N. 663 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 dicembre 1992- 6 ottobre 1993
N. 663 Ordinanza emessa il 10 dicembre 1992 (pervenuta alla Corte costituzionale il 6 ottobre 1993) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti dalla Federazione italiana pubblici esercizi ed altri contro il Ministero dell'interno ed altri. Servizi antincendi - Servizi di vigilanza, su locali di pubblico spettacolo - Prevista effettuazione nei limiti ed in conformita' delle prescrizioni stabilite dalle Commissioni permanenti provinciali - Affidamento di tali servizi, in via esclusione, ai VV.FF., con conseguente non consentita creazione, in materia, di un monopolio pubblico - Prevista determinazione dei contributi dovuti al riguardo dai gestori di detti locali, da parte dell'autorita' amministrativa, in contrasto con il principio della riserva di legge per l'imposizione di prestazioni patrimoniali. ((Legge 26 luglio 1965, n. 966, art. 2, comma 1, punto b)). (Cost., artt. 23 e 41).(GU n.46 del 10-11-1993 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 360/1992 e 522/1992, proposti, rispettivamente dalla Federazione italiana pubblici esercizi (F.I.P.E.) dal sindacato locali da ballo (S.I.L.B.) e dal signor Renato Zecchi, legale rappresentante della discoteca Al Kalua', nonche' dalla RAI - Radiotelevisione Italiana, rappresentati e difesi - i prime tre - dall'avv. Franco Gaetano Scoca e presso lo stesso elettivamente domiciliati, in Roma, via Giovanni Paisiello, n. 55, e - la quarta - dagli avvocati Silvana Mastandrea, Attilio Zoccali e Gaetano Lepore, ed elettivamente domiciliata presso quest'ultimo, in Roma, via Cassiodoro, 6; contro il Ministero dell'interno, costituitosi in giudizio in entrambi i ricorsi, rappresentato e difeso dall'avvocatura generale dello Stato e presso la stessa domiciliato ex lege, in Roma, via dei Portoghesi, 12; nonche' contro il comando provinciale dei vigili del fuoco di Brescia (ricorso n. 360/1992); La prefettura di Napoli; il comune di Napoli; la commissione provinciale di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo di Napoli; (ricorso n. 522/1992); nessuno dei quali costituitosi in giudizio; per l'annullamento della nota in data 22 novembre 1991, prot. 10665/49246, del comando provinciale dei vigili del fuoco di Brescia, nonche' della circolare del Ministero dell'interno n. 27 del 7 ottobre 1991, oltre agli atti connessi, relativamente al ricorso n. 360/1992; e per l'annullamento delle circolari del Ministero dell'interno n. 21 del 24 luglio 1991, n. 27 del 7 ottobre 1991 e prot. 17413-4109 del 19 ottobre 1991, oltre che dei provvedimenti della prefettura di Napoli in data 18 novembre 1991 e in data 13 gennaio 1992, nonche' degli atti connessi, quanto al ricorso n. 522/1992; Visti i ricorsi con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'amministrazione dell'interno; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Udito, alla pubblica udienza del 10 dicembre 1992, il consigliere Eugenio Mele; Uditi, altresi', l'avvocato Franco Gaetano Scoca e l'avvocato Gaetano Lepore, per i ricorrenti; Considerato in fatto ed in diritto quanto segue; F A T T O Con il primo ricorso, i ricorrenti impugnano gli atti congiunti con i quali, da parte del Comando provinciale dei vigili del fuoco di Brescia, in applicazione di apposita circolare del Ministero dell'interno, si comunica alla discoteca "Al Kalua'", in Orzinuovi, l'attuazione dell'art. 2 della legge 26 legge 1965, n. 966, con la conseguenza della necessita' da parte della discoteca stessa di presentare istanza per richiedere la vigilanza obbligatoria dei vigili del fuoco durante gli intrattenimenti, con costo orario del personale addetto di L. 200.700 a carico della discoteca medesima. Avverso tali atti e' proposto il relativo ricorso, sulla base dei seguenti motivi di diritto: 1. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 2, primo comma, lett. b), della legge 26 luglio 1965, n. 966; e cio' in quanto, come peraltro confermato anche dalla recente legge n. 287 del 1991 sui pubblici esercizi, le sale da ballo e le discoteche non possono essere annoverate fra le sale di pubblico spettacolo, per le quali solo opera la norma indicata in rubrica, oltre al fatto che non risulta essere stata operata, nel caso della discoteca Al Kalua', alcuna valutazione da parte della competente commissione provinciale. 2. - Violazione dell'art. 23 della Costituzione, dell'art. 23 del d.P.R. 29 luglio 1982, n. 577; in quanto, mancando ancora una disciplina regolamentare per la vigilanza nei pubblici spettacoli, i provvedimenti in epigrafe si risolvono in una mera imposizione patrimoniale. 3. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 65 del d.P.R. 4 agosto 1990, n. 335, nonche' sviamento ed illogicita'; per non essere stati individuati i criteri e le modalita' del fondo di cui alla norma suddetta e per aver l'amministrazione rispristinato il servizio di vigilanza obbligatoria esclusivamente per alimentare il fondo suddetto. Con successivo atto, notificato il 18 aprile 1992, i ricorrenti, presa visione dei documenti presentati in occasione della trattazione della domanda cautelare, propongono i seguenti motivi aggiunti: 1. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 2, primo comma, lett. b), della legge 26 luglio 1965, n. 966, nonche' illogicita' manifesta, carenza dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, violazione dell'art. 3 della legge 7 agosto 1991, n. 241 e violazione di prassi amministrativa, oltre che questione di legittimita' costituzionale rispetto all'art. 3 della Costituzione, in quanto la commissione provinciale avrebbe dovuto esaminare caso per caso i singoli locali e stabilire quando fosse possibile la utilizzazione di squadre private anticendio, cosa che invece la stessa ha competamente pretermesso, adeguandosi alle indicazioni ministeriali e lasciando che l'organizzazione delle squadre anticendio fosse stabilita dal comando provinciale dei vigili del fuoco. 2. - Violazione dell'art. 23 della Costituzione; e cio' in quanto, essendo la prestazione imposta di cui si discute qualificabile alla stregua di un tributo, sarebbe occorsa una precisa determinazione di criteri e limiti per mezzo della legge circa la determinazione del tributo, cosa che invece e' mancata. 3. - Violazione degli artt. 36 e 97 della Costituzione, violazione delle norme in materia di orario di lavoro, violazione dell'art. 9 del d.P.R. 1 febbraio 1986, e violazione dell'art. 97 del d.P.R. 18 maggio 1987, n. 269; per violazione in ordine alla utilizzazione dei lavoratori in prestazioni straordinarie. L'Amministrazione dell'interno si costituisce in giudizio e resiste al ricorso, chiedendone la reiezione. I ricorrenti presentano, infine, una memoria illustrativa nella quale illustrano ulteriormente i motivi di gravame, precisando che comunque l'attivita' di vigilanza non e' ne' puo' essere considerata compito di istituto, in quanto svolgentesi al di fuori del normale orario di servizio. Con il secondo ricorso (n. 522/1992), la ricorrente impugna gli atti indicati in epigrafe, sostanzialmente, analoghi a quelli del precedente ricorso, sulla base dei seguenti motivi di diritto: 1. - Violazione dell'art. 2 della legge n. 966/1965 essendo la competenza a valutare la resa del servizio di sorveglianza tramite vigili del fuoco o squadre antincendio private demandata esclusivamente alle commissioni provinciali e non al Ministero dell'interno, nonche' mancanza di motivazione, per non essere state indicate le ragioni di una cosi' brusca modificazione di interpretazione del complesso normativo esistente, anche in considerazione del fatto che la ricorrente aveva sempre operato con squadre private, ai sensi degli artt. 22 e 28 della legge n. 1570 del 1941. 2. - Difetto di motivazione e difetto di istruttoria per non aver effettuato la commissione una compiuta verificazione dello stato dei servizi antincendio dell'auditorium di Napoli e, comunque, per non aver provveduto a dare a questa verificazione la necessaria esternazione. L'Amministrazione dell'interno, costituitasi in giudizio anche in tale secondo ricorso, ne chiede la reiezione, rilevando come la decisa attuazione della norma di cui all'art. 2 della legge n. 966/1965 sia dipesa dal fatto dell'essere venuti meno i caratteri ostativi di tipo materiale (carenza di personale e di fondi) prima esistenti e che avevano consigliato la previsione di squadre antincendio private. Le cause passano in decisione alla pubblica udienza del 10 dicembre 1992. D I R I T T O Ritiene il collegio di sollevare questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, primo comma, punto b), della legge 26 luglio 1965, n. 966, relativamente all'obbligo della richiesa dei servizi a pagamento al Corpo nazionale dei vigili del fuoco per i locali di pubblico spettacolo, e cio' per contrasto con gli artt. 23 e 41 della carta costituzionale. La questione e' rilevante nei giudizi in corso, in quanto, in mancanza della dichiarazione di illegittimita' costituzionale, i ricorsi non potrebbero essere accolti relativamente alla natura obbligatoria e a pagamento dei servizi di vigilanza, essendo tale vicenda individuata da una norma di rango legislativo. La questione stessa e', altresi', non manifestamente infondata. La legge 26 luglio 1965, n. 966, che disciplina le tariffe e le modalita' di pagamento e i compensi al Corpo nazionale dei vigili del fuoco per i servizi a pagamento, individua, all'art. 2, primo comma, punto b), come servizi da richiedersi obbligatoriamente da enti e privati al Corpo nazionale dei vigili del fuoco: "i servizi di vigilanza a locali di pubblico spettacolo, da effettuarsi nei limiti ed in conformita' delle prescrizioni stabilite dalle commissioni permanenti provinciali previste dall'art. 141 del regolamento di pubblica sicurezza 6 maggio 1940, n. 635". Ora, occorre rilevare, in proposito, che le finalita' dei servizi di vigilanza anticendio sono sicuramente finalita' di carattere ordinamentale importantissime, per il cui rispetto in concreto il legislatore avrebbe potuto scegliere piu' strade: quella della pubblicizzazione integrale del servizio, da svolgersi istituzionalmente dal Corpo dei vigli del fuoco e con onere a carico della collettivita', nel caso avesse ritenuto preminente la tutela del relativo interesse pubblico all'incolumita' anche nella fase preventiva della vigilanza, oppure avrebbe potuto addossare il servizio ed il relativo costo ai singoli soggetti titolari dei locali, obbligandoli all'istituzione di un servizio di vigilanza e controllando nelle forme tipiche la idoneita' di tale servizio. Invece, con la norma prima richiamata, lo stesso legislatore ha scelto una terza via; ha imposto, si', il servizio ed il relativo costo ai soggetti titolari dei locali di pubblico spettacolo, ma ha, addirittura, imposto loro di servizi obbligatoriamente di una struttura di carattere pubblicistico, quale e' il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, a prezzi parimenti imposti, per cui si e' verificata, da un lato, l'esistenza di un regime di monopolio nella materia, caratterizzato peraltro dal fatto dell'obbligo di contrarre con il monopolista pubblico, e, dall'altro, la previsione di una forma di contribuzione che e' priva di una specifica regolamentazionedegli elementi indispensabili, da prevedersi necessariamente con legge. Venendo, adesso, alle specifiche ragioni di contrasto con le norme costituzionali prima richiamate, si rileva quanto segue. Relativamente all'art. 23 della Costituzione occorre rilevare che la previsione costituzionale, nell'indicare che qualsiasi prestazione a carattere patrimoniale (come nella specie) deve essere prevista da una norma di rango legislativo, si riferisce ovviamente ad una compiuta rappresentazione, nell'ambito di tale normativa, degli elementi indispensabili per addivenire alla concreta imposizione. Ora, nella specie normativa di cui al punto b) del primo comma dell'art. 2 della legge 26 luglio 1965, n. 966, mentre il presupposto della contribuzione e' chiaramente indicato (la prestazione del servizio), non altrettanto avviene per il concreto accertamento dello stesso e, soprattutto, per il calcolo del quantum impositivo, che non puo' essere lasciato, come invece ha luogo nella vicenda che attualmente si esamina, alla merce' di fonti sublegislative, di carattere amministrativo. Il contrasto, pertanto, della norma qui censurata con la disposizione costituzionale di cui all'art. 23 della carta costituzionale pare evidente. Con riferimento, poi, all'art. 41 della Costituzione, non puo' non rilevarsi, come peraltro gia' accennato in precedenza, che la norma della legge n. 966/1965, da un lato, determina una forma di monopolio pubblico dell'attivita' di vigilanza anticendio nei locali di pubblico spettacolo individuando un unico soggetto (o organo) idoneo a svolgere il servizio suddetto, e, dall'altro, obbliga addirittura i soggetti titolari dei locali di pubblico spettacolo a richiedere la prestazione al monopolista pubblico. Ora, se e' vero che in base all'art. 43 della Costituzione e' comunque possibile una riserva allo Stato e ad enti pubblici di servizi carattere di preminente interesse generale, la norma suddetta non puo' essere ritenuta comprensiva anche dell'obbligo giuridico di contrarre con il monopolista pubblico, altrimenti, piu' che di situazioni di monopolio (che riguardano l'esistenza di un unico offerente di beni e servizi in un mercato che e' comunque formalmente libero di richiedere o meno la prestazione), si e' in presenza di un obbligo a contrarre con un determinato monopolista, a prezzi da questi fissati e per quantita' di servizi da questi determinata, che sicuramente si pone in aperto constrasto con il suindicato art. 41 della Costituzione. Il Collegio ritiene, percio' di sospendere l'esame dei giudizi riuniti e di sollevare questione di legittimita' costituzionale della norma di cui all'art. 2, primo comma, punto b), della legge n. 966/1965, per contrasto con gli artt. 23 e 41 della Costituzione.
P. Q. M. Riunisce i ricorsi indicati in epigrafe; Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87; Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, primo comma, punto b), della legge 26 luglio 1985, n. 966 per contrasto con gli artt. 23 de 41 della Costituzione; Sospende i giudizi; Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Ordina, altresi', che la presente ordinanza venga notificata, a cura della segreteria della sezione, alle parti e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonche' comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento. Cosi' deciso in Roma, il 10 dicembre 1992. Il presidente: MILLEMAGGI COGLIANI Il consigliere: LANDI Il consigliere estensore: MELE 93C1105