N. 457 SENTENZA 15 - 23 dicembre 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Personale medico addetto al S.S.N. - Incompatibilita' allo svolgimento di attivita' lavorativa presso strutture private convenzionate con lo stesso S.S.N. nel settore libero-professionale - Principio generale della unicita' del rapporto di lavoro con il S.S.N. - Ragionevolezza della scelta del legislatore nell'intento di assicurare la maggiore possibile efficienza all'organizzazione sanitaria pubblica - Non fondatezza. (Legge 30 dicembre 1991, n. 412, art. 4, settimo comma). (Cost., artt. 3, 4, 32 e 35).(GU n.53 del 29-12-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 4, settimo
comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia
di finanza pubblica), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 26 gennaio 1993 dal Pretore di Novara -
sezione distaccata di Borgomanero nel procedimento civile vertente
tra Boriolo Piero ed altri e la U.S.L. n. 54 di Borgomanero, iscritta
al n. 163 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 15, prima serie speciale, dell'anno
1993;
2) n. 4 ordinanze emesse il 18 febbraio 1993 dal Tribunale
amministrativo regionale della Calabria sul ricorso proposto da
Misasi Raffaele contro la U.S.L. n. 5 di Crotone e sui ricorsi
proposti da Vero Sergio ed altri contro la U.S.L. n. 7 di Catanzaro,
iscritte ai nn. 258, 440, 441 e 442 del registro ordinanze 1993 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 24 e 36,
prima serie speciale, dell'anno 1993;
Visti gli atti di costituzione di Boriolo Piero, Misasi Raffaele,
Vero Sergio, Arcuri Vincenzo e della U.S.L. n. 7 di Catanzaro,
nonche' gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 1993 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Uditi gli avvocati Lorenzo Bertaggia e Armando Montarsolo per
Boriolo Piero, Paolo Vaiano e Antonio Funari per Misasi Raffaele,
Antonio Funari per Vero Sergio e Arcuri Vincenzo, Raffaele Mirigliani
per la U.S.L. n. 7 di Catanzaro e l'Avvocato dello Stato Giuseppe O.
Russo per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1.1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Calabria, con
ordinanza del 18 febbraio 1993 (r.o. n. 258/93), ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 4, 32, e 35 della Costituzione, questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 4, settimo comma, della
legge 30 dicembre 1991, n. 412 "nella parte in cui stabilisce
l'incompatibilita', per il personale addetto al Servizio sanitario
nazionale, allo svolgimento di attivita' lavorativa presso strutture
private convenzionate con lo stesso Servizio sanitario nazionale".
Nel corso della fase cautelare di un giudizio promosso avverso un
provvedimento della U.S.L. competente, che aveva dichiarato
l'esistenza di una situazione di incompatibilita' del ricorrente ai
sensi della norma sopra indicata, il giudice remittente - dopo aver
accolto l'istanza di sospensione del provvedimento "fino alla
comunicazione della pronunzia della Corte costituzionale" - osserva
che la legittimita' della norma impugnata deve essere valutata sotto
un profilo di logicita' giustificativa, poiche' non puo' ritenersi
configurabile una preclusione della libera espressione della
personalita' dell'individuo (in particolare sotto l'aspetto del
diritto al lavoro: artt. 4 e 35 della Costituzione) che non trovi una
idonea motivazione nell'intento di tutela di altro interesse o valore
di almeno equivalente rango costituzionale. La disciplina del
rapporto di pubblico impiego puo' certamente prevedere, prosegue il
giudice a quo, limitazioni all'esercizio di attivita' che il
legislatore ha ritenuto contrastare con la posizione rivestita dal
pubblico dipendente, e cio' in ossequio all'art. 98, primo comma,
della Costituzione, che fornisce quindi la ratio giustificativa delle
preclusioni legittimamente apponibili allo svolgimento di rapporti
suscettibili di inficiare il principio dell'"esclusivo servizio della
Nazione" che caratterizza il rapporto di pubblico impiego.
Cio' posto, mentre quanto all'unicita' del rapporto di lavoro con
il Servizio sanitario nazionale il remittente rileva come non possano
nutrirsi riserve di carattere logico-giuridico, consistente e' invece
il dubbio che la rigidita' di tale assunto possa trovare legittima
specificazione in relazione ad "altri rapporti anche di natura
convenzionale con il Servizio sanitario nazionale". Un primo rilievo
di carattere sistematico riguarda la direzione soggettiva di un
siffatto divieto. Infatti, laddove i rapporti convenzionali vengano
intrattenuti con strutture private, la preclusione viene a colpire
indirettamente - con un inammissibile ampliamento delle ipotesi di
incompatibilita' - i singoli prestatori di lavoro, i quali non sono
necessariamente essi stessi titolari di tali rapporti, bensi' parti
di un rapporto di lavoro dipendente con altro soggetto privato, il
quale solo e' il reale titolare del rapporto convenzionale con il
Servizio sanitario nazionale. Tali considerazioni trovano, prosegue
il remittente, un immediato punto di riferimento nell'ulteriore
principio, individuato dalla norma in esame, del possibile "conflitto
di interessi" che le attivita' ritenute incompatibili appaiono idonee
a suscitare con le attribuzioni del servizio pubblico, conflitto di
interessi che - secondo l'interpretazione fornita da una circolare
del Ministro della sanita' del 24 novembre 1992 - puo' anche essere
meramente potenziale. Non puo' poi non osservarsi che il suddetto
principio del conflitto di interessi appare abbandonato dalla
sopravvenuta norma di cui all'art. 4, comma decimo, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, secondo cui all'interno dei
presidi ospedalieri devono essere riservati spazi adeguati per
l'esercizio della libera professione intramuraria. Un ulteriore
profilo di illegittimita' costituzionale si pone in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, in quanto per effetto della norma
impugnata vengono ad essere penalizzati i soli sanitari le cui
prestazioni di lavoro si svolgano presso private istituzioni aventi
regime di convenzionamento, mentre le altre esplicazioni
professionali, ancorche' erogate in favore di soggetto parimenti
privato, trovano elementi limitativi nella sola coincidenza temporale
con l'attivita' svolta nell'ambito delle strutture pubbliche.
Infine, il giudice a quo denuncia anche la violazione dell'art. 32
della Costituzione, sia sotto il profilo della tutela della salute
del singolo cittadino (che ha diritto al trattamento sanitario presso
strutture sia pubbliche che private, senza che siano apposti limiti
all'attivita' dei sanitari), sia sotto quello dell'interesse della
collettivita' al bene salute, che la valorizzazione della
professionalita' e delle esperienze appare in grado di concorrere a
conseguire al di fuori di modelli di prioritaria preminenza
dell'assistenza pubblica.
1.2. - Si e' costituito nel presente giudizio il ricorrente nel
giudizio a quo Misasi Raffaele, il quale svolge argomentazioni
adesive all'ordinanza di rimessione, in particolare sotto il profilo
della violazione del principio di ragionevolezza.
1.3. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato, il quale ha concluso per l'infondatezza delle questioni.
Premesso che l'incompatibilita' tra il rapporto di lavoro con il
Servizio sanitario nazionale e lo svolgimento di attivita'
professionale per conto di presidi privati convenzionati non
scaturisce da un'interpretazione estensiva del secondo e del terzo
periodo del comma settimo dell'impugnato art. 4, ma e' esplicitamente
dichiarata dal legislatore nell'ottavo periodo del medesimo comma, il
Presidente del Consiglio osserva, quanto alla denunciata violazione
dell'art. 3 della Costituzione, che il divieto di cui trattasi trova
ampia e logica giustificazione nella valutazione del legislatore di
salvaguardare il perseguimento del superiore interesse dall'indubbio
conflitto che deriverebbe dallo svolgimento contemporaneo di altra
attivita' per conto di struttura privata: questa, infatti, in quanto
convenzionata con il Servizio sanitario nazionale, deve svolgere
verso il medesimo una funzione integrativa in caso di insufficienza
della struttura pubblica e non porsi in posizione di contrapposizione
o conflitto con essa, conflitto che fatalmente insorgerebbe laddove
il professionista operasse contemporaneamente per le due strutture,
per l'evidente interesse economico (sia della struttura sia
dell'operatore) a dirottare verso il privato il massimo della domanda
di prestazioni. Per quanto riguarda l'asserita violazione degli
artt. 4 e 35 della Costituzione, l'Avvocatura dello Stato osserva che
lo stesso remittente giustifica l'esistenza nell'ordinamento di norme
che vietano ai pubblici dipendenti lo svolgimento di determinate
attivita' a cagione della esclusivita' del servizio che essi devono
rendere alla Nazione. Circa, infine, il riferimento all'art. 32
della Costituzione, si rileva che non risulta chiaro come la norma
impugnata possa incidere negativamente sul sistema organizzativo
delineato nella legge n. 833 del 1978.
2.1. - Con altre tre ordinanze fra loro identiche emesse il 18
febbraio 1993 (r.o. nn. 440, 441 e 442 del 1993), il TAR della
Calabria ha nuovamente sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, settimo comma, della legge n. 412 del
1991, in riferimento agli artt. 3, 32 e 35 della Costituzione. Il
remittente svolge argomentazioni analoghe a quelle di cui
all'ordinanza sopra esaminata sub 1.1., aggiungendo, quanto al
riferimento all'art. 32 della Costituzione, che questa Corte deve
valutare se il legislatore, nel dettare la norma impugnata, abbia
operato un razionale bilanciamento degli interessi in gioco, nonche'
una ragionevole gradualita' di attuazione del diritto alla salute,
dipendente dalla obiettiva considerazione delle risorse organizzative
e finanziarie a disposizione (sent. n. 455 del 1990).
2.2. - Si sono costituiti Vero Sergio e Arcuri Vincenzo,
ricorrenti nei giudizi di cui alle ordinanze nn. 440 e 442 del 1993,
insistendo per l'accoglimento della questione e richiamando l'art. 6
del decreto-legge 14 giugno 1993, n. 187, ai sensi del quale le
incompatibilita'di cui alla norma impugnata non si applicano ai
medici che svolgono attivita' nell'ambito degli istituti
penitenziari.
2.3. - Si e' altresi' costituita in tutti i giudizi la Unita'
sanitaria locale n. 7 della Regione Calabria, parte resistente nei
giudizi a quibus, concludendo per l'infondatezza delle questioni.
Con atti di identico contenuto, la difesa della parte privata osserva
in sintesi che non esiste alcuna violazione dell'art. 3 della
Costituzione, in quanto le strutture private convenzionate presentano
una serie di rilevanti attribuzioni di carattere pubblicistico
(com'e' dimostrato anche dagli artt. 25, 26, 33 e 36 della legge n.
833/78) che giustificano una diversa disciplina rispetto alle
strutture private semplici; ne' degli artt. 4 e 35 della
Costituzione, in quanto la limitazione di cui alla norma impugnata
risponde all'esigenza di assicurare un'efficiente organizzazione
sanitaria evitando il sorgere di conflitti; ne', infine, dell'art. 32
della Costituzione, poiche', come gia' detto, la norma tende proprio
ad una migliore organizzazione del sistema sanitario.
2.4. - E' intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, il quale ha concluso per l'infondatezza delle
questioni, svolgendo argomentazioni identiche a quelle contenute
nell'atto di intervento relativo al giudizio introdotto con
l'ordinanza n. 258/93 (v. sopra, al punto 1.3.).
3.1. - Il Pretore di Novara - sezione distaccata di Borgomanero -
con ordinanza del 26 gennaio 1993 (r.o. 163/93) ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma settimo,
della legge 30 dicembre 1991, n. 412: a) in riferimento all'art. 3
della Costituzione, nella parte in cui la norma, "mentre accorda la
garanzia del passaggio anche in soprannumero al rapporto di lavoro a
tempo pieno al personale medico a tempo definito in servizio alla
data di entrata in vigore della legge che intenda far cessare in
questo modo la situazione di incompatibilita' del doppio rapporto di
lavoro con il Servizio sanitario nazionale, non appresta alcuna
corrispondente garanzia al personale medico che, provenendo dalla
identica situazione di fatto, intenda optare invece per la
conservazione del solo rapporto convenzionale"; b) in riferimento
agli artt. 4 e 35 della Costituzione, nella parte in cui la norma
medesima, "prevedendo la garanzia del passaggio anche in soprannumero
al rapporto di lavoro a tempo pieno e quindi garantendo una
sostanziale intangibilita' dello status giuridico-economico gia'
maturato dal medico che opti per questa modalita' di cessazione
dell'incompatibilita' stabilita dalla legge, e - per converso -
trascurando ogni analoga garanzia per il medico che intenda optare
per la conservazione del solo rapporto convenzionale con il Servizio
sanitario nazionale, provocando in tal modo una marcata e repentina
regressione nel trattamento retributivo complessivo, condiziona
gravemente, fino ad annullarla nei fatti, la libera scelta
formalmente accordata ai medici che abbiano con il Servizio sia un
rapporto di lavoro a tempo definito che un rapporto basato su
convenzione".
Il giudice a quo premette che i ricorrenti - medici titolari nei
confronti del Servizio sanitario nazionale di un rapporto di lavoro a
tempo definito e, contemporaneamente, di un rapporto in regime
convenzionale - hanno proposto ricorso ex art. 414 del codice di
procedura civile al Pretore in funzione di giudice del lavoro,
chiedendo la condanna della u.s.l. competente al pagamento di somme
di danaro ritenute di loro spettanza e l'accertamento della
illegittimita' costituzionale dell'art. 4, settimo comma, della legge
n. 412 del 1991; contestualmente, hanno introdotto procedura
d'urgenza ex art. 700 del codice medesimo, chiedendo la sospensione
del termine del 31 dicembre 1992 stabilito dalla norma citata.
Successivamente, i ricorrenti hanno chiesto al Pretore la
disapplicazione della sopravvenuta deliberazione della U.S.L. con la
quale si disponeva che, in caso di mancata opzione entro il 31
dicembre 1992 per uno dei due rapporti di lavoro, si sarebbe
provveduto a confermare il rapporto di dipendenza e a risolvere
quello convenzionale.
Cio' posto, il giudice remittente, in punto di non manifesta
infondatezza, osserva quanto segue. Nel disporre che "con il
Servizio sanitario nazionale puo' intercorrere un unico rapporto di
lavoro", la norma in esame impone ai medici che abbiano piu' di un
rapporto, anche di natura convenzionale, con il Servizio sanitario di
far cessare tale situazione (definita di "incompatibilita'") entro il
31 dicembre 1992. In particolare i medici che abbiano con il
Servizio sia un rapporto di dipendenza a tempo definito ex art. 47
della legge 833/1978 che, contestualmente, un rapporto convenzionale
ex art. 48 della stessa legge, entro il 31 dicembre 1992 devono
optare o per il primo oppure per il secondo di essi.
Senonche', lo status giuridico-economico del medico che esprima
l'opzione in favore del rapporto di dipendenza appare molto diverso,
e migliore, rispetto a quello del professionista che invece intenda
optare per il rapporto convenzionale.
Infatti, il medico che esprime l'opzione in favore del rapporto di
dipendenza gode della garanzia accordata dallo stesso art. 4, comma
settimo, della legge 412/91, secondo cui: "A decorrere dal primo
gennaio 1993, al personale medico con rapporto di lavoro a tempo
definito, in servizio alla data di entrata in vigore della presente
legge, e' garantito il passaggio, a domanda, anche in soprannumero,
al rapporto di lavoro a tempo pieno". Questa garanzia comporta
inevitabilmente dei riflessi sul piano del trattamento economico.
Comparando, sotto quest'ultimo aspetto, la situazione del medico
titolare del rapporto di dipendenza a tempo definito, nonche' del
rapporto convenzionale con un massimo di cinquecento assistiti, con
la situazione del medico titolare soltanto del rapporto di dipendenza
a tempo pieno, non si riscontrano delle differenze retributive di
spessore tanto marcato da poter essere ritenuto rilevante ai fini qui
in esame.
Se questo e' lo status di cui godrebbe il medico che scelga il
rapporto di dipendenza a tempo pieno, molto diversa, e ben deteriore,
e' la condizione del professionista che intenda, invece, esprimere
l'opzione in favore del solo rapporto di medico convenzionato.
Questi subirebbe un'immediata decurtazione di piu' del cinquanta per
cento del trattamento retributivo complessivo fino ad oggi ricevuto,
di talche' l'invito fatto dal legislatore alla scelta tra due
opportunita' appare in realta' una sorta di "costrizione" di fatto a
transitare dai rapporti a tempo definito e convenzionale al rapporto
a tempo pieno. Tutto questo e' conseguenza del fatto che, mentre si
assicura al medico il "passaggio anche in soprannumero al rapporto di
lavoro a tempo pieno", la legge non esprime alcuna garanzia di
mantenimento del rapporto convenzionale, e ancor meno assicura - a
chi opti per il mantenimento del solo rapporto convenzionale -
l'attribuzione di un numero di assistiti tale da compensare quel
notevole minor introito retributivo, che sarebbe sicura conseguenza
della cessazione del rapporto dipendente a tempo definito. A parte
ogni altra considerazione sotto i profili previdenziali, ritiene
pertanto il remittente che l'aspetto strettamente economico della
nuova situazione nella quale repentinamente i ricorrenti si
troverebbero conduce da solo a rimettere la questione alla Corte
costituzionale, posto che l'unico accenno a possibili variazioni del
quadro retributivo appena evidenziato si rinviene in termini generici
nell'ultima parte dell'art. 4, comma settimo, della legge 412/91,
laddove il testo reca: "In sede di definizione degli accordi
convenzionali di cui all'art. 48 della legge 23 dicembre 1978, n.
833, e' definito il campo di applicazione del principio di unicita'
del rapporto di lavoro a valere tra i diversi accordi convenzionali".
In sostanza, viene rinviata alla contrattazione collettiva la
definizione del nuovo rapporto convenzionale, ma la legge non impone
che tale definizione avvenga entro il 31 dicembre 1992, ne'
stabilisce un collegamento temporale tra l'avvenuta contrattazione
collettiva e la scadenza del termine per effettuare la scelta: la
legge, quindi, non rende possibile alcuna valutazione sugli effetti
concreti che conseguirebbero all'opzione espressa in favore del
rapporto convenzionale.
Dopo aver risolto in senso positivo il problema della possibilita'
di adottare, nella fattispecie, il richiesto provvedimento di
urgenza, ed aver osservato che la rilevanza della questione di
costituzionalita' appare evidente sia con riferimento alla procedura
d'urgenza, sia al gia' pendente giudizio di merito, la cui competenza
funzionale appartiene allo stesso giudice, il remittente solleva la
anzidetta questione di costituzionalita' contestualmente adottando il
provvedimento cautelare, e previa sospensione del giudizio di merito.
3.2. - Si e' costituito dinanzi a questa Corte Boriolo Piero,
ricorrente nel giudizio a quo. La parte privata sottolinea, in
particolare, che la norma in esame viola la parita' di trattamento
complessivo giuridico ed economico che era sempre esistita tra medici
a tempo pieno da un lato e medici a tempo definito con rapporto
convenzionato dall'altro; se si opta per il solo rapporto
convenzionato, infatti, si verifica un marcato peggioramento del
trattamento retributivo e previdenziale con perdita anche del
punteggio acquisito per i pubblici concorsi. Risulta, pertanto,
evidente che la scelta in favore del passaggio al rapporto a tempo
pieno diventi in realta' coattiva, in violazione, oltre che dell'art.
3, anche degli artt. 4 e 35 della Costituzione.
3.3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
conclude per l'infondatezza della questione, osservando che la
situazione del medico che diventa dipendente a tempo pieno della
U.S.L. e' del tutto diversa da quella del medico che abbandona il
rapporto di pubblico impiego per assumere la veste di medico
convenzionato e quindi autonomo.
4. - Hanno depositato identiche memorie Misasi Raffaele, Vero
Sergio e Arcuri Vincenzo (r.o. nn. 258, 440, e 442/93), i quali,
oltre a ribadire le argomentazioni svolte negli atti di costituzione,
richiamano in particolare la sentenza di questa Corte n. 355 del
1993, la quale ha riconosciuto la legittimita' costituzionale
dell'art. 4, decimo comma, del decreto legislativo n. 502/92, che ha
fatto obbligo alle strutture pubbliche di garantire l'esercizio della
libera professione intramuraria. 5. - Ha altresi' depositato memoria
il Presidente del Consiglio dei Ministri in ordine al giudizio
introdotto con l'ordinanza del Pretore di Novara (r.o. 163/93).
L'Avvocatura dello Stato eccepisce innanzitutto l'inammissibilita'
della questione: in primo luogo in quanto il giudizio a quo avrebbe
come esclusivo oggetto la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4, settimo comma, della legge n. 412/91, anche perche' la
successiva richiesta di disapplicazione della deliberazione della
U.S.L. costituirebbe domanda nuova, come tale inammissibile ex art.
420 c.p.c.; in secondo luogo, in quanto il remittente ha ormai
pronunciato il provvedimento ex art. 700 c.p.c. e quindi non e' piu'
legittimato a sollevare questioni di costituzionalita' attinenti al
merito della causa.
Nel merito, l'Avvocatura insiste per l'infondatezza della questione.
Si osserva che la norma impugnata persegue il fine evidente di
evitare, da un lato, che uno stesso soggetto possa instaurare, con lo
stesso datore di lavoro e sotto forme diverse, una pluralita' di
rapporti di lavoro, con dispendio di risorse economiche e diminuzione
di posti di lavoro, e, dall'altro, che tra l'una e l'altra parte del
rapporto pubblico insorga un conflitto di interessi.
Inoltre, le situazioni cui l'opzione potra' dar luogo sono
totalmente diverse tra loro, non solo per le forme riguardanti il
sorgere, l'esplicarsi e l'estinguersi dei rapporti, ma anche per il
contenuto degli stessi, per cui solo ex post potra' affermarsi se la
scelta operata e' stata, sotto i vari profili, la piu' opportuna.
Considerato in diritto
1.1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Calabria, con
quattro ordinanze di contenuto sostanzialmente identico, solleva
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4, settimo comma,
della legge 30 dicembre 1991, n. 412, nella parte in cui stabilisce,
per i medici dipendenti del Servizio sanitario nazionale,
l'incompatibilita' col rapporto d'impiego dell'esercizio
dell'attivita' libero-professionale presso strutture private
convenzionate con il Servizio medesimo.
Ad avviso dei remittenti, la norma viola in primo luogo gli artt. 4
e 35 della Costituzione, in quanto pone una preclusione alla libera
espressione della personalita' dell'individuo - sotto il profilo
dell'attivita' lavorativa -, preclusione che non trova adeguata ratio
giustificativa nell'intento di tutela di altro interesse o valore di
pari rango costituzionale. Premesso che non possono nutrirsi riserve
di carattere logico-giuridico in ordine al principio di unicita' del
rapporto di lavoro con il Servizio sanitario (anche in relazione
all'art. 98, primo comma, della Costituzione), si osserva che appare
invece di dubbia legittimita' l'estensione di tale principio alle
situazioni dianzi indicate, tenuto conto del rilievo che il divieto
in esame viene a colpire indirettamente i singoli prestatori di
lavoro, i quali non sono essi stessi titolari del rapporto
convenzionale, rispetto al quale si trovano in posizione di
terzieta'.
Sarebbe altresi' violato l'art. 3 della Costituzione, poiche' la
norma impugnata discrimina irrazionalmente i soli sanitari che
svolgono prestazioni presso istituzioni private aventi regime di
convenzionamento, mentre le altre esplicazioni professionali,
ancorche' erogate in favore di soggetto parimenti privato, non
subiscono limitazioni, salvo quella generale della coincidenza
temporale con l'attivita' svolta nell'ambito delle strutture
pubbliche.
Infine, risulterebbe violato l'art. 32 della Costituzione, in
quanto la norma in esame lede sia il diritto alla salute del singolo
cittadino (il quale deve potersi rivolgere indifferentemente a
strutture pubbliche o private, senza che siano posti limiti
all'attivita' dei medici), sia l'interesse della collettivita' al
bene della salute, poiche' si limita la valorizzazione e la crescita
della professionalita' e delle esperienze lavorative degli operatori
sanitari.
1.2. - Con ordinanza del 26 gennaio 1993, il Pretore di Novara -
sezione distaccata di Borgomanero - solleva anch'esso questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 4, settimo comma, della legge
n. 412 del 1991, in riferimento agli artt. 3, 4 e 35 della
Costituzione.
Il giudice a quo non censura di per se' il regime di
incompatibilita' stabilito dalla norma anzidetta, bensi' la
disciplina relativa alle modalita' di cessazione delle posizioni di
incompatibilita', in base alla quale i medici titolari di un rapporto
di lavoro dipendente a tempo definito e contemporaneamente di un
rapporto di natura convenzionale con il Servizio sanitario nazionale
dovevano far cessare tale situazione - optando per l'uno o per
l'altro rapporto - entro il 31 dicembre 1992. Premesso che il medico
che opta in favore del rapporto di dipendenza gode della garanzia del
passaggio, a domanda, anche in soprannumero al rapporto di lavoro a
tempo pieno con sostanziale intangibilita' dello status giuridico ed
economico gia' maturato, la disciplina impugnata viola, ad avviso del
remittente, i menzionati parametri costituzionali, in quanto non
appresta in favore del medico che (provenendo dalla identica
situazione di fatto) opti per il solo rapporto convenzionale alcuna
corrispondente garanzia, ne' in ordine al mantenimento del rapporto
convenzionale, ne' soprattutto all'attribuzione di un numero di
assistiti tale da compensare la marcata e repentina regressione nel
trattamento retributivo conseguente a tale scelta: la definizione del
nuovo rapporto convenzionale viene, infatti, rinviata alla
contrattazione collettiva, ma la legge non stabilisce alcun
collegamento temporale tra tale contrattazione e la scadenza del
termine per effettuare l'opzione. Ne consegue, in definitiva - con-
clude il remittente - che la norma de qua condiziona gravemente, fino
ad annullarla, la libera scelta formalmente accordata ai medici, che
si vedono di fatto costretti a transitare al rapporto a tempo pieno.
1.3. - I giudizi, concernendo questioni identiche o strettamente
connesse, vanno riuniti e decisi con unica sentenza.
2.1. - La questione sollevata dal TAR della Calabria non e'
fondata.
L'art. 4, settimo comma, della legge n. 412 del 1991 stabilisce,
all'inizio, che "con il Servizio sanitario nazionale puo'
intercorrere un unico rapporto di lavoro. Tale rapporto e'
incompatibile con ogni altro rapporto di lavoro dipendente, pubblico
o privato, e con altri rapporti anche di natura convenzionale con il
Servizio sanitario nazionale"; prevede poi (all'ottavo periodo) che
"l'esercizio dell'attivita' libero-professionale dei medici
dipendenti del Servizio sanitario nazionale e' compatibile col
rapporto unico d'impiego, purche' espletato fuori dall'orario di
lavoro all'interno delle strutture sanitarie o all'esterno delle
stesse, con esclusione di strutture private convenzionate con il
Servizio sanitario nazionale". La norma sancisce, innanzitutto, il
principio generale della unicita' del rapporto di lavoro con il
Servizio sanitario nazionale: tale principio era gia' contenuto in
un disegno di legge di riforma del Servizio medesimo all'esame del
Parlamento in quello stesso periodo e si ritenne di anticiparlo -
inserendolo nella legge n. 412 (legge finanziaria per il 1992) - in
quanto considerato, come emerge dai lavori preparatori,
particolarmente qualificante e significativo. Dal principio di
unicita' (che i remittenti, come s'e' detto, non contestano
minimamente) deriva l'incompatibilita' non solo con altri rapporti di
lavoro dipendente (pubblico o privato), ma anche con ogni altro
rapporto con il Servizio sanitario, anche di natura convenzionale.
Per quanto concerne, poi, piu' specificamente, il personale medico
dipendente, la norma in esame conferma, in linea di principio, la
facolta' dell'esercizio dell'attivita' libero-professionale - pur
subordinandola ad una serie di condizioni di tempo e di luogo -, ma
la esclude in linea assoluta con riferimento a strutture private
convenzionate con il Servizio sanitario.
Al riguardo appare evidente come il legislatore abbia inteso
attribuire al suddetto principio di unicita' del rapporto di lavoro
la piu' ampia accezione, estendendolo fino a ricomprendervi anche i
casi in cui il rapporto stesso potesse, a suo giudizio, ugualmente
configurarsi, sia pure in maniera indiretta. 2.2. - Cio' posto, tale
scelta del legislatore non puo' ritenersi viziata da
irragionevolezza, ove si considerino la particolare natura e le
funzioni svolte dalle istituzioni sanitarie private convenzionate.
Queste ultime, invero, a seguito della stipula delle convenzioni
vengono ad assumere indubbiamente una funzione integrativa e
sussidiaria della rete sanitaria pubblica (cfr., in tal senso, sent.
n. 173 del 1987), come emerge da numerose disposizioni della legge 23
dicembre 1978, n. 833 (cfr. artt. 25, 33, 36), e, soprattutto,
dall'art. 43 della legge medesima, ai sensi del quale le istituzioni
in esame possono ottenere dalle regioni che i loro ospedali siano
considerati, ai fini dell'erogazione dell'assistenza sanitaria,
presidi delle unita' sanitarie locali. Le indicate peculiari
caratteristiche delle istituzioni convenzionate, che valgono
certamente a differenziarle da quelle non convenzionate, appaiono
sufficienti a far ritenere che la norma impugnata costituisca frutto
di una non irragionevole valutazione discrezionale di politica
sanitaria. Con essa si e' inteso garantire la massima efficienza e
funzionalita' operativa al servizio sanitario pubblico, sulle quali
il legislatore ha ritenuto (anche, evidentemente, in base a dati di
esperienza) che potesse spiegare effetti negativi il contemporaneo
esercizio da parte del medico dipendente di attivita' professionale
presso strutture convenzionate, con conseguente pericolo di
incrinamento della funzione ausiliaria che esse sono chiamate a
svolgere; e cio' si e' voluto evitare in via generale ed astratta,
con apprezzamento anch'esso insindacabile in questa sede.
2.3. - Sulla base delle considerazioni svolte, tutte le censure
prospettate dai remittenti vengono a cadere.
Una volta accertato, infatti, che la scelta operata dal
legislatore non puo' ritenersi irrazionale ed anzi appare ispirata
dall'intento di assicurare la maggior possibile efficienza
dell'organizzazione sanitaria pubblica in attuazione del principio
sancito dall'art. 32 della Costituzione, e' evidente come non
sussista la violazione di alcuno dei parametri invocati: non degli
artt. 4 e 35 della Costituzione, in quanto la denunciata limitazione
all'esercizio della libera professione - che, del resto, concerne
solo uno dei possibili modi dell'esercizio medesimo - e' posta a
tutela di altri interessi ed esigenze fatti oggetto di tutela
costituzionale (cfr. sentt. nn. 103 del 1977, 175 del 1982, 109 del
1983); non dell'art. 3 della Costituzione, data la evidente accertata
diversita' delle situazioni poste a raffronto; non, infine, dell'art.
32 della Costituzione, essendo la disciplina censurata volta proprio,
come s'e' visto, a dare attuazione al principio contenuto in detto
precetto.
3.1. - Passando alla questione sollevata dal Pretore di Novara,
vanno in primo luogo esaminate le eccezioni di inammissibilita'
proposte dall'Avvocatura dello Stato nella memoria illustrativa. La
questione sarebbe inammissibile in primo luogo perche' la rilevanza
della medesima si fonderebbe su una domanda da qualificarsi "nuova",
come tale inammissibile ai sensi delle norme che disciplinano il
processo del lavoro. L'eccezione deve essere respinta, in quanto essa
attiene strettamente al giudizio a quo e soltanto in quella sede e'
pertanto opponibile (cfr. sent. n. 97 del 1991). Ulteriore motivo di
inammissibilita' della questione deriverebbe, ad avviso
dell'Avvocatura, dal fatto che il remittente ha sollevato la
questione in sede cautelare, dopo aver pronunciato il provvedimento
ex art. 700 c.p.c., e quando non era ancora legittimato a sollevare
questioni attinenti al merito della causa. Anche tale eccezione non
puo' essere accolta, considerata la particolarita' del caso di spe-
cie.
E' ben vero, infatti, che, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte (che va qui ribadita: cfr. ad es. ord. n. 286 del 1983,
sentt. nn. 186 del 1976, 579 del 1989, 444 e 498 del 1990),
l'emanazione del provvedimento d'urgenza, determinando - di regola -
la conclusione della fase cautelare, da un lato esaurisce ogni
potesta' del giudice in quella sede, e, dall'altro, comporta che ogni
ulteriore potere decisionale competa al giudice della successiva fase
di merito. Ma va osservato che nella fattispecie in esame il giudizio
di merito era gia' pendente ed assegnato al medesimo giudice: tanto
basta per escludere che sussistano gli estremi per una dichiarazione
di inammissibilita' della questione.
3.2. - Nel merito la questione non e' fondata. Si e' gia' avuto modo
di osservare come il legislatore, nel dettare la normativa in esame,
abbia sancito con rigore il principio di unicita' del rapporto di
lavoro con il Servizio sanitario nazionale, avendolo ritenuto
particolarmente valido al fine di soddisfare l'esigenza,
costituzionalmente protetta, di restituire massima efficienza ed
operativita' alla rete sanitaria pubblica. Va ora aggiunto che appare
altresi' conforme alla detta finalita' l'aver voluto incentivare la
scelta per il rapporto di lavoro dipendente, assicurando in tal caso,
a semplice domanda, il passaggio dal "tempo definito" al "tempo
pieno" anche in soprannumero.
Cio' posto, il fatto che la norma impugnata non preveda, invece,
per il medico che opti per la conservazione del rapporto di natura
convenzionale, specifiche garanzie, in particolare in ordine al
mantenimento di un trattamento retributivo sostanzialmente
corrispondente a quello percepito in costanza del doppio rapporto
(rinviando alla disciplina prevista nei futuri accordi
convenzionali), non determina la violazione di alcuno dei parametri
costituzionali invocati: basta considerare al riguardo, in aggiunta a
quanto gia' sopra rilevato, che la situazione in cui il medico si
verra' a trovare e' comunque frutto di una sua libera scelta, che
tale resta, ovviamente, pur in presenza di elementi di diversita' tra
le due alternative, naturalmente collegati alle differenti
caratteristiche sostanziali dei due tipi di rapporto con il Servizio
sanitario nazionale. Ne' a diversa conclusione puo' condurre il
fatto che alla scadenza del termine per esercitare l'opzione non
fossero ancora intervenuti i nuovi accordi convenzionali ex art. 48
della legge n. 833 del 1978: anche se sarebbe stato auspicabile che
cio' fosse avvenuto al fine di fornire ai soggetti interessati il
quadro normativo dettagliato della materia, non puo' tuttavia
certamente ritenersi che detta circostanza abbia comportato una
coartazione della scelta e tanto meno, di per se', una violazione
degli artt. 4 e 35 della Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4, settimo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412
(Disposizioni in materia di finanza pubblica), sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 4, 32 e 35 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale della Calabria con le ordinanze in
epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4, settimo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412,
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 4 e 35 della Costituzione,
dal Pretore di Novara, sezione distaccata di Borgomanero, con
l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 23 dicembre 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C1294