N. 236 SENTENZA 6 - 10 giugno 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Acque pubbliche e private - Greto del fiume Po - Rideterminazione di canoni, proventi, diritti erariali ed indennizzi comunque dovuti per la utilizzazione di beni immobili del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato - Criteri - Regolamento ministeriale - Prestazioni imposte - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (sentenze nn. 122/1957, 70/1960 e 2/1962 e successive) - Insussistenza di arbitrii dell'amministrazione - Non fondatezza. (D.-L. 27 aprile 1990, n. 90, art. 12, quinto comma, convertito in legge 26 giugno 1990, n. 165). (Cost., artt. 23 e 53).(GU n.25 del 15-6-1994 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare
MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott.
Cesare RUPERTO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 12, quinto
comma, del decreto legge 27 aprile 1990, n. 90 (Riforma tributaria e
provvedimenti vari), convertito nella legge 26 giugno 1990, n. 165,
promosso con ordinanza emessa il 1 febbraio 1993 dal Tribunale
superiore delle acque pubbliche nel procedimento civile vertente tra
la s.r.l. "Imprese Borghi" ed il Ministero delle Finanze ed altro,
iscritta al n. 482 del 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 37, prima serie speciale, dell'anno 1993;
Visto l'atto di costituzione della s.r.l. "Imprese Borghi" nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 aprile 1994 il Giudice relatore
Fernando Santosuosso;
Uditi l'avv. Valerio Onida per la s.r.l. "Impresa Borghi" e
l'Avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio avente ad oggetto l'impugnazione da
parte dell'"Impresa Borghi s.r.l." dei decreti 19 marzo 1991, n.
32105 e 10 settembre 1991, n. 32109, con i quali sono stati
rideterminati i canoni dovuti per l'estrazione di materiale
limo-sabbioso dal greto del fiume Po alla stregua dei criteri fissati
nel decreto - pure impugnato -, emesso dal Ministero delle Finanze in
data 20 luglio 1990, a sua volta emanato in forza dell'art. 12,
quinto comma, del decreto-legge 27 aprile 1990 n. 90, il Tribunale
superiore delle acque pubbliche ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 12, quinto comma, del decreto
legge 27 aprile 1990, n. 90 (Riforma tributaria e provvedimenti
vari), convertito nella legge 26 giugno 1990, n. 165. Si sospetta la
violazione, in via principale, dell'art. 23 della Costituzione, nella
parte in cui demanda ad un regolamento ministeriale la fissazione dei
criteri di determinazione dei canoni dovuti per l'estrazione di
materiale limo sabbioso dal greto dei fiumi; nonche', in via
subordinata, dell'art. 53 della Costituzione, nella parte in cui
stabilisce che gli aumenti dei canoni suddetti abbiano efficacia
retroattiva.
Circa la prima questione, ritiene il giudice a quo che la
disposizione impugnata, con il demandare ad un regolamento
ministeriale la fissazione dei criteri per la rideterminazione dei
canoni stabilendo solo due multipli massimi, si porrebbe in contrasto
con l'art. 23 della Costituzione, in base al quale in tema di
prestazioni imposte (quali sono quelle in oggetto, essendo l'importo
relativo unilateralmente fissato) la legge deve fissare con adeguata
determinatezza il contenuto della prestazione ed i criteri idonei a
regolare l'eventuale margine di discrezionalita' consentito alla
pubblica amministrazione.
Con la seconda questione, si rileva che la norma in questione, con
il prevedere che le rideterminazioni dei canoni abbiano effetto "a
decorrere dall'anno 1990", anziche' da un momento successivo
all'entrata in vigore del decreto-legge, contrasta con l'art. 53
della Costituzione, dal momento che dovrebbe ritenersi preclusa la
retroattivita' di una prestazione patrimoniale sinallagmatica il cui
corrispettivo (nel caso di specie rappresentato dal limo sabbioso
estratto dal greto del fiume Po) sia stato gia' ricevuto dal soggetto
onerato.
2. - Si e' costituita in giudizio la societa' "Impresa Borghi
s.r.l." chiedendo l'accoglimento della questione. Rileva al riguardo
che la fondatezza delle censure sarebbe avvalorata dal modo con cui
il legislatore ha provveduto a disciplinare la medesima materia
relativamente ai periodi di contribuzione successivi all'anno 1990:
nel nuovo regime normativo, infatti, e' la stessa fonte legislativa a
porre i criteri di riferimento da rispettare in sede di disciplina
tariffaria regolamentare.
3. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la inammissibilita' o per l'infondatezza delle
questioni.
Ha osservato l'Avvocatura dello Stato che la questione sarebbe
inammissibile per diversi motivi.
Nel merito, ha concluso per l'infondatezza, osservando che ai
canoni di concessione in oggetto non puo' essere riconosciuta la
natura di "imposizione" essendo gli stessi semplicemente dei
corrispettivi.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale superiore delle acque pubbliche solleva la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 12, quinto comma,
del decreto-legge 27 aprile 1990, n. 90 (Riforma tributaria e
provvedimenti vari) convertito nella legge 26 giugno 1990, n. 165, in
via principale, in riferimento all'art. 23 della Costituzione, nella
parte in cui demanda ad un regolamento ministeriale di stabilire i
criteri per le rideterminazioni di canoni, proventi, diritti erariali
ed indennizzi comunque dovuti per la utilizzazione dei beni immobili
del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato; nonche', in
via subordinata, in riferimento all'art. 53 della Costituzione, nella
parte in cui dispone che la rideterminazione dei canoni e proventi
suddetti abbia effetto a decorrere dall'anno 1990 e quindi con
efficacia retroattiva.
2. - L'Avvocatura dello Stato eccepisce preliminarmente
l'inammissibilita' della questione sotto un triplice profilo: a) per
difetto di giurisdizione del Tribunale superiore delle acque
pubbliche, dal momento che la competenza in tema di diritti
soggettivi appartiene, a norma dell'art. 5, secondo comma, della
legge n. 1034 del 1971, al giudice ordinario o, al piu', al Tribunale
regionale delle acque pubbliche; in caso contrario, la competenza
dovrebbe ritenersi del giudice amministrativo, non riguardando la
materia delle acque; b) per irrilevanza della questione stessa,
poiche' il giudice a quo, dopo aver ritenuto infondati i motivi di
ricorso della societa' ricorrente, non avrebbe potuto (andando ultra
petita) sollevare questione di legittimita' costituzionale
relativamente ad un motivo diverso; c) infine perche' dall'ordinanza
di rimessione non risulterebbe se la richiesta del nuovo canone fosse
riferita effettivamente ad estrazioni di materiali relative a periodi
anteriori alla data di entrata in vigore dell'impugnato
decreto-legge.
3. - Tali eccezioni non possono essere accolte.
In ordine alla prima, va rilevato che la giurisprudenza di questa
Corte (cfr. da ultimo ordinanza n. 14 del 1993) e' nel senso che il
difetto di giurisdizione del giudice a quo fa escludere la rilevanza
della questione solo ove esso risulti chiaramente dalla legge, ovvero
corrisponda ad un univoco orientamento giurisprudenziale si' da
rivestire il carattere dell'evidenza.
Nel caso di specie, al contrario, il giudice a quo ha affermato
con sentenza la propria giurisdizione motivando ampiamente sul punto,
circostanza questa che fa venir meno la suddetta evidenza.
Anche la seconda eccezione non merita accoglimento poiche', mentre
rientra nella competenza del giudice a quo determinare il thema
decidendum del giudizio di legittimita' costituzionale devoluto alla
Corte, questa, in sede di verifica della sussistenza della rilevanza,
non puo', con proprie valutazioni, sindacare l'iter logico seguito
dal giudice nella impostazione prescelta per pervenire alla decisione
sul merito, dovendo tale controllo contenersi nei limiti della
verifica della effettiva possibilita' di fare applicazione della
norma denunciata ai fini della definizione del giudizio.
Riguardo infine all'eccezione di inammissibilita' per difetto di
motivazione sulla rilevanza, formulata solo in ordine alla questione
della retroattivita' degli aumenti dei canoni, va osservato come
dall'ordinanza di rimessione - contrariamente a quanto rilevato
dall'Avvocatura dello Stato - emerge chiaramente che gli aumenti in
questione si riferiscono anche al periodo gennaio-luglio dell'anno
1990 pur non essendo stato espressamente indicato l'anno "1990".
4. - Riguardo al merito della questione, va premesso che
l'ordinanza di rimessione fa riferimento agli indicati parametri
costituzionali partendo dal presupposto che nella specie trattasi di
una ipotesi di "prestazione patrimoniale imposta" poiche' "il
corrispettivo in questione viene mutato unilateralmente dalla
pubblica autorita'".
Deve questa Corte anzitutto verificare se tale impostazione
pregiudiziale sia giuridicamente corretta, dal momento che dal
predetto presupposto e' condizionato l'esame di entrambi i profili
della sollevata questione.
Nell'economia della presente decisione ci si puo' limitare ad
osservare che la norma costituzionale contenuta all'art. 23 ha
formato oggetto di un vasto dibattito dottrinale, sul quale non e'
qui il caso di soffermarsi, nonche' di numerose pronunce di questa
Corte, che saranno ora richiamate.
Nell'intento di precisare gli essenziali elementi per individuare
le prestazioni patrimoniali imposte che giustificano la garanzia
della riserva di legge prevista dall'art. 23 della Costituzione ed i
conseguenziali limiti alla discrezionalita' della pubblica
amministrazione, la giurisprudenza costituzionale aveva
originariamente fatto riferimento solo alla natura autoritativa
dell'atto che costituisce la prestazione, in quanto tale emesso
indipendentemente dalla volonta' del soggetto passivo (sentenze nn.
4, 30, 47, 122 del 1957; n. 36 del 1959; nn. 51 e 70 del 1960; n. 65
del 1962; n. 55 del 1963).
Successivamente, questa Corte ha ravvisato la natura di
prestazione imposta anche nelle ipotesi in cui la prestazione stessa,
pur nascendo da un contratto privatistico volontariamente stipulato
dall'utente col titolare del bene o del servizio, e quindi dando
luogo ad un rapporto negoziale di diritto privato, si riferisca ad un
"servizio che, in considerazione della sua particolare rilevanza,
venga riservato alla mano pubblica e l'uso di esso sia da considerare
essenziale ai bisogni della vita", sicche' "il cittadino e' libero di
stipulare o non stipulare il contratto, ma questa liberta' si riduce
alla possibilita' di scegliere fra la rinunzia al soddisfacimento di
un bisogno essenziale e l'accettazione di condizioni e di obblighi
unilateralmente e autoritativamente prefissati" (sentenza n. 72 del
1969 in tema di tariffe del servizio telefonico; e sostanzialmente
anche sentenza n. 127 del 1988 che ha inquadrato il pagamento del
"diritto di approdo" nelle prestazioni patrimoniali obbligatorie per
l'utente del bene demaniale).
5. - Dal complesso della giurisprudenza della Corte in questa
materia - che ha qualificato prestazioni imposte ai sensi dell'art.
23 della Costituzione, oltre che le menzionate tariffe per il
servizio telefonico e il diritto di approdo, anche i canoni per la
derivazione dai bacini imbriferi montani (sentenza n. 122 del 1957),
per le pubbliche affissioni (sentenza n. 36 del 1959), per lo sconto
obbligatorio sui prezzi dei medicinali (sentenza n. 70 del 1960), per
l'occupazione di suolo pubblico (sentenza n. 2 del 1962), per i
contributi ad un consorzio di bonifica (sentenza n. 55 del 1963) - si
possono dedurre e precisare alcuni principi-guida per la
individuazione di questo tipo di prestazioni, e quindi per
l'applicazione della riserva di legge prevista dall'art. 23 della
Costituzione, considerando distintamente gli elementi secondari da
quelli decisivi.
Ed invero, ai fini dell'individuazione delle prestazioni
patrimoniali imposte non costituiscono elementi determinanti, ma
secondari e supplementari, le formali qualificazioni delle
prestazioni (sentenza n. 4 del 1957), la fonte negoziale o meno
dell'atto costitutivo (sentenza n. 72 del 1969), il dato empirico
dell'inserimento di obbligazioni ex lege in contratti privatistici,
nonche' la maggiore o minore valenza sinallagmatica delle rispettive
prestazioni (sentenza n. 55 del 1963).
Ai predetti fini va invece riconosciuto un peso decisivo agli
aspetti pubblicistici dell'intervento delle autorita', ed in
particolare alla disciplina della destinazione e dell'uso di beni o
servizi, per i quali si verifica che, in considerazione della loro
natura giuridica (sentenze n. 122 del 1957 e n. 2 del 1962), della
situazione di monopolio pubblico o della essenzialita' di alcuni
bisogni di vita soddisfatti da quei beni o servizi (sentenze n. 36
del 1959, 72 del 1969, 127 del 1988), la determinazione della
prestazione sia unilateralmente imposta con atti formali
autoritativi, che, incidendo sostanzialmente sulla sfera
dell'autonomia privata, giustificano la previsione di una riserva di
legge.
Alla stregua degli orientamenti desumibili dalla citata
giurisprudenza puo' concludersi che nella fattispecie ci si trova di
fronte alla determinazione di una prestazione patrimoniale imposta,
dal momento che il canone e', con atto formalmente autoritativo,
stabilito unilateralmente dalla pubblica amministrazione e viene ad
incidere sulla sfera dell'autonomia dei privati, i quali non possono
soddisfare altrimenti in modo adeguato l'esigenza di procurarsi il
materiale limo-sabbioso estraibile dal greto dei fiumi. Tale
situazione richiede, di conseguenza, la garanzia della riserva di
legge prevista per tali ipotesi dall'art. 23 della Costituzione.
6. - Deve ora passarsi all'esame del primo profilo della questione
di costituzionalita', secondo cui la norma impugnata non conterrebbe
direttamente una sufficiente determinazione della prestazione
patrimoniale, violando quindi l'art. 23 della Costituzione. In
particolare, si osserva nell'ordinanza di rimessione, l'impugnato
art. 12, quinto comma, demanda al regolamento ministeriale di fissare
i criteri per la determinazione dei canoni in questione, limitandosi
a stabilire che gli aumenti consequenziali non siano superiori a due
multipli massimi.
La difesa dell'impresa soggiunge che la rideterminazione di dette
prestazioni dovute per l'utilizzazione dei beni immobili dello Stato
viene dalla legge stessa autorizzata con riferimento, non ai canoni
precedentemente fissati in concreto, ma alle tariffe che prevedevano
in astratto quelle misure, senza peraltro una corrispondenza
proporzionale all'andamento dei prezzi di mercato, bensi' con
riguardo solo a due periodi, quello anteriore e quello posteriore al
1982. Tutto cio' confermerebbe ulteriormente l'insufficiente
determinazione di criteri di limitazione legislativa alla
discrezionalita' dell'autorita' amministrativa.
7. - Questi argomenti non sono condivisibili. Va in proposito
riconfermata anzitutto la giurisprudenza di questa Corte (sentenze n.
90 del 1994; n. 34 del 1986; n. 67 del 1973 ed altre), secondo cui il
principio della riserva di legge previsto dall'art. 23 della
Costituzione, e' di carattere relativo, essendo richiesto che la
prestazione sia imposta "in base alla legge": come tale, esso puo'
dirsi rispettato anche in assenza di una espressa indicazione
legislativa dei criteri, limiti e controlli sufficienti a delimitare
l'ambito di discrezionalita' dell'amministrazione, purche' gli stessi
siano in qualche modo desumibili (dalla composizione o funzionamento
dell'autorita' competente, dalla destinazione della prestazione, dal
sistema procedimentale che prevede la collaborazione di piu' organi)
al fine di evitare arbitrii dell'amministrazione.
Nella specie, questi principi non appaiono violati dall'art. 12,
quinto comma, del decreto-legge n. 90 del 1990, dal momento che esso
prende a base i canoni concretamente applicati, "derivanti
dall'applicazione delle tariffe e misure stabilite in virtu' di leggi
e regolamenti" (e cioe', dal decreto-legge 2 ottobre 1981, n. 546,
secondo cui i canoni erano "determinati, sentiti i competenti uffici
tecnici erariali, tenuto conto dell'andamento dei prezzi dei
materiali stessi sul libero mercato. Tali canoni, comunque, non
potranno essere determinati in misura inferiore a L. 800 per ogni
metro cubo di materiale estratto"). La norma impugnata, poi, in
considerazione della diversa epoca di fissazione di dette tariffe e
della sopravvenuta svalutazione monetaria con conseguente mutamento
dei prezzi, autorizza il Ministro delle finanze, di concerto con il
Ministro del tesoro, ad aumentare quelle misure entro limiti massimi
che vengono precisati in una certa misura a seconda dei periodi di
determinazione dei canoni-base.
8. - Con il secondo profilo di incostituzionalita',
subordinatamente prospettato, pur riconoscendosi dal giudice
rimettente che l'art. 53 della Costituzione "specificamente relativo
alle prestazioni tributarie, di per se' non preclude la
retroattivita' di disposizioni impositive", si soggiunge: "come la
retroattivita' di disposizioni tributarie e' preclusa dall'art. 53
quando essa finisca per gravare il soggetto d'imposta per una
capacita' contributiva non piu' esistente al momento
dell'imposizione, cosi' sembra che si debba ritenere preclusa la
retroattivita' di una prestazione patrimoniale sinallagmatica la cui
prestazione corrispettiva sia gia' stata ricevuta dal soggetto
onerato".
Per ritenere infondato anche questo aspetto della questione -
senza dover esaminare le condizioni di legittimita' della eccezionale
retroattivita' delle norme tributarie - e' sufficiente rilevare che
lo stesso giudice a quo riconosce che nella specie si tratta di
imposizione di un altro tipo di prestazioni e che il parametro
costituzionale che si ritiene violato (art. 53) in realta' si
riferisce unicamente a quelle di carattere tributario, come affermato
dalla costante giurisprudenza di questa Corte (da ultimo, sentenza n.
500 del 1993).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 12, quinto comma, del decreto-legge 27 aprile 1990, n. 90
(Riforma tributaria e provvedimenti vari) convertito nella legge 26
giugno 1990, n. 165, sollevate, in riferimento agli artt. 23 e 53
della Costituzione, dal Tribunale superiore delle acque pubbliche con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 giugno 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: SANTOSUOSSO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 10 giugno 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0706