N. 15 SENTENZA 12 - 19 gennaio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Personale delle cancellerie e segreterie giudiziarie e personale amministrativo in servizio presso organi della giustizia amministrativa - Indennita' giudiziaria - Diritto all'adeguamento triennale - Interpretazione autentica della normativa vigente con fissazione degli emolumenti nella misura vigente al 1 gennaio 1988 - Lavori preparatori parlamentari non chiari ne' inequivoci e pertanto non risolutivi ne' vincolanti per l'interpretazione della legge - Corretta qualificazione della legge n. 537/1993 come norma di interpretazione autentica conseguentemente caratterizzata dalla retroattivita' - Non irragionevolezza di un meccanismo di adeguamento automatico previsto per i magistrati attesa la mancanza di omogeneita' tra tale particolare categoria e il personale amministrativo giudiziario soggetto alla comune normativa del pubblico impiego - Intangibilita' dei giudicati gia' formatisi in materia - Non fondatezza. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 3, sessantunesimo comma; legge 22 giugno 1988, n. 221, art. 1). (Cost., artt. 3, 24, 36, 73, 97, 101, 102, 103, 104, 108 e 113).(GU n.4 del 25-1-1995 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 3,
sessantunesimo comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 537
(Interventi correttivi di finanza pubblica) e dell'art. 1 della legge
22 giugno 1988, n. 221 (Provvedimenti a favore del personale delle
cancellerie e segreterie giudiziarie), promossi con ordinanze emesse
il 24 febbraio 1994 dal Tribunale amministrativo regionale
dell'Abruzzo - sezione staccata di Pescara, l'8 febbraio 1994 dal
Tribunale amministrativo regionale della Toscana (n. 2 ordinanze), il
12 maggio 1994 dal Tribunale amministrativo regionale del Veneto, e
il 20 aprile e il 2 febbraio 1994 dal Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, rispettivamente iscritte ai nn. 304, 395, 396,
425, 621 e 626 del registro ordinanze 1994 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 23, 27, 29 e 43, prima serie
speciale, dell'anno 1994;
Visti gli atti di costituzione di Maria Rosaria Rosa ed altri e di
Antimo Ponticiello ed altri nonche' gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1994 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Udito l'avvocato Renato Recca per Maria Rosaria Rosa ed altri e
per Antimo Ponticiello ed altri e l'avvocato dello Stato Giuseppe
Stipo per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di altrettanti giudizi promossi da personale delle
cancellerie e segreterie giudiziarie o da personale amministrativo in
servizio presso organi della giustizia amministrativa - giudizi
diretti ad accertare il diritto all'adeguamento triennale
dell'indennita' giudiziaria e ad ottenere l'annullamento dei
provvedimenti di diniego delle amministrazioni di appartenenza -, i
Tribunali amministrativi regionali dell'Abruzzo, sezione staccata di
Pescara (con ordinanza emessa il 24 febbraio 1994; R.O. n. 304 del
1994), della Toscana (con due ordinanze, entrambe dell'8 febbraio
1994; R.O. n. 395 e 396 del 1994), del Veneto (con ordinanza emessa
il 12 maggio 1994; R.O. n. 425 del 1994) e del Lazio (con due
ordinanze, del 20 aprile e del 2 febbraio 1994; R.O. n. 621 e 626 del
1994), hanno sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 3, sessantunesimo comma, della legge 24 dicembre 1993, n.
537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), di interpretazione
autentica dell'art. 1 della legge 22 giugno 1988, n. 221. Il
Tribunale amministrativo del Lazio, pur considerando lo stesso
contenuto normativo, ha denunciato quest'ultima disposizione come
interpretata dalla legge n. 537 del 1993.
L'art. 3, sessantunesimo comma, della legge n. 537 del 1993,
autoqualificandosi come norma interpretativa, prevede che
l'indennita' concessa dalla legge 19 febbraio 1981, n. 27 ai
magistrati ed attribuita dall'art. 1 della legge 22 giugno 1988, n.
221 al personale delle cancellerie e delle segreterie giudiziarie
(successivamente estesa al personale amministrativo delle
giurisdizioni speciali dalla legge 15 febbraio 1989, n. 51), sia
corrisposta a questo personale nella misura vigente al 1 gennaio
1988, senza cioe' l'adeguamento automatico triennale stabilito per i
magistrati.
Le ordinanze di rimessione sottolineano che l'interpretazione
autentica dettata dalla norma denunciata si discosta dalla
interpretazione giurisprudenziale, avendo i giudici amministrativi
ritenuto in piu' occasioni che anche il personale in questione avesse
diritto alle variazioni percentuali previste dall'art. 3 della legge
n. 27 del 1981 per l'analoga indennita' attribuita ai magistrati.
I giudici rimettenti riconoscono che la Costituzione non vieta
leggi retroattive, salvo in materia penale, ma osservano che queste
leggi devono rispondere a ragionevolezza e non devono violare altri
principi costituzionali. Nel caso della norma che essi devono
applicare vi sarebbe contrasto con gli artt. 3 e 36 della
Costituzione. Il legislatore, stabilendo che l'indennita' spetta al
personale delle cancellerie e segreterie giudiziarie in misura fissa,
avrebbe vanificato lo scopo di questo compenso, che e' di retribuire
nuovi oneri e maggiori responsabilita' derivanti dalla recente
legislazione in materia di giustizia. L'esclusione dell'adeguamento
triennale condurrebbe irragionevolmente all'erosione del valore reale
dell'indennita', a causa della svalutazione monetaria, e
contrasterebbe quindi con i principi di adeguatezza e
proporzionalita' della retribuzione; inoltre sarebbe fonte di
ingiustificata disparita' di trattamento rispetto ai magistrati, per
i quali il diritto alle variazioni percentuali continua ad essere
assicurato, mentre la stretta connessione tra l'attivita' dei
magistrati e quella del personale di cancelleria, il comune ed
analogo contributo alla realizzazione del servizio giustizia e la
necessita' di un pari impegno postulerebbero meccanismi retributivi
fondati su criteri analoghi. Secondo un'ordinanza di rimessione
l'art. 3 della Costituzione sarebbe violato anche per la disparita'
di trattamento che si verrebbe a creare tra coloro che hanno gia'
percepito l'indennita' giudiziaria rivalutata, avendo ottenuto una
sentenza favorevole passata in giudicato prima dell'entrata in vigore
della legge n. 537 del 1993, e coloro che non possono conseguire
l'adeguamento a seguito della disposizione censurata.
I Tribunali amministrativi regionali dell'Abruzzo, della Toscana e
del Veneto ritengono che l'art. 3, sessantunesimo comma, della legge
n. 537 del 1993 sia in contrasto anche con altri parametri
costituzionali: con l'art. 24, perche' la disposizione
interpretativa, sopraggiungendo quando piu' sentenze hanno accolto
una diversa interpretazione, ostacolerebbe l'esito delle domande
giudiziali degli interessati, i quali rimarrebbero privi
dell'effettiva tutela dei loro diritti; con l'art. 97, per la
violazione del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione; con gli artt. 108 e 113, per l'interferenza
sull'indipendenza della giurisdizione amministrativa e per la lesione
del principio di trasparenza dei rapporti tra Stato e cittadini.
La norma censurata, avendo lo scopo di elidere un indirizzo
giurisprudenziale consolidato, violerebbe inoltre l'autonomia e la
pienezza della giurisdizione amministrativa. Questo in contrasto,
secondo l'ordinanza di rimessione del Tribunale amministrativo
regionale dell'Abruzzo, con l'art. 101 della Costituzione, ovvero,
secondo i Tribunali amministrativi della Toscana e del Veneto, con
gli artt. 102, 103 e 104 della Costituzione.
Secondo il Tribunale amministrativo dell'Abruzzo sarebbe violato
anche l'art. 73 della Costituzione, per l'incidenza della
disposizione impugnata, atteso il suo carattere retroattivo, su
diritti quesiti dei ricorrenti.
Le ordinanze di rimessione motivano la rilevanza della questione
affermando di dover applicare la nuova normativa, della cui
costituzionalita' dubitano, per valutare la pretesa dei ricorrenti,
volta al riconoscimento dell'indicizzazione triennale dell'indennita'
giudiziaria.
2. - In tutti i giudizi e' intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per la non fondatezza o per la manifesta
infondatezza delle questioni.
L'Avvocatura ricorda che l'unico limite alle norme retroattive e'
costituito dall'esigenza di rispettare il principio di ragionevolezza
e gli altri valori costituzionali.
Nel caso in esame il legislatore avrebbe agito nell'ambito
naturale della sua funzione di produzione normativa, senza violare
principi costituzionali. Infatti l'art. 3, sessantunesimo comma,
della legge n. 537 del 1993, oltre a non ledere giudicati gia'
formatisi, non ha sottratto ai ricorrenti alcuno strumento di tutela
giurisdizionale nei confronti degli atti della pubblica
amministrazione, ne' ha menomato l'autonomia riconosciuta al potere
giurisdizionale nell'applicazione del diritto oggettivo ai fini della
definizione delle singole controversie.
Non vi sarebbe alcuna ingiustificata disparita' di trattamento per
il fatto che l'indicizzazione dell'indennita' giudiziaria, esclusa
per il personale delle cancellerie e delle segreterie giudiziarie,
continua invece ad essere prevista per i magistrati. Si e' infatti in
presenza di situazioni obiettivamente diverse, dei magistrati e del
personale di cancelleria, che il legislatore puo' disciplinare in
maniera differenziata, perche' il principio di eguaglianza non
postula un sistematico ed aprioristico livellamento di peculiari sta-
tus diversi tra loro.
Non vi sarebbe neppure un'ingiustificata disparita' di trattamento
tra coloro che, avendo ottenuto una sentenza favorevole prima
dell'entrata in vigore della legge n. 537 del 1993, hanno percepito
l'indennita' rivalutata e coloro che non possono piu' conseguirla. Si
tratterrebbe di una mera disparita' di fatto, che ricorre ogni
qualvolta vi sia ius superveniens (in senso favorevole o sfavorevole
alla parte) ovvero un mutamento di indirizzo giurisprudenziale: il
giudicato serve a concludere una lite ed il suo esito resta
circoscritto alle parti che vi hanno partecipato.
L'Avvocatura esclude inoltre qualsiasi violazione dei principi di
adeguatezza e proporzionalita' della retribuzione, che va riferita al
complessivo trattamento retributivo, osservando che l'indennita'
giudiziaria si aggiunge al normale trattamento. Ritiene infine non
pertinente il riferimento agli artt. 73 e 97 della Costituzione.
3. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si sono costituiti Maria
Rosaria Rosa ed altri, Antimo Ponticiello ed altri, tutti ricorrenti
nei procedimenti che hanno dato luogo alle ordinanze di rimessione
del Tribunale amministrativo del Lazio.
Le memorie, che concludono per l'accoglimento delle questioni,
sottolineano che l'art. 3, sessantunesimo comma, della legge n. 537
del 1993 ha imposto un'interpretazione contraria alla giurisprudenza
formatasi in senso favorevole al riconoscimento del diritto del
personale delle cancellerie e segreterie giudiziarie all'adeguamento
triennale dell'indennita'.
Le parti private ritengono che non vi sarebbe alcuna ragionevole
giustificazione per ammettere l'indicizzazione dell'indennita' solo
per il personale togato, negandola per quello di cancelleria e
segreteria, tenuto conto che essa costituisce componente normale del
trattamento economico del personale beneficiario.
Nelle memorie si ribadiscono inoltre le argomentazioni enunciate a
sostegno dei dubbi di legittimita' costituzionali nelle ordinanze di
rimessione.
4. - In prossimita' dell'udienza, l'Avvocatura ha depositato
memorie nei giudizi promossi dal Tribunale amministrativo della
Toscana (R.O. n. 395 del 1994) e dal Tribunale amministrativo del
Veneto (R.O. n. 425 del 1994), insistendo nelle conclusioni di
manifesta infondatezza delle questioni.
L'Avvocatura osserva che l'art. 3, sessantunesimo comma, della
legge n. 537 del 1993, nel recare l'interpretazione autentica
dell'art. 1 della legge n. 221 del 1988, si e' limitato a rendere
esplicita la ratio normativa di tale disposizione, nel senso di
precisare che le misure dell'indennita' giudiziaria, dovuta al
personale dirigente e qualifiche equiparate nonche' a quello
appartenente alle qualifiche funzionali dei ruoli delle cancellerie e
segreterie giudiziarie, sono quelle della speciale indennita' non
pensionabile vigenti al 1 gennaio 1988.
Cio' troverebbe conferma negli atti preparatori della legge n. 221
del 1988, dai quali si evince che una specifica disposizione che
prevedeva la rivalutazione automatica dell'emolumento, proposta
dall'Amministrazione giudiziaria, e' stata eliminata su esplicita
richiesta del Tesoro, tenuto anche conto che gli oneri relativi al
provvedimento stesso sono stati considerati costanti nel tempo.
Secondo l'Avvocatura con l'interpretazione autentica il
legislatore ha voluto porre termine al contenzioso amministrativo che
si stava formando, in materia di rivalutazione dell'indennita'
giudiziaria, in contrasto con lo spirito e la lettera della norma,
senza per questo ledere gli articoli 102, 103, 104, 108 e 113 della
Costituzione. Difatti non sarebbero violate la funzione, l'autonomia
e l'indipendenza dei giudici amministrativi, ne' sarebbe limitata la
tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dei
dipendenti. Del resto, alla data di entrata in vigore della legge n.
537 del 1993 non si era formata in materia di adeguamento automatico
di indennita' giudiziaria una giurisprudenza consolidata, tale da
consentire l'estensione del giudicato anche nei confronti dei non
ricorrenti.
Secondo l'Avvocatura le leggi n. 221 del 1988 e n. 51 del 1989 non
hanno inteso estendere agli interessati la speciale indennita' non
pensionabile del personale di magistratura, bensi' hanno introdotto
un diverso trattamento economico accessorio. Difatti sono state
espressamente stabilite le misure percentuali dovute ai dirigenti;
risultano indicati i criteri di erogazione dell'indennita' stessa; e'
stata rimessa alla contrattazione decentrata, da recepire con decreto
interministeriale, la determinazione degli importi mensili per gli
appartenenti alle qualifiche funzionali. In tale sede, poi, mentre si
e' fatto espresso rinvio per la determinazione degli importi alle
misure della speciale indennita' non pensionabile vigenti al 1
gennaio 1988, non e' stato previsto l'adeguamento automatico
dell'indennita'. Di conseguenza non sarebbe possibile applicare alla
stessa il particolare regime previsto per l'indennita' dei
magistrati; regime, d'altronde, in linea con il sistema di
rivalutazione stipendiale sancito per tale categoria di personale.
L'Avvocatura, inoltre, contesta che i principi costituzionali
impongano che le voci retributive debbano adeguarsi automaticamente
al costo della vita. In particolare tutti gli emolumenti accessori
fruiti da numerose categorie di personale dello stesso comparto dei
ministeri sono corrisposte in misura fissa ovvero in importi che nel
tempo non hanno subito adeguamenti.
5. - In prossimita' dell'udienza anche le parti private hanno
depositato memorie, ribadendo che sussisterebbe una disparita' di
trattamento operata nei confronti del personale amministrativo,
tenuto conto che l'indennita' giudiziaria e' stata estesa ad esso in
ragione della stretta connessione del servizio con l'opera svolta dai
magistrati. Ne' vi sarebbe quella obiettiva diversita' di situazioni,
che consentirebbe una disciplina legittimamente differenziata.
Considerato in diritto
1. - Le questioni di legittimita' costituzionale, sollevate dai
Tribunali amministrativi regionali dell'Abruzzo - sezione staccata di
Pescara, della Toscana, del Veneto e del Lazio, concernono l'art. 3,
sessantunesimo comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 537
(Interventi correttivi di finanza pubblica), ovvero l'art. 1 della
legge 22 giugno 1988, n. 221 (Provvedimenti a favore del personale
delle cancellerie e segreterie giudiziarie), come interpretato dalla
legge n. 537 del 1993.
La prima disposizione, inserita nel contesto degli interventi
correttivi di finanza pubblica, qualificandosi come interpretativa,
prevede che l'art. 1 della legge n. 221 del 1988, attribuendo al
personale delle cancellerie e segreterie giudiziarie l'indennita'
stabilita dall'art. 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27 "nella
misura vigente al 1 gennaio 1988", e' da considerare con riferimento
alle misure in godimento a quella data. Senza che si possa, quindi,
tenere conto dell'incremento periodico dell'indennita', che per i
magistrati e' previsto ogni triennio nella stessa misura percentuale
stabilita per l'adeguamento del loro stipendio.
La pretesa avanzata nei giudizi principali dai ricorrenti, tutti
appartenenti al personale amministrativo giudiziario, si basa su una
diversa interpretazione dell'art. 1 della legge n. 221 del 1988, nel
senso che il rinvio all'art. 3 della legge n. 27 del 1981 comprenda
anche le modalita' di automatico adeguamento periodico
dell'indennita', cosi' come e' previsto per i magistrati.
I giudici rimettenti, considerato che la norma "interpretativa"
esclude la possibilita' di corrispondere l'indennita' maggiorata
dell'adeguamento triennale, ne hanno denunciato l'illegittimita'
costituzionale con riferimento a molteplici parametri (artt. 3, 24,
36, 73, 97, 101, 102, 103, 104, 108 e 113 della Costituzione). La
norma difatti sarebbe falsamente interpretativa, avrebbe in realta'
contenuto retroattivo, giacche' i problemi interpretativi che avrebbe
inteso dirimere erano stati superati dalla giurisprudenza. Essa
sarebbe irragionevole e lesiva del principio di eguaglianza, in
quanto introdurrebbe ingiustificate disparita' di trattamento tra
pubblici dipendenti, ammettendo la indicizzazione solo per i
magistrati e non per il personale di cancelleria e segreteria.
Sarebbe anche leso il principio di adeguatezza e proporzionalita'
della retribuzione, giacche' l'indennita' e' da tempo componente del
trattamento economico del personale che ne beneficia.
Il contrasto e' prospettato anche con i principi costituzionali
che garantiscono il diritto di difesa e l'autonomia della funzione
giurisdizionale, in quanto la norma inciderebbe su diritti gia'
maturati e vanificherebbe decisioni giurisdizionali. Sarebbero
inoltre lesi l'imparzialita' ed il buon andamento
dell'amministrazione, giacche' la legge interviene retroattivamente
su diritti di natura economica connessi al rapporto di pubblico
impiego. Il contrasto con il principio di eguaglianza e' prospettato
anche sotto il profilo della disparita' di trattamento retributivo
tra chi ha ottenuto una sentenza favorevole prima della legge
interpretativa e chi ha un giudizio in corso.
2. - Le questioni hanno per oggetto la stessa norma, considerata
da alcune ordinanze con riferimento alla disposizione interpretativa,
da altre ordinanze con riferimento alla disposizione interpretata, e
prospettano i medesimi o analoghi profili di legittimita'
costituzionale. La evidente connessione consente di riunire i
giudizi, perche' siano decisi con unica sentenza.
3. - Tutti i dubbi di legittimita' costituzionale sollevati dalle
diverse ordinanze hanno quale comune premessa la considerazione che
l'art. 3, sessantunesimo comma, della legge n. 537 del 1993, al di
la' della formale autoqualificazione, non esprima l'interpretazione
autentica della precedente disposizione (art. 1 della legge n. 221
del 1988), alla quale si riferisce, ma modifichi retroattivamente la
disciplina dettata da quest'ultima, mediante un'innovazione estranea
alla finalita' di renderne inequivoco il contenuto normativo.
Il contrasto con i diversi parametri costituzionali invocati
deriverebbe dall'uso irragionevole che il legislatore avrebbe fatto
del potere di emanare leggi di interpretazione autentica, venendo ad
incidere nell'ambito proprio della giurisdizione e determinando
nell'ambito giudiziario, con l'interpretazione
legislativamenteimposta, una disparita' di trattamento tra magistrati
e personale amministrativo e la lesione del principio di adeguatezza
e proporzionalita' della retribuzione per quest'ultimo.
4. - I problemi che si presentano in relazione alle leggi inter-
pretative sono stati molte volte esaminati e risolti, sulla base di
principi che fissano i criteri di soluzione delle questioni ora
sottoposte all'esame della Corte.
Ammesso il potere del legislatore di emanare leggi interpretative,
che hanno come connaturale elemento la retroattivita' (sentenza n.
123 del 1987), non e' sufficiente che la legge si autoqualifichi e
sia formulata come interpretativa, perche' debba essere considerata
tale. Si deve difatti verificare, ai fini del giudizio di
legittimita' costituzionale, che la qualificazione e la formulazione
rispondano effettivamente ai caratteri propri di una legge
interpretativa (cfr. sentenza n. 233 del 1988). Caratteri che
indubbiamente sussistono quando, rimanendo immutato il tenore
testuale della disposizione interpretata, se ne chiarisca e precisi
il significato o si privilegi, rendendola vincolante, una tra le
tante interpretazioni possibili (da ultimo sentenze n. 397 del 1994 e
n. 424 del 1993).
In altri termini e' necessario e sufficiente che la scelta
ermeneutica imposta dalla legge interpretativa rientri tra le
varianti di senso compatibili con il tenore letterale del testo
interpretato, stabilendo un significato che ragionevolmente poteva
essere ascritto alla legge anteriore (sentenza n. 39 del 1993;
ordinanza n. 480 del 1992). Cosi' configurato, l'intervento
legislativo non presuppone necessariamente una situazione di
incertezza o di conflitto di interpretazioni, ma non si sottrae
all'esigenza di rispettare il principio generale di ragionevolezza e
gli altri precetti costituzionali (tra le molte, sentenze n. 6 del
1994 e n. 283 del 1993).
La legge interpretativa inoltre, pur se ha il fine di imporre
all'interprete un determinato significato normativo della
disposizione interpretata, non tocca la potesta' di giudicare, ma
muove sul diverso piano delle fonti normative e precisa la regola ed
il modello di decisione cui l'esercizio della potesta' di giudicare
deve attenersi (sentenze n. 39 e n. 402 del 1993, n. 6 del 1988). Non
lede quindi la funzione giurisdizionale, a meno che non violi il
giudicato o non sia intenzionalmente diretta ad incidere sui concreti
giudizi in corso per determinarne gli esiti (da ultimo sentenza n.
397 del 1994).
5. - L'art. 3, sessantunesimo comma, della legge n. 537 del 1993,
destinato a chiarire il significato dell'art. 1 della legge n. 221
del 1988 nell'ambito delle possibili interpretazioni consentite dal
tenore letterale di quest'ultima disposizione, risponde ai requisiti
propri delle leggi interpretative.
Con la disposizione interpretata e' stata attribuita al personale
delle cancellerie e segreterie giudiziarie l'indennita' stabilita per
i magistrati dall'art. 3 della legge n. 27 del 1981, "nella misura
vigente al 1 gennaio 1988". Quest'ultimo inciso risulta aggiunto
nello schema di disegno di legge di iniziativa governativa, a
richiesta del Tesoro, unitamente alla soppressione della menzione
prevista invece nello schema preliminare del secondo comma dell'art.
3, che stabilisce per i magistrati l'adeguamento automatico
dell'indennita' ogni triennio contestualmente all'adeguamento dei
loro stipendi, e cio' proprio al fine di escludere il meccanismo di
adeguamento automatico dell'istituenda indennita' per il personale
amministrativo.
Nel corso dell'esame parlamentare nella Commissione giustizia del
Senato il relatore ha segnalato la revisione triennale quale elemento
che caratterizza l'indennita', facendo tuttavia riferimento, oltre
che allo strumento legislativo, anche alla contrattazione.
Quale che sia il valore da attribuire ai lavori preparatori -
peraltro in questo caso non chiari ne' inequivoci - essi non sono
risolutivi per la interpretazione della legge, ne' vincolano succes-
sive leggi interpretative, le quali possono liberamente muovere
nell'area oggettivamente compresa tra le possibili varianti di senso
compatibili con il testo legislativo.
Dal tenore letterale dell'art. 1 della legge n. 221 del 1988
possono derivare almeno due interpretazioni. Una, fatta propria dalle
ordinanze di rimessione e dalle decisioni dalle stesse richiamate,
considera il rinvio all'art. 3 della legge n. 27 del 1981 come
comprensivo non solo della attribuzione e della determinazione
dell'indennita' nella misura vigente al 1 gennaio 1988 ma anche dei
meccanismi di adeguamento automatico cosi' come previsti ed operanti
per i magistrati.
L'altra lettura considera il rinvio come espressamente limitato
alla misura dell'indennita' alla data considerata, senza che possa
estendersi ai meccanismi di adeguamento coerenti con la diversa
configurazione del sistema retributivo dei magistrati.
Quest'ultima lettura rientra tra i possibili significati della
disposizione interpretata, del resto gia' individuati, sia pure
incidentalmente, da questa Corte che, ponendo in evidenza le
caratteristiche proprie dell'indennita' connesse allo status dei
magistrati, ha segnalato che il legislatore, anche quando ha ritenuto
di estendere l'indennita' al personale delle cancellerie e segreterie
giudiziarie ed a quello amministrativo delle magistrature speciali,
l'ha attribuita in misura fissa, escludendo l'applicabilita' del
meccanismo di adeguamento automatico connesso alla rivalutazione
degli stipendi prevista per i soli magistrati (sentenza n. 238 del
1990).
Si deve conclusivamente ritenere che l'art. 3, sessantunesimo
comma, della legge n. 537 del 1993 e' correttamente qualificato di
interpretazione autentica e, come tale, e' caratterizzato dalla
retroattivita'.
6. - Cio' posto, il contenuto della disposizione denunciata non
appare irragionevole, ne' in contrasto con i parametri di valutazione
indicati dalle ordinanze di rimessione.
L'indennita' concessa ai magistrati dall'art. 3 della legge n. 27
del 1981 si configura diversamente da quella prevista per il
personale delle cancellerie e segreterie giudiziarie dall'art. 1
della legge n. 221 del 1988.
L'indennita' attribuita ai magistrati, fissa nel suo ammontare che
non e' collegato al livello retributivo ed alla progressione nella
carriera, si inserisce in un contesto retributivo caratterizzato, in
ragione della speciale garanzia di indipendenza da assicurare ai
magistrati, dall'automatico aggiornamento periodico del trattamento
retributivo nella misura percentuale pari alla media degli incrementi
realizzati dai pubblici dipendenti nel triennio precedente (artt. 11
e 12 della legge 2 aprile 1979, n. 97). Questa caratteristica
coerentemente si comunica all'indennita'.
Diversamente per il personale amministrativo giudiziario, al quale
si applicano le regole comuni del pubblico impiego. L'indennita', che
assorbe precedenti compensi incentivanti, e' stata rapportata, nel
suo ammontare, ai diversi livelli retributivi ed alle distinte
posizioni di carriera ed e' stata rimessa, per il personale
appartenente alle qualifiche funzionali, all'intesa con le
organizzazioni sindacali.
Non e' dunque irragionevole la mancata estensione al personale
amministrativo dello speciale meccanismo di adeguamento automatico
previsto per i magistrati, che trae giustificazione dalla particolare
condizione dei destinatari e dall'assenza per essi di altri e
specifici strumenti, legislativi o contrattuali, di variazione del
trattamento retributivo.
La mancanza di omogeneita' tra le due categorie di dipendenti ed
il diverso meccanismo di determinazione del trattamento retributivo
sono sufficienti per giustificare la diversita' di regime giuridico
delle indennita' in questione.
7. - Il carattere di interpretazione autentica da riconoscere
all'art. 3, sessantunesimo comma, della legge n. 537 del 1993
consente di escludere che questa disposizione interferisca sulla
funzione giurisdizionale (artt. 101, 102, 103, 104, 108 e 113 della
Costituzione) o limiti il diritto di difesa degli interessati (art.
24 della Costituzione). Il legislatore difatti si e' mosso sul piano
delle fonti, esercitando il potere di attribuire alla disposizione
legislativa interpretata un significato obbligatorio per tutti, senza
con cio' interferire nella diversa funzione del potere giudiziario,
che, secondo la costante giurisprudenza della Corte (sin dalla
sentenza n. 118 del 1957), consiste nell'adozione di decisioni
vincolate all'ordinamento normativo.
La legge interpretativa non travolge inoltre i giudicati che si
sono formati. La necessita' di rispettarli nei singoli casi in cui vi
sia cosa giudicata giustifica, anzi, la differente condizione di chi
abbia avuto il riconoscimento giudiziale definitivo dell'adeguamento
automatico dell'indennita' rispetto a chi non lo abbia ottenuto. La
legge interpretativa non appare inoltre mossa dall'intento di
interferire nei giudizi in corso, ma e' raccordata all'esigenza di
chiarire la portata della norma interpretata, anche in coerenza con
le valutazioni di spesa e la copertura finanziaria prevista con
l'istituzione dell'indennita'.
8. - Non sussiste neppure il contrasto, denunciato dalle ordinanze
di rimessione, dell'omesso adeguamento automatico dell'indennita' con
l'art. 36 della Costituzione.
I requisiti costituzionali di proporzionalita' e sufficienza della
retribuzione devono essere valutati, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, non gia' in relazione ai singoli
elementi che compongono il trattamento economico, ma considerando la
retribuzione nel suo complesso (da ultimo sentenza n. 164 del 1994).
Non si puo' pertanto fare isolato riferimento ad una indennita',
che concorre ad integrare il trattamento stipendiale. Ne' la
disposizione costituzionale tende a garantire la indicizzazione degli
elementi retributivi.
Infine non si vede come possa essere configurato un contrasto,
peraltro dedotto senza adeguata argomentazione, con l'art. 97 della
Costituzione.
Ogni altro profilo rimane assorbito.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondate le questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, sessantunesimo comma, della
legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza
pubblica) e dell'art. 1 della legge 22 giugno 1988, n. 221
(Provvedimenti a favore del personale delle cancellerie e segreterie
giudiziarie), sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, 36, 73, 97,
101, 102, 103, 104, 108 e 113 della Costituzione, dai Tribunali
amministrativi regionali dell'Abruzzo - sezione staccata di Pescara,
della Toscana, del Veneto e del Lazio con le ordinanze indicate in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 1995.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 19 gennaio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0111