N. 447 SENTENZA 13 - 20 dicembre 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Emilia-Romagna - Giunta regionale - Avvalimento del personale dirigente del Servizio sanitario nazionale con permanenza a carico delle UU.SS.LL. del trattamento economico e di missione - Mancata acquisizione da parte della regione del potere di emanare autonoma norma in materia - Contrasto con la norma statale da ritenersi insuperabile - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Emilia-Romagna approvata il 20 luglio 1993, art. 1) (Cost., art. 117)(GU n.53 del 29-12-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Emilia-Romagna riapprovata il 20 luglio 1993 dal
Consiglio regionale, avente per oggetto: "Misure eccezionali e
transitorie per la riorganizzazione del sistema sanitario regionale",
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 4 agosto 1993, depositato in cancelleria il 12
successivo ed iscritto al n. 35 del registro ricorsi 1993;
Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 1993 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e
l'avv. Giandomenico Falcon per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 4 agosto 1993, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Emilia-Romagna,
riapprovata dal Consiglio regionale il 20 luglio 1993 a seguito di
rinvio da parte del Governo, recante "Misure eccezionali e
transitorie per la riorganizzazione del sistema sanitario regionale",
per violazione dell'art. 117 della Costituzione, in relazione agli
artt. 47 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e 44, quinto comma,
del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761.
Il ricorrente deduce che la disciplina impugnata dispone, in via
eccezionale e transitoria, fino all'attuazione del riordino del
sistema sanitario nazionale e regionale, la facolta' per la Giunta
regionale di avvalersi del personale dirigente del servizio sanitario
nazionale, nel numero massimo di dieci unita', con permanenza a
carico delle unita' sanitarie locali del relativo trattamento
economico e di missione. Tali disposizioni, secondo il Presidente del
Consiglio dei ministri, si porrebbero in contrasto - oltre che con
l'art. 47 della legge n. 833 del 1978, che riserva alla legge statale
la disciplina dello stato giuridico del personale delle unita'
sanitarie locali - con i principi di cui al citato art. 44 del d.P.R.
n. 761 del 1979, dove si prevede espressamente che, per particolari
esigenze dei servizi sanitari regionali e per tempo determinato, il
personale delle unita' sanitarie locali possa essere comandato presso
le Regioni, ma con assunzione da parte di quest'ultime dei relativi
oneri finanziari.
Il contrasto tra la normazione regionale impugnata ed i principi
della legislazione statale in materia sussisterebbe, quindi, sia in
relazione al ricorso all'istituto dell'"avvalimento" anziche' a
quello del "comando", sia alla conseguente disciplina dei relativi
oneri.
Tale contrasto - sempre secondo il Presidente del Consiglio dei
ministri - determinerebbe una lesione dell'art. 117 della
Costituzione, posto che in materia di disciplina dello stato
giuridico ed economico del personale del servizio sanitario
nazionale, a fronte della competenza statale, sancita dall'art. 47
della legge n. 833 del 1978, residuano alla Regione solo funzioni di
tipo meramente attuativo.
Ne' la norma impugnata potrebbe giustificarsi in relazione ad
esigenze di carattere eccezionale e transitorio, in quanto le
richiamate disposizioni della legge statale, che si assumono violate,
sono specificamente rivolte a regolare proprio i casi in cui si
manifestano per le Regioni particolari esigenze di carattere
temporaneo.
2. - La Regione Emilia-Romagna si e' costituita nel giudizio per
dedurre l'infondatezza del ricorso in relazione sia all'asserita
insussistenza di un contrasto tra la norma impugnata e la
Costituzione, sia alla nuova configurazione delle competenze
regionali, operata con il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502, sia al carattere eccezionale, delimitato e temporaneo della
misura prevista dalla legge impugnata.
In prossimita' dell'udienza la Regione ha presentato una memoria
nella quale afferma che l'art. 44, quinto comma, del d.P.R. n. 761
del 1979, nel prevedere lo strumento del comando per l'utilizzazione
del personale sanitario da parte delle Regioni, non escluderebbe la
possibilita' per le stesse Regioni di ricorrere eventualmente anche
ad altri strumenti di mobilita' di detto personale, sulla base di
espresse previsioni normative, qualora cio' si renda necessario in
relazione a peculiari esigenze per le quali lo strumento del comando
appaia inadeguato.
Nel caso di specie, la creazione di un regime speciale, riferito
esclusivamente ai dirigenti, con rigide delimitazioni numeriche e
temporali, si sarebbe resa necessaria per garantire alle poche unita'
di personale di vertice interessate una piu' adeguata valorizzazione
professionale e condizioni non svantaggiose per cio' che attiene sia
al mantenimento dei compensi speciali inerenti alle rispettive
posizioni giuridiche nelle unita' sanitarie di appartenenza sia al
trattamento economico di missione.
Per quanto attiene agli oneri economici, la difesa regionale de-
duce che nel nuovo assetto giuridico e finanziario del sistema
sanitario, determinato dal decreto legislativo n. 502 del 1993, le
unita' sanitarie locali sono divenute aziende regionali, finanziate
interamente dalla Regione attraverso il Fondo sanitario nazionale.
Inoltre, l'art. 13 dello stesso decreto legislativo n. 502 ha
attribuito a carico della Regione il ripiano del disavanzo delle
unita' sanitarie locali derivante dalle scelte organizzative
regionali. In tal modo, la spesa per le unita' sanitarie locali
verrebbe a confluire nella generale spesa per le attivita' sanitarie,
con la conseguente possibilita' per la legge regionale di stabilire -
nei limiti della ragionevolezza - la piu' opportuna imputazione di
una spesa comunque attinente al settore delle attivita' sanitarie.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna in via
principale l'art. 1 della legge della Regione Emilia-Romagna,
riapprovata dal Consiglio regionale il 20 luglio 1993 e recante
"Misure eccezionali e transitorie per la riorganizzazione del sistema
sanitario regionale".
Con tale disposizione la Regione ha stabilito la facolta' per la
Giunta regionale di avvalersi, in via eccezionale e transitoria, del
personale dirigente del servizio sanitario nazionale, nel numero
massimo di dieci unita', per esigenze di riorganizzazione del sistema
sanitario fino all'attuazione del suo riordino in sede nazionale e
locale, ponendo a carico delle unita' sanitarie locali di
appartenenza gli oneri relativi al trattamento economico di detti
dirigenti nonche' l'eventuale trattamento di missione, in caso di
loro spostamento dalla sede di servizio.
Secondo il Presidente del Consiglio questa disciplina si porrebbe
in contrasto con l'art. 117 della Costituzione, con riferimento
all'art. 47 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, concernente la
disciplina dello stato giuridico ed economico del personale delle
unita' sanitarie locali, nonche' all'art. 44 del d.P.R. 20 dicembre
1979, n. 761, dove si prevede che per particolari esigenze dei
servizi sanitari regionali il personale delle unita' sanitarie possa
essere comandato presso la Regione per tempo determinato, ma con
assunzione da parte della stessa Regione dei relativi oneri
finanziari.
2. - La questione e' fondata.
L'art. 47 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del
servizio sanitario nazionale, ha riservato allo Stato, per evidenti
esigenze di uniformita' - ripetutamente richiamate dalla
giurisprudenza costituzionale (v., di recente, sentenze nn. 355 e 366
del 1993, 28 del 1992, 484 del 1991, 308 e 112 del 1990) - la
disciplina dello stato giuridico ed economico del personale
sanitario, riconoscendo in tale ambito alle Regioni il potere di
emanare solo norme per l'attuazione della legge statale, ai sensi
dell'art. 117, ultimo comma, della Costituzione. Piu' di recente,
questa Corte ha anche riconosciuto che "il nuovo inquadramento delle
unita' sanitarie locali disposto con l'art. 3 del decreto legislativo
n. 502 del 1992 (in tema di riordino della disciplina in materia
sanitaria) non ha fatto venir meno quelle esigenze di uniformita' che
hanno a suo tempo indotto il legislatore statale a riservare alla
propria sfera di competenza la disciplina del personale sanitario"
(sent. n. 359 del 1993).
Ne consegue che le Regioni, anche successivamente all'entrata in
vigore del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, non hanno
acquisito il potere di emanare in questa materia norme che esulino
dall'ambito della attuazione o della integrazione di discipline poste
da parte della legge statale.
Ora, per quanto concerne l'utilizzazione in via eccezionale di
personale delle unita' sanitarie locali da parte delle Regioni, il
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, - che ha regolato lo stato giuridico
ed economico del personale di tali unita' in attuazione della delega
disposta dalla legge n. 833 del 1978 - all'art. 44 ha previsto la
possibilita' di comandare, per tempo determinato, il personale in
questione presso gli uffici regionali, ma pur sempre con assunzione
dei relativi oneri da parte della Regione.
In contrasto con questa precisa disposizione, la norma impugnata -
anche al di la' dell'impreciso riferimento all'istituto
dell'"avvalimento", che afferisce piu' propriamente ai rapporti tra
Regione ed uffici degli enti locali, ai sensi dell'art. 118, terzo
comma, della Costituzione - ha, invece, stabilito che la Regione
possa porre alle proprie dipendenze funzionali un limitato numero di
dirigenti delle unita' sanitarie locali, mantenendo peraltro a carico
di queste ultime il trattamento economico goduto dagli interessati
nonche' l'eventuale trattamento economico di missione.
Ne' tale contrasto tra la norma statale e la norma regionale puo'
ritenersi superato in relazione alla nuova disciplina finanziaria del
sistema sanitario, di cui al gia' ricordato decreto legislativo n.
502 del 1992, dal momento che il richiamo a questa disciplina non e'
tale da giustificare una attribuzione indifferenziata o una
commistione fra le risorse attribuite alle unita' sanitarie locali e
quelle destinate al funzionamento degli uffici regionali che operano
nel campo delle attivita' sanitarie. Cosi' come non puo' essere
apprezzato il rilievo, formulato dalla Regione, che la norma statale
sul comando del personale delle unita' sanitarie locali ben
difficilmente potrebbe trovare applicazione nei confronti del
personale dirigente, in quanto questo verrebbe in tal modo a perdere
alcune indennita' integrative del trattamento economico e non
potrebbe, d'altro canto, beneficiare del trattamento di missione: e'
evidente, infatti, che tale rilievo investe valutazioni di mera
opportunita', insuscettibili di incidere sulla valutazione della
legittimita' della disposizione impugnata.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Emilia-Romagna riapprovata dal Consiglio regionale
della stessa Regione il 20 luglio 1993 e recante "Misure eccezionali
e transitorie per la riorganizzazione del sistema sanitario
regionale".
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 dicembre 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 20 dicembre 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C1282