N. 455 SENTENZA 15 - 23 dicembre 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Militari - Sottufficiali - Arma dei carabinieri, Guardia di finanza, Polizia di Stato - Trattamento economico - Equiparazione - Effetti economici della sentenza della Corte costituzionale n. 277/1991 - Insussistenza di una elusione o di una violazione del giudicato costituzionale - Tempestivita' e ragionevolezza dell'intervento del legislatore - Non fondatezza. (D.-L. 7 gennaio 1992, n. 5, artt. 1, primo comma, 2, primo comma, convertito, con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216). (Cost., artt. 3 e 136).(GU n.53 del 29-12-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, comma 1, e
2, comma 1, del decreto-legge 7 gennaio 1992, n. 5, convertito, con
modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216 (Autorizzazione di
spesa per la perequazione del trattamento economico dei sottufficiali
dell'Arma dei carabinieri in relazione alla sentenza della Corte
costituzionale n. 277 del 1991 e all'esecuzione di giudicati, nonche'
perequazione dei trattamenti economici relativi al personale delle
corrispondenti categorie delle altre forze di polizia), promosso con
ordinanza emessa il 25 marzo 1992 dal Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Andreoli
Ilario ed altri contro il Ministero delle finanze ed altri, iscritta
al n. 6 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale dell'anno 1993;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 7 luglio 1993 il Giudice
relatore Francesco Guizzi;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con
ordinanza 25 marzo 1992 - emanata nel corso di numerosi giudizi
riuniti, promossi nel 1989 e nel 1990 da sottufficiali del Corpo
della guardia di finanza per ottenere l'equiparazione del trattamento
economico a quello degli ispettori della Polizia di Stato, e per la
condanna dell'amministrazione al pagamento degli arretrati - ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 136 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale, degli artt. 1, comma 1, e
2, comma 1, del decreto-legge 7 gennaio 1992, n. 5, convertito, con
modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216.
I ricorrenti invocavano, a sostegno delle loro domande, l'art. 43,
sedicesimo e diciassettesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n.
121, e della tabella C allegata, come sostituita dall'art. 9 della
legge 12 agosto 1982, n. 569, prospettando in subordine l'eccezione
di illegittimita' costituzionale di tali norme sotto il profilo della
violazione del principio di ragionevolezza.
Nelle more del giudizio, questa Corte, con sentenza n. 277 del
1991, dichiarava l'illegittimita' costituzionale dell'art. 43,
diciassettesimo comma, della citata legge n. 121 del 1981,
dell'allegata tabella C, nonche' della nota in calce alla tabella,
"nella parte in cui non includono le qualifiche degli ispettori di
polizia, cosi' omettendo l' individuazione della corrispondenza con
le funzioni connesse ai gradi dei sottufficiali dell'Arma dei
carabinieri". Successivamente, sempre con riferimento a ricorrenti
appartenenti all'Arma dei carabinieri, il Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, sez. I, con sentenza n. 1219 del 9 luglio
1991, ed il Consiglio di Stato, sez. IV, con decisione n. 986 del 25
novembre 1991, dichiaravano il diritto dei rispettivi ricorrenti al
trattamento economico corrispondente a quello stabilito per i
parigrado della Polizia di Stato, condannando l'amministrazione al
pagamento delle competenze arretrate, nei limiti delle somme non
prescritte.
Il giudice a quo espone ancora che, a seguito di tali decisioni,
e' stato emanato il decreto-legge 7 gennaio 1992, n. 5, convertito,
con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216, il quale, mentre
all'art. 1, comma 1, autorizza la spesa per la definizione, nei
confronti di coloro che avevano ottenuto le due sentenze dei giudici
amministrativi, degli effetti economici da esse derivati all'art. 2,
comma 1, estende il medesimo trattamento ai sottufficiali dell'Arma
dei carabinieri e del Corpo della guardia di finanza solo a decorrere
dal 1 gennaio 1992. Verrebbe cosi' discriminata la situazione di quei
sottufficiali dei carabinieri che avevano gia' ottenuto una pronuncia
giurisdizionale favorevole, ancorche' non passata in giudicato, ai
quali si riconosce l'equiparazione con effetto retroattivo, rispetto
a quella dei sottufficiali (dei carabinieri o della guardia di
finanza) che non avevano proposto azione giudiziaria o erano in
attesa di una pronuncia giurisdizionale.
Il giudice rimettente afferma che dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 277 del 1991 e' derivata la cessazione di efficacia
delle norme dichiarate illegittime, col conseguente riespandersi del
principio di equiparazione, secondo l'omogeneita' delle funzioni, fra
le qualifiche di ispettore di polizia e quelle dei sottufficiali del
Corpo della guardia di finanza. Il diritto al trattamento economico
equiparato, alla data di entrata in vigore delle nuove disposizioni
legislative, sarebbe dunque entrato nel patrimonio di tutti gli
appartenenti alle categorie interessate, indipendentemente da un atto
di riconoscimento giurisdizionale o amministrativo.
Da cio' deriverebbe l'illegittimita' costituzionale degli artt. 1,
comma 1, e 2, comma 1, del citato decreto-legge n. 5 del 1992,
convertito nella legge n. 216 del 1992, perche' il presupposto della
pronuncia giurisdizionale favorevole non assume un rilievo tale da
differenziare la situazione soggettiva di alcuni rispetto alla
generalita' della categoria cui appartengono.
Tale diversita' di trattamento non si giustifica, comunque, nei
confronti degli attuali ricorrenti, i quali avevano proposto azione
giudiziaria per l'accertamento del loro diritto. Diversamente
opinando, si arriverebbe al paradosso per cui, in presenza di una
pluralita' di ricorsi, l'effetto retroattivo della dichiarazione di
incostituzionalita' si avrebbe solo nei confronti di coloro che
ottengono per primi la decisione del ricorso.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che
la questione sia dichiarata non fondata. In memoria, l'Avvocatura
sottolinea che le pronunce giurisdizionali, alle quali il decreto-
legge n. 5 del 1992 ha inteso dare applicazione, riguardano i
sottufficiali dell'Arma dei carabinieri e non quelli del Corpo della
guardia di finanza: l'estensione dei relativi benefici a questi
ultimi, sia pure con una retroattivita' limitata, non e' quindi
applicazione di giudicato.
Il legislatore ha proceduto a tale estensione per evitare
disparita' di trattamento nell'esercizio non irragionevole della
discrezionalita' che gli compete; ne' vi e' lesione dell'art. 136
della Costituzione, dal momento che la sentenza n. 277 del 1991 non
riguarda i sottufficiali del Corpo della guardia di finanza.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio solleva
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, e
dell'art. 2, comma 1, del decreto-legge 7 gennaio 1992, n. 5,
convertito, con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216, che
autorizza la spesa per la definizione degli effetti economici della
sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 1991, del Consiglio di
Stato n. 986 del 1991 e del TAR del Lazio n. 1219 del 1991,
concernenti l'equiparazione del trattamento economico dei
sottufficiali dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di
finanza agli ispettori della Polizia di Stato (art. 1, comma 1), ed
estende, dal 1 gennaio 1992, ai sottufficiali del Corpo della guardia
di finanza il trattamento economico previsto, per i livelli
retributivi indicati per ciascun grado, dalle sentenze di cui sopra
(art. 2, comma 1).
Tali disposizioni contrasterebbero con gli artt. 3 e 136 della
Costituzione ponendo in essere un trattamento ingiustificatamente
differenziato, in contrasto con il disposto della sentenza n. 277 del
1991 di questa Corte, fra i sottufficiali che hanno ottenuto una
pronuncia giurisdizionale favorevole al momento dell'entrata in
vigore del decreto-legge, ai quali riconoscono l'equiparazione in
oggetto con effetto retroattivo, ed i sottufficiali che non l'hanno
ottenuta, ancorche' ricorrenti, ai quali riconoscono l'equiparazione
solo dal 1 gennaio 1992.
2. - E' necessario, ai fini della corretta impostazione della
questione, ripercorrere le vicende giurisdizionali che rappresentano
il logico antecedente delle norme denunciate.
Con la sentenza n. 277 del 1991, questa Corte ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 43, diciassettesimo comma,
della legge n. 121 del 1981, della tabella C allegata a detta legge,
come sostituita dall'art. 9 della legge n. 569 del 1982, e della nota
in calce alla tabella, nella parte in cui non includono le qualifiche
degli ispettori di polizia, cosi' omettendo la individuazione della
corrispondenza con le funzioni connesse ai gradi dei sottufficiali
dell'Arma dei carabinieri.
La pronuncia non statuisce, in generale, sull'equilibrio
retributivo fra tutte le forze di polizia, come individuate dall'art.
16 della legge n. 121 del 1981, ma solo in ordine all'equiparazione
tra i gradi dei sottufficiali dei carabinieri e le qualifiche del
ruolo degli ispettori della Polizia di Stato. Anche le decisioni rese
dai giudici amministrativi (la n. 986 del 1991, del Consiglio di
Stato, e la n. 1219 del 1991, del TAR del Lazio) vertono sulla
comparazione tra le qualifiche e le funzioni previste dal nuovo
ordinamento della Polizia di Stato e le funzioni conferite ai vari
gradi dei sottufficiali dell'Arma dei carabinieri. Nessuna delle
pronunce ora menzionate ha quindi disposto, in via generale, sulla
omogeneizzazione retributiva fra le varie forze di polizia.
Va poi rilevato come la sentenza n. 277 del 1991 abbia ritenuto
inammissibile l'intervento additivo nei termini prospettati dal
giudice rimettente: nel dichiarare l'illegittimita' costituzionale
delle disposizioni prima indicate, la Corte ha fatto espresso rinvio
alle "determinazioni conseguenti alla pronunzia" (n. 5 del
considerato in diritto), con cio' sottendendo la necessita' di
ulteriori, specifiche valutazioni relative alla comparazione delle
mansioni dei sottufficiali dei carabinieri e di quelle dei
sovrintendenti e degli ispettori della Polizia di Stato. Com'e' ben
noto, il Consiglio di Stato, nella decisione n. 986 del 1991, ha
invece considerato immediatamente applicativa la sentenza n. 277 del
1991, ritenendo che per suo effetto sia venuto a riespandersi il
principio di equiparazione secondo omogeneita' di funzioni, sempre
con riferimento alle due forze di polizia in esame.
3. - Il Governo ha adottato il decreto-legge 7 gennaio 1992, n. 5,
al fine di dare copertura finanziaria agli oneri di spesa derivanti
dalle sentenze passate in giudicato, secondo quanto risulta
chiaramente dai lavori preparatori. Il decreto-legge estende la
perequazione economica ai sottufficiali dell'Arma dei carabinieri che
non avevano presentato ricorso (art. 2). Il calcolo delle competenze
arretrate viene effettuato, per i ricorrenti, dalle date stabilite
dalle citate sentenze, mentre per i non ricorrenti il nuovo
trattamento economico decorre dal 1 gennaio 1992.
Ora, in sede di conversione del decreto-legge, le Camere hanno
fatto valere il principio di omogeneizzazione, che era stato
affermato da questa Corte soltanto per le due forze di polizia, anche
per il Corpo della guardia di finanza, a fini di giustizia (e ad
evitare il protrarsi di contenzioso in sede giurisdizionale). Il
decreto-legge e' stato cosi' modificato, e all'art. 2 si e' fatto
espresso riferimento al Corpo della guardia di finanza: il principio
di equiparazione secondo l'omogeneita' di funzione e' stato dunque
affermato per tutte e tre le forze di polizia. Di tale volonta' del
legislatore e' segno anche l'art. 1 del decreto-legge, come
modificato in sede di conversione: non deve trarre in inganno la sua
formulazione, dal momento che le tre sentenze ivi menzionate
concernono esclusivamente i sottufficiali dell'Arma dei carabinieri,
e non quelli del Corpo della guardia di finanza.
4. - Il giudice rimettente muove da un assunto infondato: quello,
cioe', che la sentenza n. 277 del 1991 abbia portato al "riespandersi
del principio di equiparazione secondo l'omogeneita' delle funzioni
fra le qualifiche di ispettore di polizia e quelle dei sottufficiali
del Corpo della guardia di finanza". Il che non trova alcun
riscontro, visto che l'oggetto della pronuncia di questa Corte (e
delle altre due indicate) non comprende affatto la posizione di
questi ultimi sottufficiali, nonostante l'imprecisa redazione
dell'art. 1 del decreto-legge, come convertito in legge.
Non vi e', dunque, elusione e tanto meno violazione del giudicato
costituzionale. Al contrario, va segnalata la tempestivita' con la
quale Governo e Parlamento hanno dato copertura finanziaria alle
pronunce giurisdizionali, provvedendo alla copertura degli oneri
finanziari e facendosi altresi' carico della posizione dei
sottufficiali non ricorrenti, per i quali hanno fatto valere il
principio di omogeneizzazione del trattamento economico.
5. - Le osservazioni fin qui svolte impongono di rigettare l'altra
censura mossa dal giudice a quo, con riferimento all'art. 3 della
Costituzione: il legislatore avrebbe assunto l'esistenza di una
pronuncia giurisdizionale favorevole quale presupposto per
differenziare la situazione giuridica di alcuni rispetto alla
generalita' della categoria cui appartengono; tale diversita' di
trattamento non si giustificherebbe, comunque, nei confronti dei
sottufficiali della guardia di finanza che hanno presentato ricorso.
Gia' il testo originario del decreto-legge perseguiva congruamente
il fine di dare copertura finanziaria agli oneri derivanti dalle
sentenze indicate, assicurando nel contempo la perequazione del
trattamento economico ai sottufficiali dell'Arma dei carabinieri che
non avevano presentato ricorso: la scelta del legislatore di
introdurre una disciplina differenziata fra la posizione dei
ricorrenti e quella dei non ricorrenti, per quanto attiene al computo
delle competenze arretrate, non e' affetta da censure di
arbitrarieta' o irragionevolezza, anche alla luce del rilievo che il
principio di equilibrio del bilancio ha nella ponderazione degli
interessi riservata al legislatore (v., nella giurisprudenza piu'
recente di questa Corte, le sentt. nn. 226 e 243 del 1993).
La successiva integrazione del decreto-legge in sede di
conversione, nel farsi carico anche della posizione dei sottufficiali
della guardia di finanza, sviluppa coerentemente tale indirizzo
perequativo, che d'altra parte assume - come gia' rilevato - autonomo
rilievo rispetto all'autorizzazione di spesa correlata alle pronunce
passate in giudicato. Ne' in questo modo si reca pregiudizio alla
cognizione, da parte del giudice di merito, delle posizioni
soggettive vantate dai ricorrenti, visto che le disposizioni denunci-
ate non estinguono diritti soggettivi che in ipotesi siano
riconosciuti dall'ordinamento.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell' art. 1, comma 1, e dell'art. 2, comma 1, del decreto-legge 7
gennaio 1992, n. 5, convertito, con modificazioni, nella legge 6
marzo 1992, n. 216 (Autorizzazione di spesa per la perequazione del
trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma dei carabinieri in
relazione alla sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 1991 e
all'esecuzione di giudicati, nonche' perequazione dei trattamenti
economici relativi al personale delle corrispondenti categorie delle
altre forze di polizia), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 136
della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: GUIZZI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 23 dicembre 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C1292