N. 461 SENTENZA 15 - 30 dicembre 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Molise - Reinquadramento di tutto il personale dell'amministrazione regionale - Interpretazione autentica - Accesso alla prima qualifica dirigenziale - Valutazione della voce "anzianita' di servizio" - Ridimensionamento - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (vedi sentenze nn. 385, 153 e 6 del 1994) - Ragionevolezza secondo le indicazioni della legislazione statale vigente - Non fondatezza. (Legge regione Molise 7 luglio 1993, n. 16, art. 1). (Cost., artt. 3, 24, 97, 101, 104, 108 e 113).(GU n.1 del 4-1-1995 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare
RUPERTO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
regionale del Molise 7 luglio 1993, n. 16 (Interpretazione autentica
dell'art. 3 della legge regionale 10 maggio (recte: marzo) 1989, n.
5), promossi con tre ordinanze emesse il 1 febbraio 1994 dal
Tribunale amministrativo regionale per il Molise sui ricorsi proposti
da Palladino Igino ed altri, Colagiovanni Donato ed Eliseo Giorgio
contro la Regione Molise, iscritte ai nn. 244, 245 e 246 del registro
ordinanze 1994 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 19, prima serie speciale, dell'anno 1994;
Visti gli atti di costituzione di Palladino Igino ed altri, di
Colagiovanni Donato, di Eliseo Giorgio e della Regione Molise;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 1994 il Giudice
relatore Francesco Guizzi;
Uditi gli avvocati Donatella Resta per Palladino Igino ed altri e
Filippo Satta per la Regione Molise.
Ritenuto in fatto
1. - Con tre ricorsi di analogo tenore, numerosi dipendenti della
Regione Molise (alcuni dei quali inquadrati, ai sensi della legge
regionale 8 giugno 1981, n. 10, al VII livello retributivo e altri
all'VIII) esponevano al Tribunale amministrativo regionale per il
Molise che l'Amministrazione regionale, in applicazione di una nuova
disciplina, emanata con la legge regionale 7 luglio 1993, n. 16
(Interpretazione autentica dell'art. 3 della legge regionale 10 marzo
1989, n. 5), aveva proceduto a un riesame delle rispettive posizioni.
I ricorrenti si dolevano, in particolare, dell'applicazione
retroattiva dei nuovi criteri per la evidente disparita' di
trattamento rispetto ai dipendenti degli enti subregionali gia'
inquadrati con i precedenti (piu' favorevoli) criteri e per la
elusione di orientamenti giurisprudenziali ampiamente consolidati.
Avendo la Regione messo a concorso posti dirigenziali senza procedere
all'inquadramento in base alla legge regionale 10 marzo 1989, n. 5
(Reinquadramento del personale gia' inquadrato alla Regione con leggi
regionali: nn. 11/74, 12/74, 12/80, 10/81, 26/8z1, 1/83, 3/85), i
ricorrenti chiedevano l'annullamento previa sospensione dell'atto
impugnato: la deliberazione di Giunta n. 3260 del 23 agosto 1993,
avente a oggetto l'applicazione dei criteri interpretativi per il
reinquadramento dei dipendenti regionali alla luce della legge n. 16
del 1993.
2. - Con tre distinte ordinanze, in data 1 febbraio 1994, il TAR
per il Molise sospendeva "in via provvisoria e con riserva, fino
all'esito del giudizio di costituzionalita'", l'atto impugnato,
sollevando nel contempo, con riferimento agli artt. 3, 24, 97, 101,
104, 108 e 113 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della citata legge regionale n. 16.
La legge n. 5 del 1989 - osserva il giudice a quo - si occuperebbe
del reinquadramento di tutto il personale dell'amministrazione
regionale, prevedendo all'art. 2, per l'anzianita' di servizio, una
valutazione massima di 48 punti e attribuendo, in ragione di ogni
trimestre di servizio, un punteggio di 1,50 per non piu' di 8 anni
complessivi (art. 3, commi 1 e 2). Per l'inquadramento ai livelli VII
e VIII, la valutazione del servizio prestato nella carriera di
concetto si ridurrebbe, tuttavia, al 75 per cento (art. 3, comma 5).
Dell'insieme normativo si sono fornite, nel tempo, due "letture":
una, meno favorevole ai dipendenti, che precluderebbe alla
generalita' del personale il tetto di 48 punti, lasciando in astratto
operare la riduzione del 75 per cento sul massimale degli otto anni
di anzianita'; l'altra, inizialmente adottata dalla Regione (e
avallata da alcune decisioni del Tribunale amministrativo), che
sarebbe piu' favorevole ai ricorrenti, consentendo di abbattere
l'anzianita', determinata nel suo complesso, anche eventualmente
superiore agli otto anni. Soltanto in questa seconda ipotesi, il
dipendente avrebbe potuto conseguire il massimo di 48 punti. La legge
n. 16, approvata a distanza di quattro anni dalla legge n. 5, avrebbe
optato per l'interpretazione riduttiva, stabilendo che il periodo
massimo "deve essere inteso quale ammontare massimo del servizio", di
cui al comma 1 dell'art. 3 della citata legge n. 5 del 1989. Di
conseguenza, "per calcolare il punteggio di anzianita', in primo
luogo vanno moltiplicati punti 1,50 per un massimo di 32 trimestri e
sul punteggio risultante, non superiore nel massimo di 48 punti,
vanno applicate le riduzioni, di cui ai citati commi 4 e 5" dell'art.
3 della legge regionale n. 5.
Cosi' redatta, la norma sarebbe in contrasto con la Costituzione
perche':
a) inciderebbe sulle posizioni di quanti, in difetto di essa,
avrebbero conseguito qualifica dirigenziale per i posti in organico
sulla base del precedente orientamento della Giunta regionale, con
vanificazione degli esiti giurisdizionali e compromissione
dell'indipendenza e dell'autonomia della magistratura (artt. 24, 113,
101, 104 e 108 della Costituzione);
b) costituirebbe eccesso di potere legislativo, trattandosi di
un intervento modificativo e non interpretativo, con effetti
retroattivi, della normativa preesistente (art. 3 della
Costituzione);
c) integrerebbe una lesione del principio del buon andamento,
con pregiudizio delle aspettative dei dipendenti regionali formatesi
sulla base dei precedenti atti della Regione (art. 97 della
Costituzione).
3. - Si sono costituiti i ricorrenti, ricordando preliminarmente
che la legge della Regione Molise n. 5 del 1989 e' stata dichiarata
conforme a Costituzione da questa Corte con la sentenza n. 56 dello
stesso anno e - in aggiunta ai parametri dell'ordinanza di rimessione
- eccependo la illegittimita' della disposizione impugnata anche con
riferimento all'art. 117: essa, infatti, sarebbe stata adottata in
violazione dei limiti connessi alla potesta' legislativa delle
Regioni, che sottendono il rispetto dei principi generali
dell'ordinamento giuridico statale, tra cui quello di
irretroattivita' delle leggi posto dall'art. 11 delle disposizioni
sulla legge in generale.
In adesione alle argomentazioni svolte dal Tribunale rimettente,
essi hanno osservato, altresi', che la disposizione impugnata:
discriminerebbe, senza giustificazione, la loro posizione
rispetto a quella di tutti gli altri dipendenti che hanno gia' potuto
beneficiare della normativa sul reinquadramento, grazie alla
precedente interpretazione della Regione;
violerebbe gli artt. 24 e 113 della Costituzione, giacche' -
presentandosi come legislativo - priverebbe i ricorrenti del potere
d'impugnativa d'un provvedimento amministrativo;
violerebbe, infine, l'art. 97 della Costituzione, privilegiando
il procedimento concorsuale, ben piu' oneroso, in luogo del
reinquadramento degli interessati gia' in servizio presso la Regione.
4. - Si e' costituita la Regione Molise, chiarendo che la nuova
legge regionale mirava a impedire l'accesso indiscriminato alla
dirigenza. L'ordinamento regionale si articolava infatti, fino al
1985, in otto livelli funzionali, l'ultimo dei quali dirigenziale
(art. 2 della legge regionale Molise 8 maggio 1980, n. 12); e
soltanto con la legge regionale 29 aprile 1985, n. 13 (Stato
giuridico e trattamento economico del personale regionale - biennio
1983-84) questo schema e' stato modificato attraverso l'introduzione
di due nuove qualifiche dirigenziali a carattere apicale (art. 14).
Una disposizione transitoria (art. 33) consente la trasposizione dei
vecchi livelli nel nuovo ordinamento a nove qualifiche, stabilendo
che al V livello dell'ordinamento precedente corrisponda il VI di
quello nuovo e che il personale inquadrato nell'VIII sia direttamente
assimilabile al I livello dirigenziale (art. 35).
Orbene, la legge regionale n. 5 del 1989 era stata approvata per
reinquadrare nei ruoli regionali - questo il suo scopo precipuo - il
personale gia' inquadrato che non aveva potuto fruire di alcuni
titoli posseduti in data anteriore al 31 dicembre 1981. Titoli che
vennero, all'art. 2, cosi' individuati: anzianita' di servizio, per
un massimo di 48 punti; titoli di studio, per un massimo di 45 punti;
concorsi vinti (o per i quali fosse stata conseguita l'idoneita'),
per un massimo di 10 punti; titoli di specializzazione, per un
massimo di 10 punti.
L'art. 7 di tale legge statuiva che - ove il dipendente
raggiungesse un punteggio di almeno 78 punti - sarebbe stato
inquadrato nell'VIII livello funzionale previsto dalla legge
regionale 8 maggio 1980, n. 12, con un salto massimo di 2 livelli e
l'interdizione della carriera direttiva ai dipendenti che non fossero
in possesso del diploma d'istruzione media superiore. I limiti alla
valutazione dell'anzianita' di servizio - oggetto della
interpretazione autentica resa con la legge regionale n. 16 del 1993
- si possono a questo punto comprendere pienamente. Essi servivano,
infatti, a eliminare effetti distorsivi o, almeno, a temperare
l'estrema facilita' con cui un dipendente regionale poteva fruire del
doppio passaggio dal VI all'VIII livello funzionale (di cui alla gia'
citata legge n. 12 del 1980) e, successivamente, poteva essere
inquadrato, ai sensi dell'art. 35 della legge n. 13 del 1985, nella
prima qualifica dirigenziale, purche' in possesso del diploma della
scuola superiore, e di otto anni di anzianita'. La restrizione
introdotta dall'art. 3 della legge n. 5 del 1989 e dall'art. 1 della
legge impugnata hanno permesso - conclude la Regione - di fare
giustizia d'una anomala prassi amministrativa, che assicurava
l'accesso alla prima qualifica dirigenziale persino a coloro i quali
cumulavano un rilevante punteggio di anzianita' con il semplice
possesso del titolo di licenza elementare, in quanto equiparato a
quello di scuola media dell'obbligo.
La norma impugnata, dunque, ha contribuito a ridimensionare il
peso della voce "anzianita' di servizio" a vantaggio della
ponderazione di tutti gli altri elementi utili ai fini del
reinquadramento e, in ispecie, i titoli di studio, i concorsi vinti e
le specializzazioni.
Considerato in diritto
1. - Viene all'esame della Corte l'art. 1 della legge regionale
del Molise 7 luglio 1993, n. 16, approvato per fornire
un'interpretazione autentica dell'art. 3 della legge regionale n. 5
del 1989 (riguardante il reinquadramento di tutto il personale
dell'amministrazione regionale), nel senso che:
a) l'anzianita' di servizio deve essere valutata per un massimo
di 48 punti;
b) detto massimale deve essere valutato al 75 per cento (e,
dunque, fino a un massimo di punti 36) per il personale che fa
domanda di inquadramento ai livelli dirigenziali.
Il giudice a quo ipotizza un contrasto con la Costituzione,
perche' l'interpretazione autentica:
a) mirerebbe a incidere sulle posizioni di coloro che - stante
il precedente orientamento della Giunta regionale - avrebbero
conseguito qualifica dirigenziale per i posti in organico, con
vanificazione di alcuni esiti giurisdizionali e compromissione
dell'indipendenza e dell'autonomia della magistratura (violazione
degli artt. 24, 113, 101, 104 e 108 della Costituzione);
b) sarebbe frutto dell'eccesso di potere legislativo,
trattandosi di un intervento modificativo e non interpretativo della
normativa preesistente, con chiari effetti retroattivi (violazione
dell'art. 3 della Costituzione);
c) sarebbe lesivo del principio del buon andamento, con
pregiudizio delle aspettative dei dipendenti regionali formatesi
sulla base dei precedenti atti della Regione (violazione dell'art. 97
della Costituzione).
2. - La legge n. 5 del 1989 della Regione Molise aveva, invero,
formato oggetto del sindacato di questa Corte che con la sentenza n.
56 del 1989 aveva respinto le doglianze contenute nel ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri e affermato la compatibilita'
di essa con i valori costituzionali. E cogliendone la ragione
ispiratrice - volta "ad eliminare quelle sperequazioni verificatesi
in dipendenza del fatto che il personale comandato o comunque
transitato nella Regione in epoche diverse era stato inquadrato con
normative e criteri tra loro differenti che avevano favorito alcuni
rispetto ad altri" - aveva dichiarato infondate le censure
d'incostituzionalita' sollevate in considerazione del carattere
relativo del principio di intangibilita' dell'assetto delle carriere
dei pubblici impiegati", derogabile quando vi sia l'"esigenza di
assicurare l'eguaglianza a parita' di situazioni".
3. - L'intento riequilibratore, rinvenuto dalla Corte quale ratio
decidendi della pronuncia, non deve peraltro essere frustrato da
prassi applicative e linee interpretative tendenti a consentire ogni
sorta di possibilita' di carriera, fino a vere e proprie forme di
abuso della normativa di favore. E' cio' che, nella sostanza, lamenta
la difesa della Regione Molise, documentando le tante, e anomale,
possibilita' di accesso alla dirigenza regionale dovute a
un'interpretazione dilatata delle disposizioni della legge
concernenti i titoli valutabili (in particolare quello
dell'anzianita': art. 3 della legge n. 5 del 1989).
Premesso che fino al 1985 l'ordinamento regionale si articolava in
otto livelli funzionali, l'ultimo dei quali era quello dirigenziale
(art. 2 della legge regionale Molise 8 maggio 1980, n. 12), e'
soltanto con l'art. 14 della legge regionale 29 aprile 1985, n. 13,
che vengono introdotte due nuove qualifiche dirigenziali a carattere
apicale. Orbene, una disposizione transitoria, contenuta nell'art.
33, ha consentito la trasposizione dei vecchi livelli nel nuovo
ordinamento a nove qualifiche, stabilendo che al V livello
dell'ordinamento precedente corrispondesse il VI di quello nuovo e
che il personale inquadrato nell'VIII fosse direttamente assimilabile
al I livello dirigenziale (art. 35). Ne e' conseguito che
l'interpretazione lata del requisito dell'anzianita' abbia reso
oltremodo facile l'accesso alla dirigenza amministrativa regionale,
anche in difetto del diploma di laurea. E tanto perche' l'art. 7
della legge n. 5 del 1989 ha statuito che il dipendente - ove avesse
raggiunto almeno 78 punti - sarebbe stato inquadrato nell'VIII
livello funzionale previsto dalla legge regionale 8 maggio 1980, n.
12, trasponibile nel primo dei due nuovi livelli dirigenziali. Il
limite del salto di due livelli e dell'interdizione alla carriera
direttiva, per i dipendenti che non fossero in possesso del diploma
d'istruzione media superiore, non bastavano a garantire l'accesso
alle migliori professionalita' nella dirigenza. Di qui, la necessita'
di un'interpretazione autentica ovvero - secondo il giudice a quo e i
ricorrenti - d'una innovazione legislativa a carattere retroattivo
che limitasse, a non piu' di 32 punti, il peso dell'anzianita'
utilizzabile per la dirigenza.
4. - La norma impugnata ha certamente contribuito a ridimensionare
il peso della voce "anzianita' di servizio" a vantaggio d'una piu'
corretta ponderazione di tutti gli altri elementi utili ai fini del
reinquadramento dei dipendenti regionali (in ispecie, i titoli di
studio, i concorsi vinti e le specializzazioni). Tale risultato,
riconducibile che sia ad un intervento innovativo, con effetto
retroattivo (in considerazione delle piu' larghe prassi applicative
seguite dalla Regione e da alcune pronunce dello stesso giudice
rimettente), piuttosto che ad una norma meramente interpretativa, e'
di certo sorretto da idoneo e razionale fondamento (v. sentt. nn.
385, 153 e 6 del 1994), rispondente ai valori costituzionali e al
canone della ragionevolezza, oltre che alle indicazioni della
legislazione statale vigente (v. l'art. 28 del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29). L'aver piu' o meno tardivamente ripristinato -
come si denuncia dai ricorrenti - le regole circa l'accesso alla
dirigenza delle migliori professionalita' reperibili all'interno
dell'amministrazione, e nel loro difetto all'esterno di essa,
costituisce intervento di razionalizzazione della legislazione in
funzione del principio costituzionale di buon andamento. Ne' risulta
alcuna lesione della funzione giurisdizionale per l'esistenza di
alcune pronunce contenenti lo stesso principio interpretativo
smentito dalla legge impugnata, avendo la Corte di recente affermato
che una tale tutela non puo' giungere fino al punto di far prevalere
in assoluto il "giudicato" - che peraltro qui difetta - sugli
equilibri cui conduce il canone del bilanciamento dei valori (sent.
n. 385 del 1994).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1 della legge regionale del Molise 7 luglio 1993, n. 16
(Interpretazione autentica dell'art. 3 della legge regionale 10
maggio (recte: marzo) 1989, n. 5), sollevata, in riferimento agli
artt. 3, 24, 97, 101, 104, 108 e 113 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale per il Molise con le ordinanze in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: GUIZZI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 30 dicembre 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0009