N. 417 SENTENZA 15 - 25 novembre 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Turismo - Regione Puglia - Centro turistico studentesco - Benefici di servizi turistici agevolati - Erogazione ai soci iscritti da piu' di tre mesi - Ragionevolezza del potere discrezionale affidato al legislatore regionale in ordine alla fissazione dei "requisiti minimi omogenei" - Non incidenza sul contenuto essenziale e tipico della liberta' di associazione - Non fondatezza. (Legge regione Puglia 11 dicembre 1984, n. 52, art. 14, primo comma, u.p.). (Cost., artt. 3, 18 e 117).(GU n.49 del 1-12-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, avv. Massimo VARI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 14, primo
comma, ultimo periodo, della legge della Regione Puglia 11 dicembre
1984, n. 52 (Disciplina dell'esercizio delle attivita' professionali
delle agenzie di viaggi e turismo), promosso con l'ordinanza emessa
il 24 marzo 1993 dal Giudice conciliatore di Maglie nel procedimento
civile vertente tra Lini Mario ed il Centro Turistico Studentesco e
Giovanile di Lecce, iscritta al n. 233 del registro ordinanze 1993 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima
serie speciale, dell'anno 1993;
Visto l'atto di costituzione del Centro Turistico Studentesco e
Giovanile di Lecce;
Udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 1993 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli Avvocati Mario P. Chiti e Stefano Grassi per il Centro
Turistico Studentesco e Giovanile di Lecce;
Ritenuto in fatto
1. - Con atto di citazione proposto davanti al giudice
conciliatore di Maglie, Mario Lini ha convenuto in giudizio il Centro
turistico studentesco e giovanile chiedendo la condanna di
quest'ultimo al pagamento di una somma pari alla differenza tra il
prezzo da lui corrisposto per un biglietto aereo e il prezzo con il
quale lo stesso biglietto e' venduto a tariffa ridotta dal citato
Centro ai suoi soci. Poiche' il convenuto ha giustificato il proprio
rifiuto a corrispondere la predetta somma invocando l'art. 14, primo
comma, ultimo periodo, della legge della Regione Puglia 11 dicembre
1984, n. 52, il quale prevede che il beneficio di servizi turistici
agevolati puo' essere erogato soltanto a favore dei soci iscritti da
piu' di tre mesi, e poiche' il ricorrente risultava effettivamente
iscritto all'anzidetto Centro da meno di tre mesi, il giudice
conciliatore di Maglie, ritenendo la questione rilevante e non
manifestamente infondata, ha contestato la legittimita'
costituzionale del ricordato art. 14 in riferimento agli artt. 3, 18
e 117 della Costituzione.
Secondo il giudice rimettente, la disposizione impugnata sembra,
innanzitutto, debordare dai principi fondamentali, previsti dall'art.
117 della Costituzione come limite alla legislazione regionale, dal
momento che il criterio dell'anzianita' del rapporto associativo,
posto dall'art. 14 come condizione per la fruizione dei servizi
turistici e ricettivi erogati ai propri iscritti a prezzi agevolati
dalle associazioni senza scopo di lucro operanti a livello nazionale
per finalita' ricreative, culturali, religiose o sociali, non appare
rientrare nei "requisiti minimi omogenei e modalita' di esercizio",
che l'art. 10 della legge-quadro per il turismo 17 maggio 1983, n.
217, demanda alla competenza del legislatore regionale. Inoltre,
continua lo stesso giudice, la fissazione di quel medesimo criterio
sembra concernere un oggetto, cioe' il rapporto associazione-
associato, che esorbita dal campo di competenza che il citato art. 10
affida alla legge regionale.
Ad avviso del giudice a quo, la disposizione contestata si pone in
contrasto anche con l'art. 3 della Costituzione, poiche' crea
un'irragionevole disparita' di trattamento tra gli associati a
seconda che gli stessi abbiano maturato un'anzianita' di iscrizione
all'associazione maggiore o minore di tre mesi. Infine, sempre
secondo lo stesso giudice, l'impugnato art. 14 viola l'art. 18 della
Costituzione, poiche' interferisce indebitamente con la liberta' di
associazione, determinando obiettivi condizionamenti al concreto
esercizio di detta liberta'.
2. - E' intervenuto in giudizio il Centro turistico studentesco e
giovanile per chiedere che la questione sia accolta.
Con riferimento alla dedotta violazione dell'art. 117 della
Costituzione, la parte privata, dopo aver sottolineato che l'art. 10
della legge-quadro sul turismo costituisce, oltreche' un "principio
fondamentale" vincolante il legislatore regionale, una norma di
attuazione dei principi costituzionali in tema di liberta' di
associazione, formazioni sociali e partecipazione, afferma che tale
articolo demanda alla competenza regionale soltanto di fissare "i
requisiti minimi omogenei e le modalita' di esercizio" per il
compimento delle attivita' turistiche e ricettive permesse, a favore
dei propri iscritti, alle associazioni senza scopo di lucro operanti
al livello nazionale per finalita' ricreative, culturali, religiose o
sociali. In base a tale norma il legislatore regionale potrebbe
determinare, ad esempio, standards finanziari e organizzativi, ma non
dettare norme tali da svuotare o sostanzialmente ostacolare il
diritto riconosciuto ex lege alle associazioni in questione. Inoltre,
sempre ad avviso della parte privata, l'impugnato art. 14 viola
l'art. 117 della Costituzione sotto un ulteriore profilo, poiche' la
sfera dei diritti di liberta', essendo esclusivamente riservata al
legislatore statale, e' preclusa a interventi, tanto piu' se
limitativi, della legge regionale.
Per quel che concerne la violazione dell'art. 18 della
Costituzione, la parte privata, premesso che la liberta' di
associazione e' proiezione dell'art. 2 della Costituzione, ricorda
che la stessa liberta' comporta non solo il diritto dell'individuo di
associarsi liberamente, ma anche il diritto delle associazioni di
determinare liberamente il proprio ordinamento e la propria
organizzazione interna conformemente ai propri interessi e alle
proprie finalita', senza che il legislatore possa ingerirsi in
quest'ambito. Cio' significa che la legge, tanto piu' se regionale,
non puo' intervenire nel rapporto interno fra associazione e
associato, essendo questo riservato all'autonomia dell'associazione.
Ne' si potrebbe in alcun modo dire, continua la parte privata, che la
"sospensione" trimestrale dei diritti associativi, prevista dalla
norma impugnata, sia giustificata da altri interessi di rilievo
costituzionale, sicche' appare evidente l'arbitrarieta' di un limite
che si risolve in una gravissima penalizzazione del fenomeno
associativo nel settore turistico, in relazione a categorie, come i
giovani e gli studenti, che non dispongono di ingenti risorse
economiche.
Infine, ad avviso della parte privata, l'assenza di qualsiasi
valida ragione giustificativa di rango costituzionale della norma
impugnata rende illegittima, in riferimento ai principi di
eguaglianza e di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione,
la discriminazione a danno dei soci con anzianita' di iscrizione
inferiore a tre mesi, la quale e' basata su un dato puramente
accidentale ed estrinseco.
3. - In prossimita' dell'udienza il Centro turistico studentesco e
giovanile ha depositato un'ulteriore memoria, con la quale ha
semplicemente ribadito argomenti gia' svolti nell'atto di
costituzione.
Considerato in diritto
1. - Il giudice conciliatore di Maglie ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 14, primo comma, ultimo
periodo, della legge della Regione Puglia 11 dicembre 1984, n. 52
(Disciplina dell'esercizio delle attivita' professionali delle
agenzie di viaggi e turismo), in riferimento agli artt. 3, 18 e 117
della Costituzione.
Piu' precisamente, il giudice a quo sospetta, innanzitutto, la
violazione dell'art. 117 della Costituzione, sotto il profilo della
lesione del limite dei "principi fondamentali", dal momento che la
disposizione impugnata, nel subordinare a un'anzianita' di iscrizione
di almeno tre mesi la fruizione da parte degli associati dei benefici
e dei servizi turistici e ricettivi erogabili dalle associazioni
senza scopo di lucro operanti a livello nazionale per finalita'
ricreative, culturali, religiose o sociali, esorbiterebbe dai limiti
di competenza riconosciuti al legislatore regionale dall'art. 10,
secondo comma, della legge 17 maggio 1983, n. 217 (Legge quadro per
il turismo e interventi per il potenziamento e la qualificazione
dell'offerta turistica), che concernono semplicemente la
determinazione dei "requisiti minimi omogenei e (del)le modalita' di
esercizio" per lo svolgimento dei predetti servizi.
In secondo luogo, il giudice rimettente ritiene che la
disposizione impugnata possa contrastare con il principio
costituzionale della parita' di trattamento (art. 3 della
Costituzione), poiche' discriminerebbe irragionevolmente gli iscritti
a seconda che questi abbiano maturato un'anzianita' d'iscrizione
all'associazione maggiore o minore di tre mesi.
Infine, sempre ad avviso dello stesso giudice, la norma contestata
potrebbe violare l'art. 18 della Costituzione, in quanto conterrebbe
un illegittimo condizionamento del concreto esercizio della liberta'
di associazione.
2. - Le questioni non sono fondate.
Va, innanzitutto, escluso che l'impugnato art. 14, primo comma,
ultimo periodo, violi l'art. 117 della Costituzione, in relazione al
principio fondamentale della materia stabilito dall'art. 10, secondo
comma, della legge-quadro per il turismo.
Quest'ultimo articolo, infatti, nell'autorizzare le associazioni
senza scopo di lucro che operano a livello nazionale per finalita'
ricreative, culturali, religiose o sociali ad esercitare attivita'
turistiche e ricettive per i propri associati (primo comma), demanda
alle leggi regionali il compito di fissare "i requisiti minimi
omogenei e le modalita' di esercizio per il compimento delle
attivita' di cui al comma precedente, assicurando che le attivita'
medesime siano esercitate nei rispettivi ambiti associativi" (secondo
comma). Sulla base di tale attribuzione di competenza, il legislatore
regionale della Puglia ha adottato l'impugnato art. 14, il quale
stabilisce che "per fruire dei benefici e dei servizi offerti dalle
associazioni e' necessario essere iscritti all'associazione stessa da
almeno tre mesi".
Non v'e' dubbio che la determinazione del requisito che un socio
sia iscritto da almeno tre mesi per poter fruire dei benefici
relativi al godimento dei servizi turistici e ricettivi erogati dalle
associazioni senza scopo di lucro operanti a livello nazionale nei
settori ricreativo, culturale, religioso o sociale rientri in un uso
non irragionevole del potere discrezionale affidato al legislatore
regionale in ordine alla fissazione dei "requisiti minimi omogenei" e
delle "modalita' di esercizio", al fine di assicurare che
effettivamente "le attivita' medesime siano esercitate nei rispettivi
ambiti associativi".
Quest'ultima finalizzazione, cui e' subordinato l'esercizio del
potere di determinare "i requisiti minimi omogenei e le modalita' di
esercizio" per lo svolgimento delle predette attivita', espressamente
contenuta nella norma attributiva di competenza al legislatore
regionale, pone, infatti, a quest'ultimo il compito di predisporre le
condizioni e le cautele opportune allo scopo di evitare che la
fruizione degli speciali benefici, indicati nell'art. 10 della legge-
quadro e connessi all'iscrizione alle ricordate associazioni, possa
dar luogo ad abusi. Un compito che, certamente, non puo' tradursi in
restrizioni o in controlli sulla liberta' di associazione dei
singoli, sulla complessiva attivita' sociale, sul godimento in
generale dei diritti dei soci e sull'autonomia garantita alle
associazioni nelle loro attivita' interne ed esterne; ne' puo'
altresi' risolversi in misure in grado di penalizzare o di
scoraggiare sostanzialmente quelle stesse liberta' o quegli stessi
diritti; ma puo' consistere soltanto in requisiti o modalita'
esclusivamente finalizzati alla corretta fruizione degli speciali
benefici, come quello in contestazione nel giudizio a quo (tariffa
agevolata per viaggio aereo), la cui erogazione e' conferita dalla
legge, in deroga al diritto comune, ad associazioni perseguenti
finalita' di carattere generale (ricreative, culturali, religiose o
sociali) allo scopo di aumentarne la diffusione e di incentivarne lo
sviluppo.
E che un limite, come quello in questione, consistente nel
richiedere un minimo di stabilita' di iscrizione per poter usufruire
degli speciali benefici indicati, rientri nel campo degli interessi
la cui cura e' demandata al legislatore regionale, ha una ragionevole
base nel fatto che eventuali abusi nel godimento di quei benefici
potrebbero ripercuotersi negativamente sul corretto esercizio di
competenze regionali. Infatti, ove non fosse adeguatamente tutelata
l'osservanza di quel limite, diventerebbe reale il rischio che gli
speciali servizi erogati a condizioni agevolate dalle predette
associazioni finiscano per porsi in illegittima concorrenza con le
medesime attivita' svolte dalle agenzie di viaggio e turismo alle
condizioni imposte dal mercato e nell'ambito di un regime
amministrativo (nonche' fiscale) ben piu' severo. E cio'
interferirebbe sicuramente sul governo del settore turistico affidato
alle regioni e, in particolare, sulla programmazione regionale della
diffusione sul territorio delle agenzie di viaggio e turismo (art. 9
della legge n. 217 del 1983).
Non e', dunque, fondato il rilievo formulato dal giudice a quo,
secondo il quale la previsione normativa contestata toccherebbe un
oggetto esorbitante dalle competenze legislative delle regioni, cosi'
come sono definite dall'art. 10, secondo comma, della legge n. 217
del 1983. Ne' si puo' riconoscere fondamento all'ulteriore rilievo
del giudice rimettente in ordine alla pretesa eccessivita' del limite
imposto rispetto al fine oggetto di tutela. Infatti, pur se la norma
attributiva di competenza lascia alla discrezionalita' del
legislatore regionale la scelta dei requisiti minimi e dei modi di
esercizio attraverso i quali garantire che i predetti benefici siano
fruiti soltanto nell'ambito associativo e, pertanto, pur se e' lecito
ipotizzare che il legislatore regionale non sia tenuto a ricorrere
all'anzianita' di iscrizione come criterio di ammissione al godimento
dei medesimi benefici, quest'ultimo, tuttavia, cosi' come e' regolato
dalla norma contestata, non e' certamente un mezzo sproporzionato
rispetto al fine da perseguire, ne' e' tale da scoraggiare nei
singoli l'adesione ad associazioni positivamente apprezzate dalla
Costituzione e dalle leggi o da rappresentare un intralcio eccessivo
al libero dispiegamento delle attivita' associative. La brevita' del
termine di anzianita' previsto come condizione per il godimento di
quei particolari benefici e la collateralita' dell'oggetto inciso dal
limite rispetto alle complessive attivita' sociali delle associazioni
ricreative, culturali, religiose o sociali sono un chiaro sintomo di
uso non irragionevole della discrezionalita' legislativa in
riferimento ai valori costituzionali appena ricordati: quello
stabilito e', infatti, un filtro minimo diretto a verificare la
correttezza nel godimento di un beneficio concesso dalla legge entro
limiti precisi, filtro che non e' in grado di provocare sostanziali
effetti disincentivanti nei confronti della liberta' di associazione,
ne' di pregiudicare sostanzialmente la liberta' della associazione
nel determinare la propria struttura organizzativa e le modalita'
della propria attivita', secondo quanto e' garantito dall'art. 18
della Costituzione.
3. - Le considerazioni ora svolte inducono a respingere anche la
questione di legittimita' costituzionale sollevata in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, poiche' esse portano ad escludere che
il requisito di un'anzianita' d'iscrizione almeno trimestrale possa
comportare un'irragionevole disparita' di trattamento fra gli
associati iscritti da piu' o da meno di tre mesi.
4. - Non fondata e', infine, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 14, primo comma, ultimo periodo, della legge
della Regione Puglia n. 52 del 1984, sollevata in riferimento
all'art. 18 della Costituzione, sotto il profilo che il requisito
previsto dalla norma impugnata costituirebbe un'indebita interferenza
nei confronti dell'esercizio della liberta' di associazione.
Per quel che riguarda la garanzia dei fini per i quali le
associazioni possono formarsi e agire, l'art. 18 della Costituzione
assicura ad esse una sfera di azione potenzialmente eguale a quella
garantita ai singoli individui. Cio' fa si' che il riconoscimento
costituzionale della liberta' di associazione rappresenti la
proiezione, sul piano dell'azione collettiva, della liberta'
individuale, come riconosciuta e tutelata dalla Costituzione stessa.
Questa ampia e significativa garanzia costituzionale della liberta'
di associazione gioca tanto in senso positivo, quanto - ed e'
l'aspetto che qui rileva - in senso negativo. Nel primo senso, cio'
significa che in generale gli individui possono liberamente dar vita
ad associazioni e possono in piena autonomia agire in forma associata
per gli stessi fini che essi ritengano legittimamente di voler
perseguire in forma individuale; nel secondo senso, invece,
l'equiparazione tra fini perseguibili dall'associazione e fini a
disposizione della libera azione individuale preclude di estendere la
garanzia costituzionale della liberta' di associazione in riferimento
al perseguimento di obiettivi di fronte ai quali la libera azione dei
singoli e' giuridicamente tenuta ad arrestarsi o ad essere sottoposta
a discipline pubblicistiche o, comunque, a controlli sociali.
In relazione a quest'ultimo principio viene in rilievo il fatto
che le attivita' oggetto di contestazione sono attivita' economiche
ordinariamente imputabili alle agenzie di viaggio e turismo, vale a
dire, in base all'art. 9 della legge n. 217 del 1983, ad imprese che
esercitano professionalmente attivita' di produzione e organizzazione
di viaggi e soggiorni o di intermediazione nei predetti servizi. Si
tratta, dunque, come si e' gia' accennato, di attivita' che
eccezionalmente, in forza dell'art. 10 della legge appena citata,
sono permesse, ad esclusivo beneficio dei propri iscritti, alle
associazioni senza scopo di lucro che operano a livello nazionale per
finalita' ricreative, culturali, religiose o sociali. E, poiche' in
Costituzione le liberta' economiche sono sottoposte a limiti e a
controlli piu' ampi e piu' penetranti di quelli configurati in
relazione alla liberta' di associazione come tale, non e'
irragionevole che il legislatore sottoponga a disciplina piu'
rigorosa e a controlli pubblici piu' penetranti le associazioni pri-
vate allorche' agiscono come soggetti che gestiscono attivita'
economiche, proprio allo scopo di perseguire le finalita' di utilita'
generale ad esso imposte dagli articoli da 41 a 47 della
Costituzione.
Piu' precisamente, ai sensi dell'art. 9 della legge n. 217 del
1983, le attivita' di produzione, di organizzazione e di
intermediazione in ordine all'erogazione dei servizi turistici e
ricettivi sono sottoposte a un regime pubblicistico, nel senso che il
loro esercizio e' condizionato da una previa autorizzazione
regionale. In riferimento a tale regime, l'adozione da parte del
legislatore (regionale) di una misura, quale quella contestata, che,
come e' stato precisato nel punto 2 della motivazione, e' finalizzata
alla prevenzione dei pericoli di concorrenza illecita fra le
attivita' svolte imprenditorialmente dalle agenzie di viaggio e
turismo e quelle eccezionalmente permesse, a favore dei propri
iscritti, alle associazioni non di lucro menzionate nell'art. 10,
primo comma, della legge-quadro per il turismo, rientra fra i limiti,
costituzionalmente giustificati, diretti a precludere al singolo di
utilizzare la liberta' associativa per il perseguimento di finalita'
sottoposte a particolari discipline pubblicistiche. In altri termini,
il limite contenuto nell'art. 14, primo comma, ultimo periodo, della
legge della Regione Puglia, oggetto della presente contestazione,
proprio perche' tocca profili attinenti a speciali benefici
riconosciuti dalla legge ordinaria e al particolare regime delle
attivita' economiche permesse alle associazioni indicate nel citato
art. 10, non incide sul contenuto essenziale e tipico della liberta'
di associazione garantita dall'art. 18 della Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 14, primo comma, ultimo periodo, della legge della Regione
Puglia 11 dicembre 1984, n. 52 (Disciplina dell'esercizio delle
attivita' professionali delle agenzie di viaggi e turismo),
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 18 e 117 della Costituzione,
dal giudice conciliatore di Maglie con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 novembre 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 25 novembre 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C1196