N. 1 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 gennaio 1994
N. 1 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 gennaio 1994 (del Presidente del Consiglio dei Ministri) Regione Trentino-Alto Adige - Elezioni - Composizione ed elezione degli organi delle amministrazioni comunali - Mancato adeguamento della legislazione della regione Trentino-Alto Adige ai principi contenuti nella legge 25 marzo 1993, n. 81 (relativi all'elezione diretta del sindaco, alla durata del mandato, alla adozione di due diversi sistemi elettorali previsti in relazione alla consistenza della popolazione, alla nomina dei componenti della giunta, alla pari opportunita' in ordine alla presenza di entrambi i sessi nelle liste dei candidati, alla pubblicita' delle spese elettorali) costituenti principi generali dell'ordinamento giuridico e norme fondamentali di riforma. (Legge regione Trentino-Alto Adige 6 aprile 1956, n. 5, art. 2, e successive modifiche ed integrazioni). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 4 e 5).(GU n.5 del 26-1-1994 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso ex lege dell'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui
sede in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, domicilia, contro la Regione
Trentino-Alto Adige, in persona del presidente della giunta regionale
pro-tempore, per la dichiarazione dell'illegittimita' costituzionale
dell'art. 2 legge regionale 6 aprile 1956, n. 5, recante
"Composizione ed elezione degli organi delle amministrazioni
comunali" e successive modifiche, di cui all'art. 1 della l.r. 14
agosto 1967, n. 15, ed all'art. 1 della l.r. 10 agosto 1974, n. 6;
dell'art. 4 della l.r. 14 agosto 1967, n. 15, dell'art. 6, secondo
comma, della l.r. 6 dicembre 1986, n. 11 e dell'art. 7, primo comma,
della l.r. 4 gennaio 1993, n. 1; dell'art. 6 della l.r. 6 aprile
1956, n. 5, e successive leggi di mod. ed int. e dell'art. 10 della
l.r. 4 gennaio 1993, n. 1; degli artt. 14, 15 e 33 della l.r. 6
aprile 1956, n. 5; dell'art. 21 della l.r. 10 agosto 1974, n. 6;
dell'art. 15 della l.r. 6 aprile 1956, n. 5 e dell'art. 21 della l.r.
10 agosto 1974, n. 6; ancora dell'art. 65, lett. b), della l.r. 6
aprile 1956, n. 5, come mod. dall'art. 45, secondo comma, della l.r.
19 settembre 1963, n. 28; dell'art. 24 della l.r. 21 ottobre 1963, n.
29 e dell'art. 15 della l.r. 4 gennaio 1993, n. 1; dell'art. 13,
lett. n), secondo comma, l.r. 4 gennaio 1993, n. 1; dell'art. 5 della
l.r. 6 aprile 1956, n. 5, dell'art. 2 della l.r. 14 agosto 1967, n.
15, e dell'art. 10 della l.r. 4 gennaio 1993, n. 1; dell'art. 11
della l.r. 6 aprile 1956, n. 5; dell'art. 5 della l.r. 6 aprile 1956,
n. 5, come mod. dall'art. 4 della l.r. 6 dicembre 1986, n. 11 e
dell'art. 9 della l.r. 4 gennaio 1993, n. 1; dell'art. 8 della l.r. 6
aprile 1956, n. 5, come mod. dall'art. 2 della l.r. n. 11/1970, e
dell'art. 5 della l.r. 6 dicembre 1986, n. 11; dell'art. 4 della l.r.
4 gennaio 1993, n. 1, il tutto con riferimento all'art. 2, secondo e
terzo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.
Come e' noto, lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
all'art. 4 (e poi al 5) attribuisce alla regione la potesta'
legislativa cd. primaria in materia di ordinamento degli enti locali:
tale potesta' deve essere esercitata nel rispetto, fra l'altro, dele
"norme fondamentali delle riforme economico sociali della Repubblica"
e dei "principi stabiliti dalle leggi dello Stato".
Con d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, sono state dettate le norme di
attuazione dello statuto per quanto concerne il rapporto tra gli atti
legislativi statali e leggi regionali e provinciali. Secondo l'art.
2, primo comma, detta legislazione deve essere adeguata ai principi e
norme costituenti i limiti indicati dagli artt. 4 e 5 dello statuto
speciale e recati da atto legislativo dello Stato, entro sei mesi
successivi alla pubblicazione dell'atto medesimo nella Gazzetta
Ufficiale.
Le norme recate dalla legge 25 marzo 1993, n. 81 (in Gazzetta
Ufficiale 27 marzo 1993) relative alla elezione diretta del sindaco,
alla durata del mandato, alla adozione di due diversi sistemi
elettorali previsti in relazione alla consistenza della popolazione,
alla nomina dei componenti della giunta, alla pari opportunita' in
ordine alla presenza di entrambi i sessi nelle liste dei candidati,
alla pubblicita' delle spese elettorali, costituiscono principi
generali dell'ordinamento giuridico e norme fondamentali di riforma.
Le dette norme riformando il sistema di elezione degli organi dei
comuni, hanno attribuito a tutti i cittadini il potere politico di
eleggere direttamente il sindaco. Il mancato adeguamento della
legislazione della regione Trentino-Alto Adige a tale principio
concreterebbe, per i cittadini della regione, una limitazione del
diritto di voto, in violazione del terzo comma dell'art. 48 della
Costituzione.
La diversa durata del mandato del sindaco e degli altri organi
comunali, prevista dalle leggi della regione, la mancata previsione
in dette leggi della nomina degli assessori da parte del sindaco,
della non rieleggibilita' del sindaco e degli assessori comunali dopo
due mandati consecutivi, il permanere di una notevolissima differenza
per la regione Trentino-Alto Adige nell'adozione dei due sistemi
elettorali in relazione alla popolazione, si pongono in contrasto con
le norme fondamentali della riforma del sistema elettorale locale e
con il principio di uguaglianza dell'art. 3 della Costituzione,
poiche' attuano trattamenti diversi a parita' di condizioni. Le norme
della legge n. 81/1983 intese ad attuare la parita' dei sessi
nell'ambito dell'elettorato passivo sono da considerarsi formulate in
attuazione dell'art. 3 della Costituzione.
Le statuizioni relative alla pubblicita' delle spese elettorali si
configurano come attuative dell'istituto della trasparenza, che
potrebe ormai ritenersi recepito quale principio generale
dell'ordinamento. La regione Trentino-Alto Adige, competente, ai
sensi dell'art. 4 (e 5) dello statuto, cosi' come modificato dalla
legge costituzionale 23 settembre 1993, n. 2, in materia di
ordinamento degli enti locali, non ha provveduto ad adeguare la
propria legislazione ai detti principi generali entro i sei mesi
previsti dal primo comma, art. 2, del d.lgs. n. 266/1992, cit.
Il Governo ha, pertanto, deliberato - delibera allegata al
presente atto - di adire codesta ecc.ma Corte costituzionale a mente
del secondo e terzo comma, art. 2, del d.lgs. n. 266/1992.
I motivi di contrasto fra la legislazione regionale ed i principi
fondamentli sopra cennati sono di seguito illustrati.
1) Risultano non adeguati all'art. 1 della legge 25 marzo 1993, n.
81, relativo alla composizione del consiglio comunale, l'art. 2 della
l.r. 6 aprile 1956, n. 5, cosi' come mod. dall'art. 1 della l.r. 14
agosto 1967, n. 15 e dell'art. 1 della l.r. 10 agosto 1974, n. 6.
Il numero dei consiglieri comunali previsto dalle citate leggi
regionali e', infatti notevolmente superiore, a parita' di
popolazione, a quello previsto dalla legge dello Stato per tutti i
comuni. Non e', altresi', adeguato l'art. 7 della l.r. 4 gennaio
1993, n. 1, nella parte in cui riserva alla legge regionale la
fissazione del numero dei consiglieri. Il mancato adeguamento
influisce anche sull'ammontare complessivo dell'indennita' di cui
all'art. 31 della legge n. 81/1993, ponendosi in contrasto con gli
indirizzi della politica economica nazionale.
2) L'art. 2, primo comma, della legge n. 81/1993 dispone che la
durata in carica del sindaco e dei consiglieri comunali e' di quattro
anni.
Con tale principio generale contrastano l'art. 4 della l.r. n.
15/1967, che prevede in cinque anni la durata in carica dei consigli
comunali, il secondo comma dell'art. 6 della l.r. 6 dicembre 1986, n.
11 e l'art. 7 della l.r. n. 1/1993, che riserva alla legge regionale
la regolamentazione della durata in carica del consiglio comunale.
3) L'art. 6 della l.r. n. 5/1956, le successive leggi regionali di
modifica ed integrazione e l'art. 10 della l.r. n. 1/1993 non
prevedono la non immediata rieleggibilita' di chi ha ricoperto, per
due mandati successivi, la carica di sindaco, come invece disposto
dall'art. 2 della legge n. 83/1993.
4) Il quinto comma dell'art. 3 della legge n. 83/1993 prevede che
con la lista dei candidati al consiglio comunale deve essere anche
presentato il nome e cognome del candidato alla carica di sindaco ed
il programma amministrativo da affiggere all'albo pretorio.
A tali disposizioni, imprescindibilmente connesse con l'elezione
diretta del sindaco e con la necessita' che il corpo elettorale si
possa esprimere immediatamente su tale programma, avrebbe dovuto
adeguarsi la normativa regionale in materia, art. 33 della l.r. n.
5/1956.
5) L'art. 5 della legge n. 83/1993 prevede l'adozione del sistema
maggioritario nei comuni con popolazione sino a 15.000 abitanti.
L'art. 21 della l.r. n. 6/1974 prevede l'adozione del sistema
maggioritario per i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti.
Tale marcata difformita' costituisce violazione di un principio
generale, laddove si consideri che la legge nazionale ha anche inteso
estendere l'applicazione del sistema maggioritario.
6) Le altre disposizioni recate dal sopra citato art. 5, relative
al collegamento della candidatura alla carica di sindaco ad una lista
ed alla rappresentanza dei due sessi, alla facolta' di votare per il
candidato alla carica di sindaco e di esprimere preferenza per un
solo candidato alla carica di consigliere comunale compresa nella
lista collegata, all'elezione del sindaco ed all'eventuale
ballottaggio, all'attribuzione dei voti alla lista, all'attribuzione
alla lista che ha riportato il maggior numero di voti di due terzi
seggi e alla ripartizione proporzionale dei restanti seggi, sono
direttamente collegate alla elezione diretta del sindaco, alla
attuazione della pari opportunita' ed all'attuazione del sistema
elettorale maggioritario.
Costituiscono, pertanto, norme fondamentali di riforma elettorale
alle quali la normativa regionale in materia (art. 14 della l.r. n.
5/1956) non e' adeguata.
7) Le disposizioni recate dall'art. 6 della legge n. 81/1993, rel-
ative all'elezione diretta del sindaco nei comuni con popolazione
superiore ai 15.000 abitanti, alla dichiarazione di collegamento con
una o piu' liste, alla possibilita', per l'elettore, di votare per un
candidato anche non collegato alla lista prescelta, alla necessita'
della maggioranza assoluta dei voti validi per l'elezione a sindaco
al primo turno, al secondo turno ed all'eventuale ballottaggio, alle
conseguenze dell'impedimento dei candidati ammessi al bollottaggio,
alla facolta' di collegamento con ulteriori liste, alla proclamazione
del sindaco, specificano la procedura attraverso la quale si concreta
la nuova forma di elezione diretta del sindaco.
La loro applicazione e' da ritenersi, pertanto, necessaria
all'attuazione della riforma elettorale nei comuni con popolazione
superiore ai 15.000 abitanti.
L'art. 15 della l.r. n. 5/1956, quindi, e' incostituzionale nella
parte in cui non prevede la detta procedura; egualmente e'
incostituzionale l'art. 21 della l.r. n. 6/1974 che, modificando la
precedente normativa regionale, ha stabilito in 1.000 abitanti il
limite oltre il quale si applica il sistema elettorale differenziato
rispetto a quello espressamente definito maggioritario.
8) Le disposizioni di cui all'art. 7 relative alla rappresentanza
dei due sessi (come mod. dall'art. 2 della legge 15 ottobre 1993, n.
415), al collegamento delle liste, all'assegnazione del 60% dei
seggi, all'elezione a consiglieri dei candidati alla carica di
sindaco collegati a ciascuna lista che abbia ottenuto almeno un
seggio, rivestono fondamentale carattere innovativo rispetto alla
precedente normativa in materia elettorale.
Con tali disposizioni risultano confliggenti l'art. 15 della l.r.
n. 5/1956 e l'art. 65, lett. b), della predetta legge, cosi' come
mod. dall'art. 45 della l.r. 19 settembre 1963, n. 28.
9) L'art. 12 della legge n. 81/1993 prevede espressamente la
responsabilita' del sindaco nell'amministrazione del comune.
Tale esplicita previsione, che appare discendere dall'ampliamento
dei poteri del sindaco, attuato con la legge in parola, non trova
analoga previsione nell'art. 24 della l.r. 21 ottobre 1963, n. 29 e
nell'art. 15 della l.r. n. 1/1993.
10) La legislazione regionale non prevede la nomina da parte del
sindaco dei rappresentanti del comune presso enti ed istituzioni ai
sensi dell'art. 13 della legge n. 81/1993.
Consegue la illegittimita' costituzionale dell'art. 13, lett. n),
secondo comma, della l.r. n. 1/1993.
11) Le disposizioni di cui all'art. 16 della legge, relative
all'elezione diretta del sindaco, alla nomina da parte del sindaco
dei componenti della giunta, alla comunicazione al consiglio di tale
nomina unitamente alla proposta degli indirizzi generali di governo,
alla discussione, all'approvazione degli indirizzi da parte del
consiglio, al divieto della nomina ad assessore da parte di chi ha
ricoperto la detta carica nei due precedenti mandati, alla
possibilita' di revoca, da parte del sindaco, di uno o piu'
assessori, costituiscono principi generali e norme fondamentali della
riforma elettorale nei comuni. Rusultano, pertanto confliggenti con
le disposizioni dell'art. 16 della legge n. 81/1993, l'art. 5 della
l.r. n. 5/1956, l'art. 2 della l.r. n. 15/1967 e l'art. 10 della l.r.
n. 1/1993.
12) Il primo comma dell'art. 20 della legge n. 81/1993 prevede la
decadenza della giunta e lo scioglimento del consiglio in caso di
dimissioni, impedimento, rimozione, decadenza, sospensione o decesso
del sindaco.
Tale norma fondamentale connesa con la maggiore rilevanza che la
legge ha attribuito alla figura del sindaco, non e' presente nella
legislazione regionale in materia.
13) Il comma primo dell'art. 21 della legge n. 81/1993 richiama i
casi di scioglimento dei consigli comunali di cui all'art. 39 della
legge n. 142/1990 (atti contrari alla Costituzione, gravi violazioni
di legge, motivi di ordine pubblico, dimissioni, impedimento
permanente, rimozione, decadenza, decesso del sindaco, dimissioni o
decadenza di almeno la meta' dei consiglieri, mancata approvazione
nei termini del bilancio). Il comma secondo dell'art. 21 prevede la
nomina di un commissario nei casi di scioglimento diversi da quelli
connessi con la figura del sindaco.
Si ritiene doversi richiedere la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 11 della l.r. n. 5/1956, nella parte in cui
non prevede le esaminate disposizioni dell'art. 21 della legge n.
81/1993.
14) Risultano contrastanti con il terzo e quarto comma dell'art.
23 della legge n. 81/1993, l'art. 5 della l.r. n. 5/1956, come mod.
dall'art. 4 della l.r. n. 11/1986 ed il secondo comma dell'art. 9
della l.r. n. 1/1993, laddove prevedono l'elezione degli assessori da
parte del consiglio comunale e non la loro nomina da parte del
sindaco e nella parte in cui non prevedono o limitano la possibilita'
di elezione di assessori anche al di fuori dei componenti del
consiglio.
15) L'art. 25 della legge (primo, secondo e terzo comma) prevede
l'incompatibilita' tra le cariche di assessore e consigliere nei
comuni con oltre 15 mila abitanti. Il quarto comma del detto articolo
prevede l'incompatibilita' del coniuge, dei parenti o affini del
sindaco fino al terzo grado con la carica di assessore o di
rappresentante del comune.
Risultano non adeguati l'art. 8 della l.r. n. 5/1956, come mod.
dall'art. 2 della l.r. n. 11/1970 e l'art. 5 della l.r. n. 11/1986
nella parte in cui non prevedono le dette disposizioni.
16) Non risulta adeguato all'art. 27 della legge, l'art. 4 della
l.r. n. 1/1993, nella parte in cui non prevede che gli statuti
comunali stabiliscano norme per assicurare condizioni di parita' tra
uomo e donna e la presenza di entrambi i sessi negli organi
collegiali.
17) In ottemperanza al principio della trasparenza, la
legislazione regionale in materia di elezioni locali deve essere
adeguata alle disposizioni relative alla pubblicita' delle spese
elettorali recate dall'art. 30 della legge.
Si ritiene opportuno, per completeza, notare come alcune
disposizioni particolari delle leggi regionali nella materia in esame
solo apparentemente sono in contrasto con la legislazione nazionale.
Il primo comma dell'art. 23 della legge n. 81/1993 stabilisce il
numero degli assessori in relazione alla popolazione dei comuni: tale
numero e' inferiore a quello previsto dall'art. 9 della l.r. n.
1/1993.
Detta difformita', peraltro, appare giustificabile, dovendosi
tener conto della necessita' della rappresentanza dei gruppi
linguistici (italiano tedesco e ladino) nelle giunte comunali della
provincia di Bolzano.
Non appare poi costituire enunciazione di un principio generale,
ne' e' collegata ai principi generali della legge, la fissazione del
numero dei sottoscrittori nelle liste di cui all'art. 3 della legge
n. 81/1993: l'art. 9 della l.r. 12 maggio 1978, n. 7, pertanto,
laddove prevede un numero diverso di sottoscrittori a parita' di
popolazione, non presta il fianco a censure di legittimita'
costituzionale.
Tutto quanto sopra premesso e considerato, il Presidente del
Consiglio dei Ministri conclude perche' sia dichiarata
l'illegittimita' costituzionale:
dell'art. 2 della l.r. Trentino-Alto Adige 6 aprile 1956, n. 5,
come mod. dall'art. 1 della l.r. 14 agosto 1967, n. 15 e dell'art. 1
della l.r. 10 agosto 1974, n. 36, in relazione all'art. 1 della legge
25 marzo 1993, n. 81;
dell'art. 4 della l.r. n. 15/1967, dell'art. 6 della l.r. n.
11/1986, dell'art. 7 della l.r. n. 1/1993, in relazione all'art. 2
della legge n. 81/1993;
dell'art. 6 della l.r. n. 5/1956 e le succ. l.r. di mod. ed int.
e dell'art. 10 della l.r. n. 1/1993, in relazione all'art. 2 della
legge n. 81/1993;
dell'art. 33 della l.r. n. 5/1956, in relazione all'art. 3,
della legge n. 81/1993;
dell'art. 21 della l.r. n. 6/1974, in relazione all'art. 5 della
legge n. 81/1993;
dell'art. 14 della l.r. n. 5/1956, in relazione all'art. 5 della
legge n. 81/1993, secondo, quarto, quinto, sesto e settimo comma;
dell'art. 15 della l.r. n. 5/1956 e dell'art. 21 della l.r. n.
6/1974, in relazione all'art. 6 della legge n. 81/1993;
dell'art. 15 della l.r. n. 5/1956 e dell'art. 65, lett. b),
stessa legge, come mod. dall'art. 45, secondo comma, della l.r. 19
settembre 1963, n. 28, in relazione all'art. 7 della legge n.
81/1993, come mod. dall'art. 2 della legge 15 ottobre 1993, n. 415;
dell'art. 24 della l.r. 21 ottobre 1963, n. 29, e dell'art. 15
della l.r. n. 1/1993, in relazione all'art. 12 della legge n.
81/1993;
dell'art. 13, lett. n), secondo comma, della l.r. n. 1/1993 in
relazione all'art. 13 della legge n. 81/1993;
dell'art. 5 della l.r. n. 5/1956; dell'art. 2 della l.r. n.
15/1967 e dell'art. 10 della l.r. n. 1/1993, in relazione all'art. 16
della legge n. 81/1993;
della legislazione regionale in materia in quanto non
contemplano le disposizioni di cui al primo comma, dell'art. 20 della
legge n. 81/1993;
dell'art. 11 della l.r. n. 5/1956, in relazione all'art. 21
della legge n. 81/1993;
dell'art. 5 della l.r. n. 5/1956, come mod. dall'art. 4, della
l.r. n. 11/1986 e dell'art. 9, secondo comma, della l.r. n. 1/1993,
in relazione all'art. 23 della legge n. 81/1993;
dell'art. 8 della l.r. n. 5/1956 come mod. dall'art. 2 della
l.r. n. 11/1970 e dell'art. 5 della l.r. n. 11/1986, in relazione
all'art. 25 della legge n. 81/1993;
dell'art. 4 della l.r. n. 1/1993, in relazione all'art. 27 della
legge n. 81/1993;
della legislazione regionale, in quanto non adeguata all'art. 30
della legge n. 81/1993.
Roma, addi' 20 dicembre 1993
Gaetano ZOTTA, avvocato dello Stato
94C0053