occupazione di urgenza. E' stato sospeso il giudizio, per quel che riguarda la verifica della legittimita' del decreto prefettizio che ha pronunciato l'espropriazione, essendo stata ritenuta, d'ufficio, rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale di talune norme regolanti il procedimento espropriativo e da applicare nella specie. D I R I T TO 1. - Il t.a.r. della Calabria, sede di Catanzaro, ha fra l'altro, annullato con l'impugnata sentenza n. 329/1986, il decreto prefettizio che ha pronunziato l'espropriazione di un fondo di proprieta' delle parti private attualmente appellate. La ragione dell'annullamento e' stata ravvisata nella omessa pre- via e tempestiva comunicazione della avvenuta pubblicazione dell'elenco dei beni da espropriare. In ordine alla pubblicazione, prescritta tanto dall'art. 53 del t.u. delle leggi sul Mezzogiorno d'Italia, approvato con d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, quanto dall'art. 17 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, ha rilevato il primo giudice che l'art. 18 della stessa legge del 1865 prevede la facolta' delle parti interessate di avanzare osservazioni sul piano di esecuzione dell'opera pubblica. Cio' esige che sia salvaguardata l'effettivita' del principio partecipativo con l'istituto delle osservazioni, che "costituisce un rimedio di carattere giuridico e rappresenta il momento in cui" i privati "possono far valere anche rilievi di merito". Nella specie e' stato verificato che agli espropriandi era stata data comunicazione del deposito del piano particellare in data che non aveva consentito loro l'esercizio della facolta' di presentare osservazioni prima della emanazione del provvedimento espropriativo. 2. - Obbietta, con l'appello, l'Avvocatura generale dello Stato che la speciale procedura di cui all'art. 53 del t.u. citato e' preordinata alla definizione delle "questioni di indennita'". Aggiunge anche che, nella norma, non vi e' traccia dell'obbligo di dar comunicazione dell'elenco dei beni da espropriare, onde non e' possibile parlare di deviazione del procedimento in concreto seguito da uno schema delineatore dalla legge, la quale neppure contempla la concessione di termini per osservazioni degli interessati. 3. - Su quest'ultimo punto, va osservato che, se la legge prescrive la pubblicazione dell'elenco dei beni da espropriare e fissa il termine di trenta giorni da essa, perche' si pronunzi legittimamente l'espropriazione, cio' dispone in vista di possibili interventi, sia pure a mero titolo collaborativo, quali le osservazioni dei titolari di diritti sui beni presi in considerazione. Non ha pregio, di conseguenza, quanto rilevato dalla difesa statale, potendosi ritenere che la pubblicazione sia volta ad acquistare, per le conseguenti valutazioni, le deduzioni dei privati e, prima, al fine di stabilire un termine congruo, affinche' essi abbiano modo di proporle. 4. - Dubbi si pongono, invece, in ordine alla affettivita' delle garanzie, offerte ai privati interessati, di partecipare, in qualche modo, all'azione amministrativa nel termine ad essi accordato. 4.1. - L'art. 53 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, stabilisce che, per attuare le iniziative di sviluppo industriale dei Consorzi a.s.i., si segua il procedimento espropriativo prescritto nella legge 25 giugno 1865, n. 2359, con le differenziazioni nella stessa norma indicate. Si tratta della disposizione originariamente emanata con l'art. 21 della legge 29 luglio 1957, n. 634, in parte modificata con gli artt. 2 e 3 della legge 29 settembre 1962, n. 1462. Antecedentemente, quindi, al trasferimento alle regioni di funzioni inerenti e ai consorzi industriali (art. 65 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) ed alle espropriazioni connesse con le materie indicate nel d.P.R. n. 616/1977 stesso (art. 106, primo comma, e legge 22 ottobre 1971, n. 865). Secondo l'art. 52 del citato t.u. n. 218/1978, l'espropriazione puo' aver luogo su immobili sottoposti ad apposito vincolo di destinazione, di efficacia decennale, posto con il piano regolatore delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale. Il piano e' approvato, secondo l'art. 51, secondo comma, previa pubblicazione per quindici giorni "in ciascun comune interessato". In detto periodo e' ammessa la presentazione di osservazioni. In due successive fasi, di conseguenza, e' data ai proprietari degli immobili, sui quali possono cadere dapprima i vincoli e poi i provvedimenti espropriativi, facolta' di interloquire: nel corso del procedimento di approvazione del piano e poi nel corso del procedimento ablatorio, a norma dell'art. 53, secondo e terzo comma, ove si prescrive la pubblicazione dell'elenco dei beni da espropriare. Non e' qui stabilito dove debba farsi la pubblicazione, ne' in quali modi: varra' dunque la normativa della legge del 1865, richiamata nel primo comma. 4.2. - Nel procedimento di cui alla legge n. 2359/1865, da ultimo indicata, si hanno analoghe disposizioni. L'art. 4 impone pubblicazione in ciascun comune ed inserimento, per estratto, nel foglio degli annunzi legali della provincia, della domanda per la dichiarazione di pubblica utilita' dell'opera. Dispone anche che, per almeno quindici giorni, relazione e piano di massima, con la descrizione dei terreni da occupare (art. 3), rimangano depositati presso l'ufficio comunale. Cio' puo' consentire (art. 5) di formulare osservazioni a chiunque, e percio', in primo luogo, agli espropriandi. L'art. 16, poi, emanata la dichiarazione di pubblica utilita', prevede la formazione del piano particolareggiato di esecuzione "descrittivo di ciascuno dei terreni od edifizi di cui l'espropriazione si stima necessaria". L'art. 17 contempla il deposito del piano, per quindici giorni, dopo la sua approvazione, in ciascun comune nel quale deve aver luogo l'espropriazione, con avvisi da pubblicarsi, del pari in ciascun comune e nel f.a.l., in modo che ogni parte interessata possa nuovamente formulare osservazioni (art. 18). Insieme al piano di esecuzione, infine, l'art. 24 dispone che sia depositato e reso pubblico anche l'elenco dei beni da espropriare, dei proprietari rispettivi e dei prezzi offerti dall'espropriante. 4.3. - Le norme della legge n. 2359/1865 e degli artt. 51 e 53 del t.u. n. 218/1978 non disegnano dunque schemi procedimentali che si discostino in larga misura fra loro, in ordine alle garanzie assicurate, in particolare agli espropriandi, circa le forme di partecipazione ai procedimenti inerenti a scelta di immobili e fissazione di indennita'. In ambedue i casi sono previste forme di pubblicita' che prescindono da comunicazioni individuali, quanto meno ai proprietari, fatte in data certa. La sopravvenuta legge 22 ottobre 1971, n. 865, appresta garanzie diverse. Nell'art. 10, infatti, ai fini delle osservazioni su opera da eseguire ed immobili da espropriare, si prescrive che del deposito della relazione su di essa opera, corredata dagli atti di individuazione delle aree da espropriare e dell'elenco dei proprietari relativi, il sindaco dia notizia singolarmente e in data certa agli espropriandi: tale appare il senso della disposizione che impone per questi la notifica. Nell'at. 11 e' altresi' prescritto che il decreto del presidente della giunta regionale, che dichiara la pubblica utilita' dell'opera, si pronunzia sulle osservazioni ed indica le indennita', sia pubblicato per estratto nel bollettino ufficiale della regione e nel foglio annunzi legali della provincia. Ma anche che l'ammontare dell'indennita' provvisoria sia comunicato agli espropriandi nelle forme previste per la notificazione degli atti processuali civili. 5. - Le ora esaminate norme della legge n. 865/1971 si applicano (confr. Cons. St., Ad. pl., n. 1 del 19 gennaio 1979 e conforme giurisprudenza successiva) alle sole espropriazioni di competenza regionale. Ne segue che i proprietari di immobili interessati da queste ultime espropriazioni hanno la garanzia di essere informati individualmente dell'una e dell'altra fase del procedimento, per intervenirvi. Quelli toccati dalle espropriazioni di cui all'art. 53 del t.u. n. 218/1978 - ed alla legge n. 2359/1865, cui questa norma si ricollega ed alla quale rinvia - fruiscono della minore garanzia della diversa forma di cognizione legale, consistente nei depositi e nelle pubblicazioni ivi prescritte. Si puo' porre, di conseguenza, il dubbio di conformita' ai precetti costituzionali dell'art. 53 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 e degli artt. 4, 16 e 17 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, in quanto integrativi delle disposizioni della prima norma, in ordine a due diversi profili: a) se costituisca una seria o sufficiente garanzia di partecipazione ai procedimenti, per i diretti interessati, la forma di cognizione consistente nelle dette pubblicazioni. E' dato di comune esperienza che si configura come attivita' non poco disagevole, e comunque non certo consuetamente praticata, per i titolari diritti su immobili, quella di prendere costantemente conoscenza, ad intervalli inferiori ai quindici giorni, degli atti nei quali consistono le suddette forme di pubblicita'. Se, con la partecipazione, si intende perseguire, in primo luogo, il fine del buon andamento dell'attivita' dell'amministrazione, l'apprestamento di strumenti non poco difficoltosi o inadeguati a consentire gli interventi dei piu' diretti interessati puo' atteggiarsi in oggettivo contrasto con la norma costituzionale che il buon andamento della amministrazione impone. L'inadeguatezza del mezzo della pubblicazione sembra invero acquisita dal legislatore ordinario piu' recente, quando - con gli artt. 7 e 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241 - ha prescritto, facendo salve soltanto "particolari esigenze di celerita'", che dell'inizio del procedimento si dia comunicazione personale ai diretti interessati (oppure con forma di pubblicita' idonee e di volta in volta stabilite nei casi di gran numero di destinatari). Norma questa che non si mostra direttamente applicabile al caso di specie, nel quale si controverte di provvedimenti anteriori ad essa di quasi un decennio; Se dunque in materia d'espropriazione la partecipazione al procedimento dei privati direttamente interessati e' garanzia di buo andamento dell'Amministrazine, essa deve venire disposta secondo criteri idonei; che, come si e' visto, possono nella specie apparire mancanti. Ed e' attendibile che la norma dell'art. 97 della Costituzione sull'organizzazione dei pubblici uffici secondo criteri a buon andamento e d'imparzialita' possa riferirsi non solo alle disposizioni sugli organi e sugli agenti, ma anche a quella sul procedimento che questi debbono seguire nel trattare degli affari loro connessi; b) se costituisca disparita' di trattamento, non consentita dunque dal principio desumibile dall'art. 3 della Costituzione, la disciplina recata dalle norme suddette, rispetto a quella recata dagli artt. 10 e 11 della legge 22 ottobre 1971, n. 856. L'identita' di situazioni e' ravvisabile nel fatto che si tratta di procedimenti ablatori preordinati, in ambedue i casi, ad opere di pubblica utilita' sicche' il fatto che esse siano pertinenti a soggetti pubblici diversi non dovrebbe giustificare una riduzione di garanzie per i privati che ne siano coinvolti. Inoltre gli interventi dei Consorzi a.s.i. solo casualmente sono regolati dall'art. 53 del d.P.R. n. 218/1978 e dalle norme in esso richiamate, come e' reso palese dall'ultimo comma, nel quale tale disciplina e' stata tenuta ferma sino all'emanazione di apposite norme regionali (confr. Cons. St., sez. quarta, n. 310 del 28 maggio 1987 e n. 5 del 19 gennaio 1988 e giurisprudenza conforme successiva). Ragione di identita' e' ancora da rilevare nel fatto che le espropriazioni in esame attengono ad opere di competenza diretta (art. 50, secondo e terzo comma, del d.P.R. n. 218/1978) o acquisita per concessione (art. 50, primo comma) dei Consorzi a.s.i., e dunque di enti infraregionali, sottoposti alla vigilanza delle regioni, alle quali sono state trasferite le funzioni statali relative (art. 65 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 ed art. 50, ultimo comma, del d.P.R. n. 218/1978). Il tratto differenziatore fra queste ultime opere, con i connessi procedimenti espropriativi, e quelle di competenza regionale, di cui agli artt. 9 e segg. della legge 22 ottobre 1971, n. 865, appare dunque ancor meno definibile. E', di conseguenza, disagevole trovare giustificazione della diversita' di disciplina in ordine alle garanzie di partecipazione ai procedimenti, con riguardo ai proprietari dei beni espropriabili. 5. - In conclusione: si deve far applicazione, nel caso in esame, dell'art. 53, in collegamento con l'art. 51, del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 e degli artt. 4, 16 e 17 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, in quanto dal primo richiamati. La questione di legittimita' costituzionale di tali norme e' dunque rilevante. Ne' essa appare manifestamente infondata, inoltre, con riguardo agli artt. 97 e 3 della Costituzione.
P. Q. M. Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87; Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, per il giudizio sulla legittimita' costituzionale dell'art. 53 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, e dei connessi art. 51 dello stesso d.P.R. ed artt. 4, 16 e 17 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, nella parte in cui non dispongono, nei confronti dei soggetti espropriandi, forme di comunicazione personale dei procedimenti espropriativi avviati, in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione; Sospende il giudizio; Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due camere del Parlamento. Cosi' deciso in Roma, il 1 dicembre 1992. Il presidente: PALEOLOGO L'estensore: (firma illeggibile) Il segretario: (firma illeggibile) Depositata in segreteria il 18 marzo 1993. Il segretario: (firma illeggibile) 93C1011