N. 222 SENTENZA 26 maggio - 8 giugno 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Finanza regionale - Regione Lombardia - Riduzione di stanziamenti per i programmi regionali di sviluppo - Presunta sottrazione di risorse in corso di esercizio finanziario - Misure di portata generale ed eccezionale volte a contenere il disavanzo pubblico - Insussistenza di un nesso diretto tra gettito Ilor e trasferimento statale - Discrezionalita' del legislatore - Non fondatezza. (D.-L. 22 maggio 1993, n. 155, artt. 7, primo comma, e 8-bis, convertito in legge 19 luglio 1993, n. 243)(GU n.25 del 15-6-1994 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 7, primo
comma, e 8- bis del decreto-legge 22 maggio 1993, n. 155 (Misure
urgenti per la finanza pubblica), convertito in legge, con
modificazioni, con la legge 19 luglio 1993, n. 243 promosso con
ricorso della Regione Lombardia notificato il 13 agosto 1993,
depositato in Cancelleria il 21 successivo ed iscritto al n. 37 del
registro ricorsi 1993;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 1994 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Uditi l'avvocato Valerio Onida per la Regione Lombardia e
l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 12 e depositato il 21 agosto 1993,
la Regione Lombardia, deducendo la violazione degli artt. 119 e 81,
quarto comma, della Costituzione, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 7, primo comma, e 8- bis del
decreto-legge 22 maggio 1993, n. 155 (Misure urgenti per la finanza
pubblica), convertito in legge, con modificazioni, con la legge 19
luglio 1993, n. 243.
La prima delle norme denunciate, nel disporre la riduzione di
fondi speciali e autorizzazioni di spesa, stabilisce che "per l'anno
1993 le quote dei fondi speciali di cui alle tabelle A e B approvate
con l'art. 2, comma 2, della legge 23 dicembre 1992, n. 500, non
utilizzate alla data di entrata in vigore del presente decreto,
costituiscono economie di bilancio". Con questa disposizione viene
eliminato l'accantonamento precostituito in sede di legge finanziaria
e destinato, tra l'altro, a finanziare la corresponsione alle regioni
di somme in corrispondenza di tributi soppressi e del gettito
dell'imposta locale sui redditi (ILOR).
La ricorrente ricorda che l'imposta locale sui redditi e' stata
istituita come tributo in favore delle regioni e degli enti locali
(art. 9 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599). Con successive norme,
che avrebbero dovuto essere transitorie, lo Stato si e' attribuito
l'intero gettito dell'imposta, fissandone l'aliquota, disponendo la
corresponsione alle regioni di un'entrata sostitutiva del gettito,
commisurata alle riscossioni dell'ultimo anno di applicazione della
disciplina originaria, il 1977, incrementata annualmente.
La legge finanziaria per il 1993 (n. 550 del 1992) aveva previsto
nel fondo speciale di parte corrente, alla tabella A, l'assegnazione
al Ministero del tesoro di somme che comprendevano quanto occorrente
per corrispondere alle regioni l'entrata sostitutiva dell'ILOR. La
Lombardia ha previsto a questo titolo, nel bilancio per il 1993,
approvato con la legge regionale 14 giugno 1993, n. 19, un'entrata di
lire 91,5 miliardi.
La ricorrente afferma che la disposizione denunciata sottrae, ad
esercizio avanzato e dopo l'approvazione del bilancio, un'entrata ad
essa spettante in quanto sostitutiva della quota regionale del
gettito ILOR. Risulterebbe cosi' violato l'art. 119 della
Costituzione, che garantisce l'autonomia finanziaria delle regioni.
Viene anche dedotta la violazione dell'art. 81, quarto comma,
della Costituzione, essendo stata sottratta alla regione un'entrata
propria, senza indicare come essa debba far fronte all'onere che ne
segue. L'obbligo di copertura finanziaria riguarderebbe, difatti, non
solo le leggi che dispongono nuove spese ma anche quelle che
determinano minori entrate, secondo quanto prevede anche l'art. 27
della legge 5 agosto 1978, n. 468, in materia di conti della finanza
pubblica.
La Regione ricorda che la Corte ha altre volte riconosciuto la
legittimita' di misure legislative che hanno ridotto, in corso di
esercizio, entrate regionali derivanti da trasferimenti statali. Ma
la norma denunciata avrebbe un contenuto ulteriore e maggiormente
lesivo, sottraendo un'entrata la cui origine non si collega ad un
trasferimento stabilito dallo Stato, ma all'assegnazione sostitutiva
di un'entrata tributaria propria della regione.
Censure analoghe vengono mosse per l'entrata sostitutiva
dell'imposta di soggiorno. Anche in questo caso l'accantonamento
predisposto dalla legge finanziaria del 1993, destinato ad assicurare
alle regioni un volume di risorse sostitutive di tributi soppressi,
e' stato eliminato con l'art. 7, primo comma, del decreto-legge n.
155 del 1993.
La Regione Lombardia denuncia, infine, l'art. 8- bis, inserito
dalla legge n. 243 del 1993 in sede di conversione del decreto-legge
n. 155 del 1993. La norma dispone che "per l'anno 1993 non si fa
luogo alla corresponsione della quota variabile del fondo per il
finanziamento dei programmi regionali di sviluppo, quale determinato
dall'art. 4, comma 1, della legge 23 dicembre 1992, n. 500".
Il fondo per il finanziamento dei programmi regionali di sviluppo,
istituito dall'art. 9 della legge n. 281 del 1970, e' costituito, ai
sensi dell'art. 3 della legge 14 giugno 1990, n. 158, da una quota
fissa pari a quella assegnata nel 1990, al netto delle assegnazioni
su leggi di settore confluite nel fondo, e da una quota variabile,
determinata con la legge finanziaria su base triennale, comprensiva
degli stanziamenti annuali previsti dalle vigenti leggi di settore.
La legge finanziaria per il 1993 (art. 4, primo comma, della legge n.
500 del 1992) aveva determinato la quota variabile del fondo per il
finanziamento dei programmi regionali di sviluppo, per ciascuno degli
anni 1993, 1994 e 1995, in lire 137 miliardi, al netto degli
stanziamenti annuali previsti dalle leggi di settore.
La ricorrente ritiene che la sottrazione alle regioni, ad
esercizio inoltrato, di una entrata ad esse spettante per legge, e
quantificata su base triennale, si risolva in una violazione degli
artt. 119 e 81, quarto comma, della Costituzione, anche in relazione
all'art. 27 della legge n. 468 del 1978. Difatti impedirebbe alle
regioni stesse una corretta programmazione dei propri investimenti,
gravandole di un ulteriore onere, sotto forma di minore entrata,
senza indicare in alcun modo la copertura.
Ad avviso della regione ricorrente, anche ammettendo che il
legislatore statale possa ridurre l'entita' dei trasferimenti per
perseguire obiettivi di politica finanziaria, la totale soppressione,
per un esercizio, di un'entrata per legge spettante alle regioni non
sarebbe legittima perche' comporterebbe una grave alterazione
dell'intera struttura della finanza regionale, venendo meno la
certezza di risorse proprie e trasferite.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
L'Avvocatura ricorda che la Corte si e' gia' pronunciata sulla
legittimita' di analoghe manovre finanziarie. Anche se in linea di
principio la riduzione delle risorse destinate alle regioni puo'
determinare uno squilibrio nella sfera di autonomia finanziaria ad
esse costituzionalmente assicurata, in casi eccezionali il
legislatore puo' chiedere alle regioni, come a tutti gli altri enti
territoriali, un taglio della spesa amministrata (sentenza n. 128 del
1993). In caso di manovra finanziaria di carattere generale, diretta
a far fronte ad una situazione di emergenza del disavanzo del settore
pubblico allargato, e' legittimo chiedere un impegno solidale di
tutti gli enti territoriali erogatori di spesa, di fronte al quale la
garanzia costituzionale dell'autonomia finanziaria delle regioni non
puo' fungere da impropria giustificazione per una singolare esenzione
(sentenza n. 128 del 1993).
L'Avvocatura rileva che il decreto-legge n. 155 del 1993 non
contiene un intervento mirato al solo contenimento delle spese
regionali, ma prevede una manovra complessiva, diretta ad imporre un
taglio generalizzato della spesa amministrata da tutti gli enti, al
fine di coinvolgere questi ultimi, senza eccezione alcuna, nella
difficile opera di risanamento dei conti pubblici. Si tratta di una
riduzione delle spese, imposto dalla straordinaria emergenza
finanziaria attraversata dal Paese, ma che lascia alle singole
regioni un margine sufficiente per poter adeguare gradualmente, nel
corso dell'esercizio, le misure di contenimento della spesa ai nuovi
livelli di disponibilita' finanziaria.
Ad avviso dell'Avvocatura le norme denunciate incidono sulle
disponibilita' finanziarie delle regioni, ma non ne compromettono
l'autonomia finanziaria. In particolare, la riduzione disposta con
l'art. 8- bis del decreto-legge n. 155 del 1992 concerne la sola
quota variabile del fondo per il finanziamento dei programmi
regionali di sviluppo. Non ne deriverebbe, quindi, alcuna sostanziale
interferenza sulla programmazione degli interventi regionali o su una
corretta attivita' di bilancio.
3. - In prossimita' dell'udienza l'Avvocatura ha depositato una
memoria illustrativa, nella quale contesta che gli artt. 7, primo
comma, e 8- bis del decreto-legge n. 155 del 1993 abbiano comportato
una compromissione dell'autonomia finanziaria regionale. La Regione
Lombardia avrebbe gia' riassorbito l'effetto derivante
dall'eliminazione dell'accantonamento precostituito nella legge
finanziaria per il 1993 per la corresponsione di somme in
corrispondenza dell'ILOR. L'art. 2, terzo e quarto comma, della legge
regionale 15 dicembre 1993, n. 43, che detta norme di assestamento e
variazioni al bilancio per l'esercizio finanziario 1993, ha
sostituito l'originario introito di finanza derivata attraverso
l'individuazione di maggiori risorse che si sono rese disponibili e
mediante la riduzione di una voce di spesa.
L'Avvocatura sottolinea, inoltre, che il bilancio regionale di
previsione per l'esercizio finanziario 1993 non contiene alcun
capitolo in corrispondenza della quota sostitutiva dell'imposta di
soggiorno, mentre l'importo iscritto in relazione al fondo per il
finanziamento dei programmi di sviluppo, pari a lire 86.882 milioni,
si riferisce alla sola quota fissa di cui all'art. 3, primo comma,
lettera a), della legge n. 158 del 1990, e non a quella variabile,
per la quale nessuna entrata sarebbe stata prevista in bilancio. La
mancata corresponsione, per l'anno 1993, della quota variabile del
fondo per il finanziamento dei programmi regionali di sviluppo
avrebbe comunque inciso per un importo (di lire 13 miliardi circa)
del tutto trascurabile, se raffrontato all'ingente volume delle
entrate regionali.
L'Avvocatura osserva che, alla luce della piu' recente normativa,
sarebbe difficile, anche sul piano quantitativo, stabilire una
continuita' tra compartecipazione al gettito ILOR ed il flusso
sostitutivo di finanza derivata, tenuto conto dell'esclusione
dall'ambito di applicazione dell'ILOR dei redditi fondiari e di gran
parte del reddito da impresa minore. Ricorda inoltre che l'interesse
nazionale e' stato ravvisato dalla giurisprudenza costituzionale
nell'urgenza del risanamento finanziario attraverso una manovra
complessiva di riduzione della spesa in tutti i settori (sentenza n.
357 del 1993).
Considerato in diritto
1. - La Regione Lombardia contesta, promuovendo questione di
legittimita' costituzionale in via principale, le misure urgenti per
la finanza pubblica adottate con il decreto-legge 22 maggio 1993, n.
155, convertito in legge, con modificazioni, con la legge 19 luglio
1993, n. 243.
L'art. 7, primo comma, del decreto-legge, nello stabilire
riduzioni di fondi speciali e autorizzazioni di spesa previsti dalla
legge finanziaria per il 1993 (legge 23 dicembre 1992, n. 500),
dispone che costituiscono economie di bilancio le quote di fondi
speciali di parte corrente del Ministero del tesoro non utilizzate
alla data di entrata in vigore del decreto-legge e destinate, tra le
altre finalita', ad assicurare alle regioni ed alle aziende di
soggiorno un volume di risorse sostitutive di tributi soppressi e del
gettito dell'imposta locale sui redditi (ILOR) pari a quelle
dell'anno 1992.
L'art. 8-bis, aggiunto dalla legge di conversione, prevede la
riduzione degli stanziamenti per i programmi regionali di sviluppo,
stabilendo che per l'anno 1993 non si fa luogo alla corresponsione
della quota variabile del fondo, determinata dall'art. 4 della legge
23 dicembre 1992, n. 500.
La Regione Lombardia ritiene che queste disposizioni siano viziate
da illegittimita' costituzionale. Esse, difatti, violerebbero l'art.
119 della Costituzione, sottraendo risorse alle regioni in corso di
esercizio finanziario, intaccando quote dell'imposta locale sui
redditi, istituita come tributo a favore delle regioni e degli enti
locali, ed assorbendo l'entrata sostitutiva dell'imposta di
soggiorno. Inoltre la riduzione delle entrate sarebbe stata disposta,
in contrasto con l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, senza
indicare come si debba far fronte all'onere che ne deriva.
Le stesse norme costituzionali sarebbero violate, ad avviso della
Regione ricorrente, dalla soppressione dello stanziamento annuale
della quota variabile del fondo per il finanziamento dei programmi
regionali di sviluppo, determinato con la legge finanziaria su base
triennale.
2. - Le censure non sono fondate.
Il decreto-legge n. 155 del 1993, che detta misure urgenti per la
finanza pubblica, e' stato adottato, come segnala la relazione
governativa al disegno di legge di conversione e sottolineano i
lavori parlamentari, in un quadro finanziario di emergenza, quale
necessaria azione correttiva dell'andamento del fabbisogno primario,
anche in ragione delle clausole concordate con la Comunita' europea
per l'erogazione di un prestito di 8 milioni di ECU concesso
all'Italia.
Questa manovra di finanza pubblica, principalmente orientata al
taglio delle spese nelle amministrazioni sia dello Stato che degli
altri enti pubblici, e' di portata generale e tocca molteplici
settori.
In particolare l'art. 7 del decreto-legge n. 155 del 1993 sopprime
le quote dei fondi speciali di parte corrente previste nella tabella
A, allegata alla legge n. 500 del 1992 (legge finanziaria 1993), non
ancora utilizzate alla data di entrata in vigore del decreto-legge.
Comprende quindi risorse preordinate a finanziare diversi
provvedimenti di spesa e colpisce, con una riduzione nell'allocazione
di risorse, numerosi settori. In questo contesto si colloca l'effetto
riguardante i trasferimenti alle regioni, che erano previsti per
consentire l'attribuzione ad esse di somme in corrispondenza di
tributi soppressi e del gettito dell'ILOR.
Con l'art. 8- bis, introdotto per recuperare lire 137 miliardi ai
fini di una compensazione per le modifiche operate dal Parlamento nel
complesso del progetto governativo, e' stata eliminata per il 1993 la
quota variabile del fondo per il finanziamento dei programmi
regionali di sviluppo definita nella legge finanziaria.
Si e' dunque in presenza di un intervento eccezionale e
generalizzato, volto a contenere il disavanzo pubblico in una
situazione di emergenza, inserito in una manovra finanziaria
complessiva e di carattere generale, attuata per ridurre la spesa
pubblica in molti settori e giustificata da un interesse nazionale.
Non si tratta di un intervento ristretto al solo contenimento delle
spese regionali, ma di un provvedimento complessivo che impone un
taglio della spesa amministrata da una serie di enti. Anche le
regioni sono coinvolte nell'opera di risanamento della finanza
pubblica, che "richiede un impegno solidale di tutti gli enti
territoriali erogatori di spesa, di fronte al quale la garanzia
costituzionale dell'autonomia finanziaria delle regioni non puo'
fungere da impropria giustificazione per una singolare esenzione"
(sentenza n. 128 del 1993).
3. - La Regione Lombardia prospetta una ulteriore ragione di
lesione dell'art. 119 della Costituzione.
La riduzione dei fondi, operata in particolare con l'art. 7 del
decreto-legge n. 155 del 1993, finirebbe con l'incidere su di una
entrata corrispondente ad un tributo proprio, alla Regione spettante
in quanto sostitutiva della quota regionale del gettito ILOR riscosso
nel territorio della stessa.
Anche sotto questo profilo la censura non puo' essere condivisa.
Il gettito dell'imposta locale sui redditi era stato in origine
attribuito direttamente alle regioni ed alle aziende autonome di
soggiorno, oltre che ad altri enti locali, nella cui circoscrizione
il reddito e' prodotto, per la quota spettante a ciascuno degli enti
destinatari (art. 8 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 599). Ma dal
1978 tali quote sono state sostituite, sino all'emanazione di nuove
norme dirette a regolare la partecipazione delle regioni all'imposta
locale sui redditi, da somme inizialmente correlate al gettito
dell'anno 1977 (art. 19- bis del decreto legge 29 dicembre 1977, n.
946) e successivamente incrementate, senza piu' alcun riferimento
all'emanazione di nuove norme ma per effetto dell'acquisizione
dell'imposta al bilancio dello Stato, con provvedimenti annuali
(decreto-legge 10 novembre 1978, n. 702; decreto-legge 7 maggio 1980,
n. 153; decreto-legge 28 febbraio 1981, n. 38; decreto-legge 22
dicembre 1981, n. 786; decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55; legge
27 dicembre 1983, n. 730; legge 22 dicembre 1984, n. 887; legge 28
febbraio 1986, n. 41; decreto-legge 28 agosto 1987, n. 357; legge 1
agosto 1988, n. 340; decreto-legge 12 gennaio 1991, n. 6; legge 23
dicembre 1992, n. 500; decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8). Si e'
cosi' perduto nel tempo, anche in ragione del variare della normativa
sull'ILOR, lo specifico rapporto tra assegnazione di somme alle
regioni ed ammontare del gettito dell'imposta, che sarebbe stato di
originaria spettanza regionale.
Del resto, denunciando per contrasto con l'art. 117 della
Costituzione uno dei provvedimenti annuali di attribuzione di somme
sostitutive dell'ILOR (artt. 28, primo comma e 29 del decreto-legge
n. 786 del 1981), la Regione Lombardia aveva sottolineato come la
commutazione di un tributo proprio (pro-quota) delle regioni in
trasferimento statale, con la reiterazione annuale della somma,
avrebbe finito con il trasformare una misura originariamente
transitoria ed eccezionale in una modificazione permanente del
sistema finanziario regionale.
Questa avvenuta trasformazione spezza il diretto nesso tra il
gettito dell'ILOR e il trasferimento statale, che non e' piu'
qualificabile come attribuzione di somme derivante da un tributo
proprio. Tale mutamento non determina una lesione dell'art. 119 della
Costituzione. La Corte ha ritenuto, in proposito, che l'attribuzione
alle regioni di tributi o di quote di tributi non e' irreversibile e
che il legislatore puo' sostituire ad essi figure diverse, purche'
non venga gravemente alterato il rapporto fra bisogni regionali e
mezzi finanziari per farvi fronte. Sicche' "il dovuto rispetto
dell'autonomia regionale non impedisce che il legislatore statale
modifichi o mantenga ferma, in base alla comparativa valutazione
delle esigenze generali, l'entita' delle assegnazioni alle regioni, a
condizione ( ..) che non venga gravemente alterato il necessario
rapporto di complessiva corrispondenza ( ..) fra bisogni regionali e
mezzi finanziari per farvi fronte" (sentenza n. 307 del 1983).
Circostanza, questa, che non ricorre nel caso in esame.
4. - Non puo' essere neppure accolta la censura di illegittimita'
delle norme denunciate in riferimento all'art. 81, quarto comma,
della Costituzione.
Pur prescindendo dalle osservazioni dell'Avvocatura in ordine alla
scarsa incidenza della riduzione dei trasferimenti statali in
rapporto al complessivo volume delle risorse finanziarie regionali ed
all'avvenuto adeguamento ed assestamento del bilancio regionale, si
deve rilevare che la manovra finanziaria attuata con il decreto-legge
n. 155 del 1993 tendeva legittimamente, per le ragioni in precedenza
enunciate, a ridurre la spesa pubblica in una molteplicita' di
settori, compresa la spesa amministrata dalle regioni senza peraltro
alterare gravemente il rapporto tra complessivi bisogni regionali ed
insieme dei mezzi finanziari a disposizione della regione.
In questa prospettiva non si tratta di assicurare la copertura
finanziaria, sul presupposto del mantenimento dello stesso livello di
spesa; al contrario, si prefigura il contenimento complessivo della
spesa pubblica, quindi anche di quella regionale, attraverso una
riduzione dell'entrata, tale da non alterare gravemente l'equilibrio
tra bisogni e risorse ma da indurre ad una riduzione, percentualmente
modesta, della spesa stessa.
5. - Le considerazioni sin qui svolte valgono anche per il venir
meno della corresponsione della quota variabile del fondo per il
finanziamento dei programmi regionali di sviluppo, disposta dall'art.
8- bis del decreto-legge n. 155 del 1993, aggiunto dalla legge di
conversione n. 243 del 1993.
Rimasta intoccata la quota fissa prevista per l'anno 1993, la
soppressione per un anno della quota variabile, inserita in una
manovra eccezionale e generalizzata, diretta a ridurre la spesa
pubblica complessiva, con le caratteristiche sopra descritte e per un
ammontare tale da non squilibrare gravemente il rapporto tra funzioni
regionali e risorse finanziarie, non viola le disposizioni
costituzionali invocate dalla Regione ricorrente.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 7, primo comma, e 8- bis del decreto-legge 22 maggio
1993, n. 155 (Misure urgenti per la finanza pubblica), convertito in
legge, con modificazioni, con la legge 19 luglio 1993, n. 243,
promosse dalla Regione Lombardia con il ricorso in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 maggio 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria l'8 giugno 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0678